刘作奎:跨大西洋对华政策协调的现状与前景

  一、历史进程

  跨大西洋涉华对话始于2001年,美国史汀生中心与德国对外关系委员会研究所组织美欧中国问题、东亚问题、跨大西洋关系专家进行了长达一年的交流并得到官方支持。该对话以中国的崛起会对美国和欧洲产生根本性影响为假设前提展开广泛讨论。

  这一轮跨大西洋对华对话开了一个先例,在共同应对中国问题上也发挥了作用,如在对华军售问题上,由于双方的协调,这个问题最终被搁置。学界有观点认为,跨大西洋对话后来因为种种原因中止了。这种说法不够全面,还需要看从何种标准出发来衡量。一方面,官方一轨对话确实没有持续下去;另一方面,智库二轨对话和研究一直在进行,而且扮演了重要角色。2020年第二次官方对话的重启表明,智库推动的作用非常明显,其大量的报告、建议和呼吁使得美欧双方又在对华问题上走到了一起。

  第二次跨大西洋对华官方对话于2020年6月启动,由欧盟外交和安全政策高级代表博雷利提出建议,美国做出积极回应。2020年6月26日,美国国务卿蓬佩奥表示接受欧盟此项建议。

  欧盟为何发起和推动第二次官方对话?原因正如博雷利在解释其政策立场时所表示的:欧盟和美国已经认识到应就中国挑战加强对话,要分析中国的全球雄心和挑战,加强协调以及分享美欧各自信息。欧洲同意美国在中国问题上的许多观点,但遗憾的是,美国在外交政策选择上往往喜欢单边行事,未与欧盟协商,有时甚至损害了欧盟的利益;考虑到世界上发生的一切以及“威权主义”的崛起,与“志同道合”的民主国家进行合作是很重要的。欧盟和美国应是这一努力的核心驱动力量。

  欧盟主动挑头推动跨大西洋涉华对话表明,它已充分认识到中国挑战需要欧美共同应对,欧盟也基本放弃以前推动中国融入国际体系的初衷,在很多智库报告中甚至认为,这种尝试已经彻底失败。只有联合更多的民主国家力量,才能迫使中国遵守基于规则的国际秩序,遵守西方利益和规则。这在某种程度上固化了“中国是对手和竞争者”的定位。

  二、对华协调的现状分析

  从当前态势分析,跨大西洋对话的核心驱动力和基本内容有以下三点:

  (一)维护基于规则的国际秩序

  在维护国际规则问题上,美欧对华一直是紧密联系的利益共同体。在中国未加入世界贸易组织(WTO)之前,是被动接受或主动融入美欧规则体系,不具备挑战能力。20世纪90年代,加入WTO后逐渐融入西方体系。但随着中国加快“走出去”的步伐,碰到了美欧规则体系的“墙”,就变成外界所说的中国“成长的挑战”,以及西方规则对此的“不适应”。中国商品或中国制造“走出去”,销往世界各地,以致后来的反倾销、反补贴、贸易战、关税战、产业链和供应链立法等西方应对举措都纷纷出台;随后是中国资本“走出去”,无论国企还是民企,其大量投资并购对西方产生压力后,欧美国家迅速推出了“投资安全审查”“竞争中立”等泛安全化举措;中国技术“走出去”引起的反弹更大,民企华为、中兴以及国企装备制造业的出海受到美欧力度最大的抵制,集中表现为打压华为、限制中企上市等。三种“走出去”逐渐被西方视为挑战和威胁,认为中国正在挑战其既有规则领域。西方的核心思想是中国没有遵守原有的规则,如WTO规则、投资贸易规则、自由航行规则和人权规则等。在“基于规则的国际秩序”上中国同西方产生了最集中的冲突。双方都在竞争规则的话语权,如互联互通、数字经济、绿色经济等。美欧跨大西洋合作正是“意识”到了中国作为规则挑战者的威胁而加强合作,并联合制华。

  (二)联合打赢来自中国的竞争尤其是技术竞争

  中国产业的崛起和对外投资的活跃被视为欧美面临的重大挑战和威胁。美欧两方政府都加紧技术围堵,“事后补救”和“事前预防”双管齐下。“事后补救”最直接的方式是进行“技术围剿”,主要体现在以华为为代表的高新技术产业上,美欧采取了“联合绞杀”的方式,只是政策强度和方式有所不同,总体而言,方式比较直接和粗暴;“事前预防”是指实行事前审查或完善规则来加以防范,如美国海外投资委员会(CFIUS)国家安全专项小组对国内新建公司进行严密的监视和审查,尤其是涉及敏感技术的。2021年2月24日,拜登签署行政命令,对四种关键产品的供应链进行为期100天的审查,分别为半导体芯片、电动汽车大容量电池、稀土金属、药品,并指导六项部门审查,涉及国防、公共卫生、通信技术、运输、能源、食品安全领域,在供应链和人工智能领域加强对中国的围堵。

  欧洲的情况也大抵如此。德国认为本国产业和国家安全受到威胁,紧跟美国出台了投资安全审查机制。德国工业联合会于2019年将中国界定为“系统性竞争对手”,并敦促德国政府和欧盟委员会强势回击所谓“国家驱动的资本主义”。2021年4月21日,欧盟委员会发布“欧盟人工智能法(条例)”提案,进一步明确将欧盟价值观作为该立法的基础。

  目前,欧美正积极谋划建立“跨大西洋绿色技术联盟”,应对来自中国的竞争;成立“零排放汽车过渡委员会”,加快推进全球客货运零排放汽车的发展;减少国际航空和海运排放,支持国际海事组织制定中长期措施。欧洲在技术竞争立场上正在逐步靠近美国,在预防应对中国技术问题上越来越“美国化”。

  (三)多维度捍卫民主人权等所谓“普世价值观”

  (1)价值观实用主义化。跨大西洋合作纽带是共同价值观。美国加大价值观宣传和攻势,欧洲则跟随美国“起舞”。在此背景下,美欧把价值观逐步变成政策杠杆,嵌入具体的规则和政策实践中。如在互联互通、人工智能和竞争政策等领域,欧美将价值观“实用主义化”,对中国更有攻击性。

  (2)对华重要行动举措泛安全化,将与中国的经济相互依存关系“武器化”。拜登上台后更加重视欧洲盟友的作用,并将与中国的经济竞争包装成“民主与专制”两种制度体系的对抗。在英美、法美、德美领导人对话、七国集团领导人峰会、北约峰会、美欧领导人会晤等场合加强对表,在涉疆、涉港等问题上协调立场,对中国施压,在强制劳动、供应链调整等方面制造话题,加紧对华攻势。

  (3)将“中国威胁”民粹化。民粹主义的一个重要特点是,决策者锁定一个对象并蓄意制造恐惧气氛以引起民意的关注和支持,从而为其民粹主义执政路线寻求合法性。例如美国在两党支持下,借炒作“中国威胁”议题通过了一项超过2000亿美元的国际竞争力法案。欧洲也同样加紧对国企、竞争中立等立法,对“中国威胁论”的炒作也日益加大。“中国威胁”以某种方式被夸大,就像冷战时期针对苏联以及“9·11事件”针对恐怖主义一样。欧美精英内部已逐步出现将“中国威胁”民粹化的倾向。

  三、跨大西洋合作的基本分歧

  (一)对中国定位不同

  与美将中国视为全方位竞争对手、霸权的争夺者、试图对中国发展进行全面遏制不同,欧盟既将中国视为制度性对手和经济竞争者,也认为与中国之间存在广泛的合作关系。欧洲与中国之间没有地缘政治冲突,没有安全争端,对中国的不满和担忧主要集中在制度和经济上,认为它是现行国际规则的挑战者以及经济发展模式的挑战者。欧洲对华采取的是竞争与合作并存的方式,在竞争强度上,美欧也有所不同。欧洲总体上在维护其安全利益的前提下,不希望对华经济脱钩,也反对美国对华发起一场“新冷战”。欧洲看重中国市场的潜力,难以割舍在中国的经济利益。

  (二)各自服务的目标不同

  美国是服务大国竞争需要,或者说是维护其霸权的需要,而欧洲在这方面并不认同美国的做法。这也是欧洲推行“战略自主”的主要根源。欧洲不想把自己捆绑在美中争霸的战车上,而是努力扮演两个大国冲突或竞争的协调者、获益者甚至是搭便车获益者。欧洲希望与中国竞争,但不要过界,以防卷入太深,形成双输局面。

  (三)安全战略重点不同

  “特朗普冲击波”和“阿富汗冲击波”使得跨大西洋关系中欧盟的弱势地位尽显无遗,欧洲内部对此也掀起讨论热潮,其中不乏对跨大西洋关系现状的质疑之声。“美主欧从”的局面是否仍在持续,欧洲是否会被拖入美国设计的“战略陷阱”中?美国既无能力也无意愿充当欧洲的保护者和稳定器,从欧洲的“战略撤出”早在奥巴马时代就已开始,而此次从阿富汗撤退更没有顾及欧洲有关移民等“泛安全”焦虑。此外,拜登也在引导欧洲推动北约转型对付中国。欧洲的安全战略重点是内部和周边,而美国则在亚洲,这种矛盾一直存在。

  四、未来前景

  (一)中国市场利益和准入利益构成美欧矛盾的组成部分。在争夺中国市场和准入权方面,从中美贸易战到中欧投资协定谈判,美欧在暗中争夺激烈,零和思维一直存在,在某种程度上侵蚀了双方协调的基础。利益最大化的战略选择使得双方在价值观、人权和规则等领域的协调相对容易,但涉及利益(战利品)分配上则没有太多的合作基础。因此,美欧协调对华政策本身是双方矛盾的体现。

  (二)欧盟不会永远一边倒向美国,否则将彻底失去自身战略价值。保持现状而不是一边倒对欧盟最为有利,拜登政府及其之后的政策与特朗普相比不会有任何实质性的改变,只是反华还是反欧的先后次序问题。现在拉拢欧盟反对中国是策略性的,将来也会转身对付欧盟。如果维持平衡,欧盟可以两面获利,如果坚持一边倒,最终会得不偿失。

  (三)中国需要高度重视规则制定权以及怎么获取。用“市场换技术”的时代已经结束,需要考虑以“市场换规则”。

  (四)中美欧三边关系是一种此消彼长的关系。只要中国坚持自身的发展,变得更为强大,那么美欧协调的力度就会越来越弱,中美欧三边关系也会朝着对中国更有利的方向倾斜。

 

 

  作者简介:刘作奎,中国社会科学院欧洲研究所副所长、研究员 ,中国欧洲学会常务理事。

  文章来源:本文为作者在“中国欧洲学会2021年年会”上的发言,转载自中国欧洲学会官网,已获得作者授权。