杨成玉 编译:中国营商环境及其对西方企业的影响

  导言:长期以来,我国营商环境受到欧美指责之声不绝于耳。近期,欧盟布鲁盖尔智库(Bruegel)发表研究报告《中国的营商环境对欧美企业来说有多不利?》,结合世界银行《2020年营商环境报告》(DB)、经合组织《2019EDI限制指数》(FDIRI)和世界经济论坛《2019年全球竞争力报告》(GCR)等权威机构调查,客观评估我国营商环境现状,得出了近年来中国营商环境得到显著改善的事实结论,并认为中国营商环境已与经合组织国家的平均水平接近。其研究成果在很大程度上回应了欧美对我国营商环境的指责,揭示了外国企业积极参与中国市场、不愿对华脱钩的行为事实,同时为我国更好地改善营商环境提供了宝贵建议。 

  中国市场庞大且持续蓬勃发展。虽然存在一些贸易摩擦,但欧美企业仍将继续参与到中国市场经营中。中国已经取代美国成为外国投资的第一目的地。据调查,近年来中国的营商环境有了显著改善。目前,中国的营商环境总体上比其他发展水平相近的大国更为有利,而且在某些方面达到了经合组织的平均水平。尽管在地缘政治和人权问题上的分歧必须得到解决,但很明显,以中国加快改革为前提条件的贸易和投资协议将带来巨大的红利。这不仅将惠及在华外国投资者和对华出口商,也会惠及欧盟和美国的消费者和进口商。同中国后续谈判的关键点将包括让美国和欧洲投资者更好地进入中国市场,以及改善中国法规条例的执行力度。与许多中等收入国家一样,法律执行的不到位(而非法律本身)仍然是中国的一个关键问题。 

  一、中国的营商环境对欧美企业至关重要 

  不公平的商业行为是欧盟和美国对中国最频繁而持续的指责之一。面对美国的指责,中国向世界贸易组织提起了诉讼并进行反制,提高了对美国大部分进口商品的关税。尽管面临着美国国内消费者、商业协会及企业的巨大压力,拜登政府并不存在取消这些关税的迹象。与此同时,除中国的人权问题外,对欧盟企业歧视的指责也是可能阻碍批准202012月《中欧全面投资协议》(CAI)的问题之一。根据西方的调查,我们强调了中国政策中最令在华外国企业担忧的方面,尤其是法律法规的歧视与执行的不力。然而,我们也注意到外国企业对留在中国并进行扩张存在极大兴趣。 

  根据经合组织编制的指标,尽管中国的营商环境在很多方面不如发达国家,但在与其相似发展水平的大型经济体中通常排名更靠前,且在一些重要领域中保持领先。需要承认的是,中国在服务业投资自由度(近年来有所改善)和法律法规的执行方面的排名不尽如人意,然而,与主流观点相反,我们认为在中国经商实际上变得更加容易了。 

  中国显然正在着手解决外国投资者的担忧,并显示出将市场开放改革纳入国际条约的意愿。当然,法律和条约的效力取决于它们的执行力,这是值得特别关注的问题。诚然,法律法规的执行不力和歧视性不是中国独有的问题,但这一问题仍备受国内外企业关注。 

  鉴于此,我们并未对地缘政治、安全或人权等问题发表观点,尽管这些因素在决定中国政策方面也发挥着重要作用。其政策建议仅涉及与中国的经济关系,即聚焦于中国营商环境及其对西方企业的影响。 

  我们呼吁,欧盟和美国不要推行保护主义,不要与中国脱钩,而应参与开放市场和以中国加快改革为条件的贸易和投资协议。其中,加强中国现有法规的执行应是此类谈判的关键。中国作为一个快速发展的中等收入经济体,其市场机制尚不成熟,区域和社会显著不平衡,我们在谈判中应认识到这些制约因素。即便如此,中国作为全球最大或第二大经济体,在确保其营商环境达到更高标准方面也须承担特殊责任。 

  二、中国贸易与投资关系的演变 

  尽管面临一些问题,但全球企业对中国的兴趣持续增强。由于对疫情的有效管控,中国是2020年全球少数几个实现了增长的主要经济体之一。在过去的十年中,中国的商品出口价值翻了一番,甚至在特朗普政府任期内增长了约20% 

  一些数据有助于说明中国融入全球经济及其在经贸领域的重要性。目前,中国已成为32个国家最大的商品出口市场。自国际金融危机以来,随着进口的持续增长,中国的经常性账户盈余大幅缩水(以占国内生产总值的比例表示,如今是德国的三分之一)。尽管如此,其商品进口仅占美国的69%,占欧盟的82%。中国制造商在所有技术上都采用全球工业标准,这有助于解释世界上39%的机器人都在中国销售的事实。中国经济增长越来越依赖国内需求,但中国也越来越融入全球价值链,这从其中间产品出口中可以看出(见图1)。2018年中国的中间产品出口几乎与美国持平。 

  外商在华直接投资增长迅速。2019年中国吸引的外国直接投资比美国少约40%,但在2020年超越了美国。虽然全球暴发了新冠肺炎疫情,但外商在华直接投资在2020年增长了2%,而世界其他地区的外国直接投资却大幅缩水。根据中国商务部的数据,2021年第一季度的外国直接投资比2020年同期增长了40%。在截至2016年的十年强劲增长之后,由于中国政府采取了抑制措施(主要是2017年实施的资本管制),中国的对外直接投资增长速度有所放缓。 

  近年来,随着在岸股票和债券市场的快速发展以及对外国投资限制的放宽,国际投资者对中国证券投资越来越感兴趣。从20141月到20209月,境外投资者持有的在岸(不包括香港)股票和债券增加了近8倍。尽管实施了资本管制,但中国持有外国证券的数量也在迅速增长。由于担心中国加强对战略产业的控制,该现象引来了西方资本的审查。 

  国际贸易和投资流动数据只能部分反映中国在全球商业中日益重要的地位,很重要的原因是这些数据没有衡量西方企业在华子公司的增值和销售额。例如,如今中国制造业增加值是美国的167%,是欧盟的160%,其中外资企业占有相当大的份额。此外,截至2020年的十年间,中国国内消费支出增长了170%以上。2017年,中国占全球电动汽车销量的40%以上,汽车销量的30%,手机销量的40%。大众、本田、丰田是在中国的领军汽车品牌,与中国企业合资经营。通过其合资企业,通用汽车在中国的销量超过了在美国的销量。根据麦肯锡(2019)的数据,全球30大品牌在中国消费市场的渗透率高于美国。 

  三、西方企业对在华经营的看法 

  鉴于中国作为全球市场和生产基地的重要性,欧洲、美国和日本在华经营的企业在其各自的商业联合会调查中的观点引起了我们的极大兴趣。这些观点主要与在华投资有关,除此之外与中国企业的全球竞争也存在一定关联。 

  在华外资企业最常担心的问题是劳动力成本上升、增长放缓和竞争加剧,尤其是来自实力日益强大的中国民营企业的竞争。在政策方面,中美之间的紧张关系,以及双方征收关税所造成的不确定性是最大的隐患。根据2019年美国商会的调查,只有4%在中国经营的美国公司认为关税是与中国打交道的有效策略,而许多公司希望看到美国减少对中国投资和商品进口的壁垒。 

  尽管如此,正如西方政策制定者所指出的,与中国监管和执法相关的挑战也很突出。例如,在美国商会的调查中,“不一致的监管解释以及不明确的法律和执法”被认为是2016年至2019年持续存在的最大商业挑战。在欧盟商会的调查中,17%16%的受访者分别将不明确的法规以及必须和不合规的对手竞争列为前大担忧。不可预测的立法环境和自由裁量的执法也是首要的监管问题。 

  (一)西方企业并没有离开中国 

  尽管可能对在中国经营存在担忧,但这并不意味着要离开中国。疫情期间的供应链中断引发了一个问题,即是否可以通过分离供应链来降低风险:一条服务于中国市场,另一条服务于所有其他国家。然而,疫情期间中国经济的快速复苏,证明了中国作为全球市场和供应来源的重要性。在202011月疫情较为严重时期,汇丰银行对1100企业进行了调查,75%的受访对象预计将增加他们在中国的供应链足迹;行业协会对在华外国企业的调查也证实了大多数欧盟、美国和日本企业不考虑转移其生产能力甚至还计划扩张,尤其在消费品行业以及技术和研发领域。虽然仍有欧盟和美国企业抱怨中国存在歧视,但根据欧盟商会和美国商会的调查,整体上中国对外国投资者的营商环境有所改善,大部分外国企业认为,其受到的待遇等同于或优于中国企业。 

  (二)美中关系紧张带来不确定性,并影响企业经营前景 

  2019年以来,美国商会在其调查中纳入了美中关系日益紧张的选项这被认为是在华经营的美国企业面临的第三大挑战。受制于紧张局势,28%的美国企业和15%的欧盟企业推迟或撤销了投资决定,或通过在美国以外(23%3%)或中国以外(19%8%)采购来调整供应链。值得注意的是,作为对惩罚性关税的回应,越来越多的美国企业表示有意从美国以外,而不是从中国以外采购。相较而言,只有33%的欧盟和美国企业表示他们不担心局势紧张。除对欧美企业造成影响外,美中关税政策也被列为日本企业首要关注的问题。 

  (三)与西方政策制定者的观点相呼应,中国的法规及实施是企业考虑的重点 

  在华经营的美国和欧盟企业担忧法律、法律解释和执法的不确定性和不一致性。其中,美国企业将此列为他们最关心的问题,欧盟企业也抱怨繁琐的程序和市场准入限制。根据欧盟商会的调查结果,“事实上的限制”和“法律上的限制”之间的差异是企业在经营中面临的重要问题,约15%的欧盟企业称其运营存在明显的障碍,约30%企业称存在较不透明的障碍冗长、复杂不透明的许可行政审批程序等)。41%的受访者指出,虽然中国对市场准入的改革取得了一定进展,但大多数仅限于小幅度的修正。而2019年新的《外商投资法》虽然消除了一些限制,但实施效果如何仍不确定。在棘手的知识产权保护问题上,大多数欧洲受访者(67%)对“中国知识产权保护法律法规的有效性”持积极评价。然而,足足42%的受访者认为执行力度不够。约五分之一的美国受访者认为他们的知识产权没有得到很好的保护,日本公司也经常表达此类担忧。 

  (四)信息技术产业的经营面临着特定的挑战 

  中国对高科技企业的吸引力最大,投资和税收优惠激励、监管政策改革促使越来越多的跨国公司在中国建立研发中心。然而,欧盟商会于2020年指出了中国监管机构在部分战略性领域对中国企业存在“圈护”,美国企业报告称中国在高科技领域的市场准入限制73%也比服务业61%和消费品行业55%。中国通过限制互联网接入阻碍高科技和数字领域的企业扩张。在美国商会的调查中,大多数公司表示,他们受到跨境互联网速度缓慢(88%、无法访问或使用某些在线工具83%、通过虚拟专用网络跨境互联网访问83%和数据安全/IP泄漏79%的影响。越来越多的欧盟企业2020年为50%)也认为互联网接入水平不利于研发活动2019年,互联网限制被德国企业列为第四大挑战。 

  总而言之,西方企业最常提及的担忧与正常的商业运作(市场增长、劳动力成本、竞争和中美贸易战有关,而非监管。然而,调查显示,中国的营商环境仍有许多不足之处,尤其在执法方面。一些行业的高管,尤其是信息技术行业的高管尤为担心歧视问题。尽管存在政治不确定性,但很少有外国公司打算离开中国,许多公司还计划扩大在华经营规模。 

  四、国际比较 

  外国投资者和政策制定者都会将中国与其他国家进行比较,因此对中国商业状况的评估必然包括与其他国家的比较。鉴于此,我们将中国与巴西、印度尼西亚、新加坡、墨西哥、俄罗斯、泰国和土耳其进行比较。这些国家发展水平相似,并均属于倾向于吸引外国投资的大型经济体。我们参考了世界银行的《2020年营商环境报告》DB、经合组织的《2019EDI限制指数》FDIRI和世界经济论坛的《2019年全球竞争力报告》GCR),重点关注西方政策制定者对中国的抱怨中所反映的在华经营企业的担忧。需要指出的是,GCR调查主要由中国企业参与,因此只能有限地了解外国公司受到歧视的程度能帮助我们对法治和制度做出判断,对中国企业对市场竞争力、法治等问题的看法调查也有助于衡量中国民营企业和国有企业待遇的差异。 

  (一) 世界经济论坛和世界银行对中国的整体竞争力和营商环境给予高度评价 

  中国对国际商业的吸引力而言,世界经济论坛对141个国家的排名中中国领先于许多发达国家排在第28在样本国家中排名第一。就营商环境而言,中国排名第31,在样本中排行第二,低于泰国(商业法规比中国更具优势)中国的全球竞争力排名高于泰国(因为规模经济因素权重更大)。其中,企业尤其被中国的适应和创新意愿所吸引,在2020GCR“转型储备的综合指标方面,中国分数与许多先进国家分数一致。 

  中国在DBGCR中的总体得分虽然具有重要意义,但并不直接关系到我们正在努力解决的问题,即外国公司是否有足够的市场准入,以及中国内部的竞争环境是否公平。因此,我们需要更深入地研究GCRDBFDIRI的组成指标,这些指标直接衡量了对外国公司的歧视。 

  (二)中国的关税高于发达国家,但符合中等收入国家的100%约束;中国的贸易成本相对较低。 

  中国关税与除巴西外的样本国家一致,在加入世贸组织时同意了100%的关税上限,商品贸易是可预测的DB跨境贸易指标方面,中国在世界排名第56高于样本中除土耳其之外的中等收入国家GCR贸易开放指标中,中国排名较低,远不如参与许多贸易协定的墨西哥,但中国通过其更高效的海关和物流在一定程度上弥补了不足。 

  (三)中国对外国直接投资的限制仍然很高,主要是在服务业,但近年来已大幅下降。 

  中国在外国直接投资限制指数中处于样本国家的中间位置,整体得分高于土耳其、巴西和发达国家。然而,2010年以来,中国的外国直接投资限制指数下降了19%,说明投资自由程度有所加大。即便如此,在实践中限制有时更加严格,外国投资者被迫与中国合作伙伴建立合资企业,且中国在高科技和相关领域的贸易和投资不够开放。 

  (四)中国监管的可预测性和执行情况喜忧参半。 

  如上所述,在华经营的欧盟企业将法规应用的不确定性、不一致性以及执法不力列为主要担忧,美国企业则将其列为最关注的问题。然而,在衡量这一现象时缺乏直接的指标,需要参考近似的信息GCR发起的一项关于政府在多大程度上确保了稳定的营商环境的调查中,中国排在第45位,仅次于大多数发达国家GCR关于机制的问题上(包括社会资本、社会透明度、知识产权保护等),中国的排名高于样本中除印度尼西亚以外的其他国家,但低于经合组织的平均水平在腐败发生率指标方面(GCR称为透明度),中国的排名最不具优势,远低于发达国家和样本中的土耳其。而GCR监管效率指标中,中国出人意料地名列第19针对挑战监管的法律效率、司法独立、解决争端的法律效率,中国虽低于发达国家,但在中等收入国家的样本中表现良好。 

  (五)外国企业在中国的竞争环境在很多方面存在不公平,但与其他中等收入国家水平相似 

  在税收和补贴的扭曲方面,GCR将中国排在全球第51位,仍然领先于除印度尼西亚以外的其他中等收入国家。而对中国在经济的国内竞争程度方面的排名为27,与经合组织的平均水平一致中国在知识产权保护方面排名不高,只排在第53位,但由于发展中国家知识产权保护普遍薄弱,这一排名在样本中领先于除印度尼西亚外的其他国家。 

  中国仍然是一个中等收入国家,与发达国家相比,中等收入国家对知识产权的保护更少腐败更多贸易制度更封闭实施监管更随意,这并不罕见。在中等收入国家样本中,中国竞争力方面被GCR排在第一位,在营商便利性方面排在仅次于泰国的第二位。在这两份报告中,中国都领先于一些发达国家。如果以DBGCR的大多数指标,以及制造业的FDIRI来衡量,中国总体上比处于相似发展水平的国家做得更好,且营商环境正在迅速改善。 

  考虑到中国在与社会制度相关指标方面比样本中几乎所有其他国家做得都好,我们断定中国歧视外国公司”的说法是很牵强的。 

  通过国际比较,我们指出两个与中国相关值得关注的领域:其一是中国对服务业的外商直接投资制度的限制(对《外商投资法》《中欧全面投资协议》能否促进服务业开放的期待);其二是法律规定与实际适用之间的差距(尤其是作为衡量标准DB反映高管态度GCR在评估中国司法效力方面的差距) 

  五、结论 

  在中国经营的西方企业受到的待遇,是影响经贸关系的主要因素,但并非影响欧盟与美国对华政策的唯一经济考量因素 

  根据评估,我们发现,在华外资企业主要担心的仍是正常的商业运作中所关注的市场、成本和竞争。尽管中美贸易战带来了不确定性,但大部分企业仍希望留在中国。根据我们所作的商业环境的国际比较,在中等收入国家的样本里,中国总体上表现良好,世界银行的DB和世界经济论坛GCR在报告中对中国营商环境的总体评估认为,中国营商环境与经合组织国家的平均水平一致然而,正如西方政策制定者所声称的,外国企业的一个主要关切是法规和法律的任意执行,以及对外资企业事实上的歧视,这在信息技术产业尤为严重。但实际上,大多数欧盟和美国企业在中国并不觉得受到歧视,一些企业甚至认为,由于投资激励他们受到的待遇反而比中国企业更好。 

  基于以上分析,可以得出的政策结论有:与处于类似发展水平的国家相比,中国的贸易伙伴对中国的要求往往更高。因此,中国政府应该接受对歧视性行为的指责,责无旁贷地加速改革,也应认识到西方企业和政策制定者对瞄准优先产业的敏感性。但同时,欧盟、日本和美国的政策制定者也应适当降低对中国的预期。西方政策制定者,尤其是将中国视为竞争对手和安全威胁的美国,需要理清对中国的要求,通过达成适当的结构性交易来促进或约束市场准入和改革,从而在中国创造公平的竞争环境。更多的贸易壁垒和脱钩将会伤害全球企业和消费者的利益。 

    

  资料来源:Uri Dadush, Pauline Weil. How difficult is China's business environment for European and American companies?. Policy Contribution 12/2021, Bruegel, May 2021. 

    

  翻译:杨成玉  

  审校齐天骄  

  审核刘作奎