赵纪周：大变局背景下的中国海外利益保护和拓展
摘要：2023年是习近平总书记提出共建“一带一路”倡议10周年。在世界百年未有之大变局背景下,随着“一带一路”建设进入新阶段,中国海外利益的内涵、数量以及面临风险挑战的可能性都在增加。本文首先从内涵与外延上对新时期中国海外利益的概念进行了界定,其次分析了中国海外利益可能面临的四种挑战,包括能源与粮食安全、海外投资风险、产业链供应链安全以及中国公民海外人身与财产安全等,最后从统筹理念与实践、国内和国际因素等方面提出了推进中国海外利益保护和拓展的几点思路和对策。在大变局背景下,中国海外利益的保护与拓展必须以党的二十大精神为指引,不但要树立正确的中国海外利益观,还需强化相关机制能力建设,为推进中国式现代化作出应有贡献。
关键词：海外利益;“一带一路”;海外风险;利益保护
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一、中国海外利益的内涵与外延
二、中国海外利益面临的新挑战
三、统筹做好中国海外利益保护和拓展
习近平总书记提出的“世界百年未有之大变局”“世界进入新的动荡变革期”,是对当今时代特征和世界局势演进的系列重要论断。在推进共建“一带一路”倡议的过程中,中国海外利益的内涵、数量以及面临风险的可能性都进一步增加。2023年,中国-中亚五国峰会、第三届中国-中东欧国家博览会暨国际消费品博览会、第三届“一带一路”国际合作高峰论坛等一系列重大活动成功举办,标志着“一带一路”建设进入了新的发展时期。未来关于中国海外利益保护和拓展的研究应与时俱进,从理论与实践方面提出新的思考和建议。2022年10月,党的二十大报告已经明确将中国海外利益安全纳入了总体国家安全观的范畴[1]52-53。在大变局背景下,全面深入认识新时代我国海外利益的内涵外延、发展趋势与风险挑战,有利于统筹做好中国海外利益保护和拓展工作。当前和今后一个时期,要用党的二十大精神武装头脑,牢固树立正确的中国海外利益观,不断完善海外利益保护与拓展机制,加强海外安全保障能力建设,开创中国特色海外利益保护和拓展工作的新局面,为进一步推动落实“一带一路”倡议、全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议,进一步推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系,进一步推动构建人类命运共同体和进一步开拓中国特色大国外交的全新实践,作出新的更大贡献。
中国海外利益的内涵与外延
随着中国国家综合实力的提升和“一带一路”倡议的提出,海外利益保护和拓展的重要性日益凸显,并受到党和国家领导人的高度重视。2014年11月,习近平总书记在中央外事工作会议上发表重要讲话,强调要高举和平、发展、合作、共赢的旗帜,统筹国内国际两个大局,统筹发展安全两件大事,维护国家主权、安全、发展利益,为和平发展营造更加有利的国际环境[2]。这对开创新时期中国特色大国外交新的实践,包括中国海外利益保护和拓展的宗旨、目标与路径,提供了重要的思想引领和行动指南。实际上,从历史和现实两方面来看,无论是基于西方大国崛起的经验总结,还是出于中国推进“一带一路”建设的理性考量,海外利益的保护与拓展都是大国崛起过程中难以回避的问题。今天的美国作为一个全球性大国,其中之义不仅仅是它拥有全球性的影响力,还在于它的利益范畴已经拓展至全球范围,而且拥有较为全面、系统的保护和拓展其自身海外利益的全球性战略与强大保障机制[3]。因此,大国的崛起不仅意味着自身海外利益的扩大,也意味着与其他国家既有海外利益存在着一定的碰撞、竞争乃至冲突。在百年变局和“一带一路”倡议迈入下一个更高质量发展的十年以及加快实现中国式现代化的背景下,中国海外利益的保护与拓展应该也必须成为一项服务于中国和平崛起和中华民族伟大复兴的重要且具有紧迫性的研究课题。
国内学界对中国海外利益的公开研讨,大约始于21世纪初期。随着2001年加入世界贸易组织,中国融入世界的步伐加快,在与世界各国利益交汇的同时,也面临利益可能受损等风险。在此背景下,2004年6月,中国现代国际关系研究院的几位专家以笔谈的方式讨论了中国海外利益的概念内涵、风险挑战、应对建议等问题[4]。这次研讨,开启了国内学界中国海外利益研究的序幕。此后,国内学界持续关注中国海外利益保护和拓展的相关研究,提出了很多对策和建议。例如,在2013年的“保护海外公民:中国与欧洲的视角与经验”学术研讨会上,有学者指出,“保护新时期的中国海外利益,同时得到国际社会和多数国家的理解,是外交研究的迫切任务”,为此,“对于‘不干涉内政’思想,不能做机械化的理解与解释”,应在新时期海外利益增大乃至中国全方位崛起的情况下“创新不干涉原则”,通过“创造性介入”加大保护海外利益的力度[5]。中国作为成长中的世界大国,“必须探索一种维护和拓展自身海外利益的恰当模式”,即“结合中国具体国情”,“以正确义利观为观念内核,突出共同利益;以综合运用自身实力为权力内核,坚持和平发展;以现代化国际制度能力为制度内核,彰显高效有序”[6]。近年来,学界关注和讨论了“一带一路”背景下中国海外利益在小国的保护、通过构建跨国政策联盟以保护和拓展中国海外利益、私营安保公司在非洲维护中国海外利益方面的优势与不足、通过在非传统安全领域的国际多边合作加强中国海外利益保护、贯彻“海洋强国战略”目标并运用海权维护中国海外利益以及加强中国提供国际海上公共产品的能力、中国海外利益保护机制及其国际合法性、中国周边地区海外利益维护、全球治理视野下中国海外利益的法律保护等一系列重要问题,提出了很多具有较强创新性和一定实操性的观点和建议[7-16]。
随着国际环境和自身实力变化,中国海外利益规模日益庞大,内容更为丰富,也面临诸多挑战。但一段时期以来,国内学界对中国海外利益的解读和分类,主要体现在资产利益、人身利益、海外市场拓展、重要物资和能源的获取与运输等方面。时至今日,国内学者对“中国海外利益”这一概念的界定尚未形成统一认识,主要存在三种观点。
(一)“海外利益”实际上是“境外的国家利益”,属于国家利益的组成部分。中国“海外利益”即中国“领土之外的中国国家利益”,可分为海外政治利益、海外经济利益、海外文化利益以及海外安全利益[4]。从内涵上看,海外利益属于国家利益的重要组成部分;从外延上看,海外利益是一种“境外国家利益”,与国内国家利益相对照,是国家利益的海外延伸。这种观点强调上述各种利益的主体是国家,其实质是指“中国海外国家利益”。但必须明确的是,中国永远不称霸,不谋求划分势力范围,中国保护和拓展海外利益绝不等同于美欧等西方国家过去的殖民主义扩张及当下的霸权主义欺凌。
(二)中国“海外利益”即中国“领土之外的中国利益”,这与第一种观点在概念界定方式上类似,即以边境和海关为界,将中国利益划分为境内境外两类,但在利益内容上却更加丰富。例如,陈伟恕认为,“中国海外利益”又可以被称为“中国境外利益”,是指“在有效的中国主权管辖范围之外地域存在的中国利益”,与其相对应的是“中国境内利益”或者“中国内部利益”[17]。这种观点认为,中国海外利益从狭义上看是指中国机构和公民在海外的生命、财产及活动的安全,而从广义上看,还包括境外所有与中国政府、法人和公民发生利益关系的有效协议与合约,境外所有中国官方和民间组织或个人所应公平获得的尊严与名誉。按照这一观点,中国海外利益即“中国境外的中国利益”。
第一种观点与第二种观点的差别在于:从利益承载的主体上看,第二种观点更具多样性,包括国家层面的政府、社会层面的企业及个人层面的公民等,而不是特指国家;从利益涵盖的内容上看,第二种观点则更加丰富,囊括了驻外公司企业的商业利益,海外公民侨民的人身及财产安全等;从利益概念的外延上看,第一种观点比第二种观点更加广泛,强调了中国在境外的政治、经济、文化及军事等方面的国家利益。因此,上述两种观点尽管都认为国家利益分为国家境内利益和国家海外利益,但国家海外利益和中国海外利益是两个既有内容重合但又各有侧重的概念,它们关于中国海外利益概念界定的主要差别在于:对利益承载主体界定的区别导致二者在利益涵盖内容上的分类不同。学界对中国国家利益、中国海外利益的研究尚存在一些模糊和混乱的认识。实际上,中国海外利益与国家利益中的海外构成部分相比,在范畴上更为宽泛,在内容上更加丰富。
(三)中国海外利益是指“中国政府、企业、社会组织和公民通过全球联系产生的、在中国主权管辖范围以外存在的、主要以国际合约形式表现出来的中国国家利益”[18]。按照这一观点,可以有以下几种解释:其一,中国海外利益的主体是更加多元的,包括政府、企业、法人、社会组织及公民等;其二,中国海外利益的内容是更加具体的,包括中国驻外机构和人员的财产与人身安全、中国的海外市场与原料基地、中国企业海外投资项目,以及中国在公海、外太空、极地等领域的科考与商业活动,等等;其三,中国海外利益的保护是“有法可依”的,各类利益主体借助全球化网络拓展了自己的利益链,并以相关国际合约的形式得到了确定,即中国现有海外利益是有国际合约“保护”的。在“一带一路”倡议不断推进的背景下,仅以“国际合约”来限定中国海外利益保护和拓展的范围显然是狭隘的,毕竟世界上有些国家并不是国际合约的成员。因此,第三种观点延续并丰富了第二种观点在中国海外利益概念界定上的层次分析,并将中国海外利益的内容阐释更加具体化,但它与第一种观点的类似之处在于,最终将中国海外利益纳入了国家利益的视野范畴,而且它所强调的中国海外利益具有的“合约属性”——得到国际合约的确认——其实基于一个前提,那就是现行“国际合约”在未来依然有效或者能够得到尊重,但这种观点侧重的是中国海外利益可以得到国际合约形式的“保护”,却忽略了应该从国际国内相关法律规范意义上思考如何“拓展”中国海外利益的问题。当然,正如有学者指出的那样,当前中国海外利益保护的法律体系尚不完善,构建中国海外利益保护法律体系作为一项历史性任务,需要夯实基础、立足长远[19]。
在当今国际政治现实和中国对外关系实践中,随着国际形势演化和中国自身国力发展,已经存在或将会出现一些尚未得到国际合约确认或仍待国内立法保障的中国国家利益(包括海外利益),需要以法律法规或国际惯例等形式将其纳入正当保护范围之内。因此,还应统筹考虑那些需要非国际合约的东道国法规和中国国内法律保护的合法海外利益,应坚持正当性原则并将其作为中国海外利益的兜底原则,避免某些原则因为界定不准确、表述不严谨等导致国际社会对中国海外利益的理解存在偏差或缺漏。
综上所述,可以对“中国海外利益”概念作出如下界定:中国海外利益是指中国政府、企业、社会组织和公民侨民因全球联系产生的,处于中国主权管辖范围以外,但受到国际合约、东道国法律法规或中国国内法律体系保护而且具有正当性的中国国家利益。这一定义突出了中国海外利益概念构成的四大要素:(1)强调境外性,即存在于中国主权管辖区域之外;(2)重视层次性,即利益承载主体多元化而且利益内容丰富;(3)遵从合法性,即得到国际合约确认或符合现有法律保护范畴;(4)坚持正当性原则,即在实践中新出现的有待于纳入立法保护的中国国家利益以及有待于以法律形式确认的战略性利益也应属于中国海外利益的范畴[20]。由此可见,中国海外利益的内涵和外延早已超出了传统国家利益概念的范畴,而且仍处于不断发展完善之中,但无论如何,国家仍然是中国海外利益最主要的承载者,更是中国海外利益保护和拓展的最重要主体。
随着“一带一路”倡议、全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议的不断推进,对中国海外利益保护和拓展的研究应该做到“与时俱进”,包括对新时代中国海外利益概念的界定及其内涵外延的解读。为此,一方面,要厘清中国国家利益与中国海外利益的关系,二者相互联系但又存在差别,前者包括后者,但中国海外利益的保护和拓展要服从并服务于中国国家利益;另一方面,中国海外利益保护和拓展研究是一个跨学科、涉及多个领域的重要理论与现实问题,需要学界乃至政策界进一步提高思想站位、凝聚扩大共识、进行科学预判、适时关注并科学应对,尽力避免概念解读混乱、论据观点片面的情况。故在相关学术和政策研究中不应“各自为战”,在成果评价上不宜“厚此薄彼”。比如,经济学视角的研究有的更加关注海外投资的成本-收益,因而偏重“发展”问题[21],却淡化“安全”问题,忽视国际政治和国际关系学者所强调的海外投资的地缘战略意义;有的更加强调海外利益的保护以及面临的风险挑战而偏重“安全”问题,却没有对海外利益的“发展”或拓展给予足够的重视[22-24]。为此,国内学界特别是相关研究者需要进一步认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,坚持用党的二十大精神武装头脑,深刻领会和把握总体国家安全观的要求与内涵,以时代和发展的眼光来发现、思考和分析新问题,更要注重将理论与实践相结合来提出新方案、解决新问题和构建新话语体系,在进一步推动落实“一带一路”倡议、全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议的过程中,为统筹做好新时代中国海外利益的保护和拓展以及助力中国和平崛起,提供必要的人才支撑与智力支持。
中国海外利益面临的新挑战
作为中国扩大对外开放的重大举措,“一带一路”倡议开启了中国与全球经济发展的新篇章,是当今世界规模最大的国际合作平台和最受欢迎的国际公共产品。自2013年习近平总书记提出共建“一带一路”倡议以来,中国已经与152个国家、32个国际组织签署了200余份共建“一带一路”合作文件,成为“一带一路”沿线25个国家最大的贸易伙伴[25]。中国与“一带一路”共建国家和相关各方坚持共商共建共享原则、深化互利共赢合作,取得了重大积极务实的成果。随着共建“一带一路”大家庭的“朋友圈”逐步扩大,中国海外利益的保护和拓展呈现新的发展趋势,例如中国海外利益规模快速扩大、内涵不断增加,而且其在不同国家(如发达国家和发展中国家)和不同地域(如欧洲大陆和中国周边)的侧重点与难点以及具体利益排序等方面,都已经体现出较为鲜明的差异性。因此,在共建“一带一路”十周年之际,除了总结经验、分析机遇之外,也应该评估风险和探索对策。
就中国海外利益保护和拓展而言,当前和未来一段时期应思考和应对以下四大挑战。
其一,能源和粮食的进口需求和对外依存度仍将加大,海上运输通道安全面临威胁。
能源资源安全关系到国家经济繁荣、国家安全维护和社会民生保障,是中国海外利益的核心要素之一。2022年2月,乌克兰危机爆发后,欧洲针对俄罗斯采取了一系列严苛的制裁措施,但其自身也因此遭到了能源危机等“反噬”。这说明,能源进口来源地和对外依存度,事关能源安全。对于中国来说,当前欧洲面临的能源危机是一个应该关注的具有警示意义的问题。2012年底,中国已经成为全世界最大的能源进口国。据美国商会全球能源研究所发布的《国际能源安全风险指数》显示,2021年中国的石油和天然气对外依存度分别为73%和45%。这表明,中国的能源安全风险指数仍然很高。长期以来,中国的原油进口主要来自中东,约占进口总量的一半,此外,还有很大一部分来自俄罗斯。可以说,中国经济的崛起,伴随着原油消费和进口量的剧增——从2001年起,中国原油进口量持续上涨,并在2017年超过美国首次成为全球最大原油进口国。此外,中国天然气进口也增长迅速,进口来源主要是澳大利亚、卡塔尔、俄罗斯等国家。但同时,中国的海上油气运输路线越来越受到一些威胁和挑战。今后,中国对海外原油进口的依赖度还将加大,而这就意味着能源安全的重要性会提升到一个更高的层级。
粮食安全是国家安全的重要基础。2023年5月,联合国粮食及农业组织发布的《2023年全球粮食危机报告》指出,受乌克兰危机等武装冲突和新冠疫情对社会经济的冲击、气候变化和极端天气等因素影响,全球粮食危机形势和严重粮食不安全状况进一步加剧。从2012年开始,中国已成为全世界最大的粮食进口国。中国的粮食安全源于结构性问题——谷物自给率超过95%,尤其是稻谷和小麦的自给率较高,但大豆和玉米的自给率偏低,需要从国外进口才能满足国内需求。目前,我国进口的大豆和玉米主要来自美国、巴西和阿根廷,且大多属于转基因品种,对我国国产大豆和玉米市场带来了一定威胁和冲击。持续大量从国外进口大豆、玉米等粮食,将对我国粮食安全造成长期挑战。2018年美国特朗普政府发动贸易战,2022年乌克兰危机持续及其国内市场巨大需求在短期内难以满足,这些情况都对中国粮食安全提出了挑战。未来一段时期,中国对大豆和玉米的进口依赖度仍将处于较高水平。
党的二十大报告提出,要“确保粮食、能源安全”[1]53。在对外依存度仍将维持较高水平的情况下,中国的能源与粮食等重要物资的供应通道安全问题不容忽视。尽管受到乌克兰危机爆发、欧亚地区安全形势恶化等因素的影响,但中欧班列运行仍表现出强大发展韧性和增长潜力。2023年1—11月,中欧班列累计开行16145列,发送货物174.9万标箱,与2022年同比分别增长7%和19%[26]。但当前和未来一段时期,中国海上运输通道的安全问题仍然不容小觑。近年来,美欧等西方国家抛出所谓的“印太战略”,在亚太地区拉帮结派试图对中国发展进行围堵遏制,还频频举行联合军事演习或派军舰在有关地区“刷存在感”,对中国海上运输通道的安全造成了战略压力。此外,亚丁湾、孟加拉湾、马六甲海峡等附近水域的海盗活动对我国能源运输、物资贸易等海外通道的安全也构成了现实的威胁。
其二,企业海外投资可能面临“门槛更高”和“收益损失”双重风险,进一步拓展投资领域的难度较大。
中国是一个对外投资大国。近年来,国际投资合作面临新冠疫情冲击、地区安全局势动荡、部分国家国内政局变化等方面的多重挑战,在全球外国投资增长乏力的背景下,中国的对外投资合作依然交出亮眼的成绩单。《2021年度中国对外直接投资统计公报》显示,2021年中国对外直接投资流量为1788.2亿美元,比上年增长16.3%,连续十年位列全球前三。截至2022年底,中国企业在“一带一路”共建国家建设的合作区已累计投资3979亿元[27],在基础设施建设、绿色发展、数字经济、蓝色经济等领域的投资都取得了可喜的成绩。
但同时,在美国炒作对华“脱钩断链”、欧洲鼓噪对华“降低风险”“去风险”等各种论调的背景下,美欧等西方国家以“降低对中国依赖”“防止危害国家安全”为名对中国投资设置的门槛呈现不断抬高的趋势。中国远洋海运集团(以下简称“中远海运”)入股德国汉堡港遭遇“一波三折”,就是一个较为典型的案例。2021年9月,中远海运旗下的中远海运港口有限公司与德国码头运营商汉堡港口与物流股份公司达成协议,收购汉堡港“福地”集装箱码头35%的股份,但之后却受到德国某些政客的质疑。2022年10月,德国政府批准了一份方案,允许中国企业收购该码头24.9%的少数股权——这一比例远低于最初协议中的35%,而中远海运若要拥有否决权至少需要持有25%的股权。德方这种政治化“操作”显然是为了“精准”限制中企的话语权,将正常投资活动“安全化”乃至“武器化”。究其原因,在于德国内部在对华政策上分歧严重,当时德国的外交部、经济部等六个部委反对中资入股,对德国总理朔尔茨的对华政策决策构成了不小的掣肘。虽然后来朔尔茨在当年11月初访华前“力排众议”推动联邦内阁会议批准了这份中企所持股权比例大大缩水的收购协议,但中远海运仍须在一段“冷冻期”内证明自己是可靠的商业伙伴,才有可能获得另外10%的股权转让。这个所谓的“冷冻期”其实是德国对中企的“信任考察期”,换言之,德方对这一收购协议仍有“自主裁量权”。果不其然,2023年4月,德国联邦经济和能源部以德国联邦信息安全办公室将汉堡港集装箱码头列为“关键基础设施”为名,要求重新评估是否允许中国国有企业持股,但该提议被德国总理府搁置。直到6月19日,在中国国务院总理李强访德期间,中德双方企业才签署了最终股权收购协议,不过中企仍仅持有24.99%的少数股权。该收购案的落地,成为中德经贸合作持续深化的一个风向标,但同时也反映了中国企业在德国乃至整个欧洲投资所遭遇的重重阻碍。
值得注意的是,2023年6月14日,在第七轮中德政府磋商举行之前,德国首次出台《德国国家安全战略》,称中国既是合作伙伴又是竞争对手,也是制度性对手。尽管近来美欧一些国家声称不打算与中国脱钩而是希望降低风险,但未来中国企业对外投资在受到某些国家“政治化”“泛安全化”“意识形态化”等因素的不利影响下,将面临规模受限和收益损失的双重风险。规模受限是指中国企业海外投资规模被东道国设限,遭遇掺杂政治因素的“审查壁垒”,有的甚至被以“威胁国家安全”为名拒之门外。收益损失主要是指中国企业海外投资遭受的经济或商业等利益损失,原因包括东道国政局动荡、信息不对称、各国法律法规差异、金融风险等。例如,在历经多年内战的叙利亚,其政治、经济与社会形势已严重恶化,这给参与该国重建工作的中国投资者带来了心理恐慌、经营受阻、人身安全难以保障等挑战。
此外,中国企业在进一步拓展对外投资领域方面还有一定难度。多年来,中国对外直接投资已经涉及十分广泛的领域,呈现多元化发展趋势,不过仍主要集中于能源、基础设施建设、金融等传统产业领域,在加大文化、科技、教育等行业投资力度以及化解高新技术、新能源等产业投资风险等方面,可能还存在某些不确定性。
其三,产业链供应链安全日益成为大国竞争加剧背景下的重要课题。
产业链供应链安全是国家经济安全的重要组成部分。在全球产业分工中,一国的产业链供应链受到外部冲击后有可能导致生产、分配、流通、消费等环节难以保持通畅,供给与需求脱节失衡。从国家安全层面看,产业链供应链安全必然意味着要在关键生产环节实现自主可控,能够掌握重点领域核心技术,能够独立解决产品、技术等方面的“卡脖子”问题,才能有效防范与应对外部产品、零部件和技术的断供、断链冲击给产业链关键环节造成的风险。
党的二十大报告明确指出,要“着力提升产业链供应链韧性和安全水平”[1]28。因此,确保产业链供应链的稳定和安全,成为新时期中国海外利益维护和拓展的重要内容。近年来,美欧等西方国家在关键技术、关键设备等领域对中国的围堵和打压日趋强化。2021年9月,美国-欧盟贸易和技术委员会(US-EU Trade and Technology Council,以下简称TTC)召开首次会议时就提出,TTC的目标就是协调解决全球关键技术、经济与贸易问题,深化跨大西洋经贸关系,并以共同民主价值观制定政策。除以投资审查制度应对国家安全风险外,美欧将在出口管制、人工智能、半导体供应链、应对全球贸易挑战等方面加强合作。2022年5月,TTC第二次会议发布的联合声明阐述了美欧双方在出口管制、技术标准、气候、清洁技术等方面的合作进展与未来的工作思路。其中,为回应俄罗斯对乌克兰的军事行动,美欧在制裁和出口管制方面加强了协调合作,双方将在TTC框架下探讨共同创新和研发,特别是探讨关键技术领域的合作途径,确保美欧技术不会被外部滥用。12月5日,TTC召开第三次会议时提出,在人工智能、量子和新能源汽车等领域纳入技术标准合作事项,并将国际标准的共商共研作为美欧未来的合作重点。2023年5月,TTC召开第四次会议后,美欧发布联合声明,提出“在新兴技术方面开展强有力的跨大西洋合作,促进美国和欧盟的联合领导”。美国表示,将利用TTC这一合作论坛不断深化跨大西洋伙伴关系,其战略性和指向性在当今世界面临百年未有之大变局的背景下愈加明显。实际上,这些举措是要促进和实现美欧在出口管制体系方面的融合,协调和制定统一的针对第三方的出口管制政策。对于中国来说,以往通过对欧贸易、投资等方式换技术的“直接”渠道将更加困难,而美国则可以通过TTC框架下的出口管制合作牵制欧洲,防止中国经由欧洲获取美方禁止出口的半导体制造设备、芯片等关键或敏感技术。
2023年6月20日,欧盟委员会发布《欧洲经济安全战略》,声称一些出口和投资可能会将具有军事意义的一小部分关键技术泄露给外国竞争对手,建议实行更严格的投资监管和出口限制,对涉及安全技术的研发项目引入审核机制,打造更具韧性的供应链。这实际上是一份针对中国的“去风险”计划,而近年来在寻求“战略自主”之路上步履蹒跚的欧洲仍选择继续“随美(国)起舞”,将经贸与安全混为一谈,以减少对中国的依赖。这表明,当前贸易保守主义和技术保护主义等思潮正在欧洲盛行,欧方某些政客所谓的“去风险化”论调有可能是继其在能源领域提出“去俄罗斯化”之后,又在经贸投资、原材料采购等领域掀起的一阵“去中国化”的妖风。
纵观历史,美欧等西方国家先是筹建了“巴黎统筹委员会”对苏联等社会主义国家实施出口管制,后来又制定了《瓦森纳协定》来控制成员国常规武器、军民两用物品及技术的出口。美欧等西方国家创设这些机制,实际上就是为了垄断自己的先进技术,监督和控制成员国的两用物品及技术输出,防止他国获得和使用这些技术赶超自己——中国就在《瓦森纳协定》的禁运之列,而且欧盟对华军售禁令仍未解除。在中美竞争不断加剧、乌克兰危机前景不明等复杂情势下,美欧等西方国家动辄挥舞制裁大棒,将经贸问题政治化、工具化、武器化,一再叫嚣降低或减少对华依赖甚至“脱钩断链”,还将中国列为未来十年的系统性挑战对手和制度性竞争对手。
党的二十大报告强调,要“健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制”[1]53。面对美欧等西方国家的上述种种“惯用伎俩”以及今后可能“推陈出新”的工具手段,如何提升产业链供应链的韧性与安全水平已经成为大变局背景下中国海外利益保护和拓展中极具紧迫性的重大现实课题。
其四,中国公民的海外人身安全、财产保护等安全需求将有增无减。
受全球新冠疫情冲击等多种因素影响,近几年中国公民出境旅游、出国留学的人数显著减少。但过去十多年里,中国公民出境人数持续增长,中国侨民遭遇战乱冲突、抢劫绑架、恐怖袭击、自然灾害等重大事故造成的人身损害与财产损失呈上升趋势。随着全球疫情形势好转和各国防控措施调整,中国企业、团体和公民走出国门、走向世界的规模和频次已明显增长。然而,2022年10月韩国梨泰院大规模踩踏事件、2023年10月巴勒斯坦与以色列爆发新一轮冲突等一系列悲剧事件,再次提醒中国公民应提升安全防范意识、避免涉险遇难,切实关注和保护自己在海外的人身安全利益。
当前世界经济增长依然乏力,美国遭遇近40年来最严重的通胀,作为欧洲经济“领头羊”和欧元区“优等生”的德国2023年国内生产总值出现负增长、2024年预计将继续陷入衰退,非洲一些国家的经济每况愈下且面临粮食危机、高失业率等问题。欧亚大陆乌克兰危机仍在持续并有可能升级,非洲国家如苏丹爆发了国内武装冲突,美国一些城市的暴力枪击等社会治安案件层出不穷。在国际与地区局势持续动荡、各种不确定性风险因素变幻交织的情况下,中国公民的海外人身与财产安全、中国企业的海外投资收益、中国驻外机构的安全保障,都面临风险和挑战。
“一带一路”倡议实施十年来,中国摒弃陈旧的地缘博弈思维,以开放包容的大国心态始终坚持与共建各国按照“共商共建共享”原则,不断创新合作形式、优化合作内容、完善合作机制,为中国和“一带一路”共建地区的协同发展作出了积极贡献,也给各国民众带来了福祉。如今,共建“一带一路”已经成为国际社会积极响应和广泛参与的全球发展平台,并进入了一个更具活力的高质量高水平建设新时期。与此同时,随着我国综合实力继续增强、国际影响力不断提升,以及“一带一路”沿线地区和国家的政治、经济、社会等局势的复杂多变,今后在推进“一带一路”建设过程中要进一步明确中国海外利益保护和拓展的重点、难点,并找准切入点。比如,突出“一带一路”沿线核心国家的战略支点作用,突出发展议题对安全议题的促进作用[28],尝试探索新安全格局对新发展格局的保障作用,等等。这就需要继续强化中国海外利益保障体系,提升保障能力,特别是不断完善针对中国政府、企业、机构、团体、公民等不同利益载体的各类应急与长效机制,既突出针对性也讲求协调性,以更灵活、更有效地维护其在海外的合法权益。
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央始终高度重视海外利益安全保护工作。中国在构建海外利益保护和风险预警防范体系、完善领事保护工作机制、维护海外同胞人身安全和正当权益、保障重大项目和人员机构安全等方面,取得了一系列重大进步和成就。2023年4月,苏丹国内发生武装冲突后,中国海军紧急调动在亚丁湾护航的南宁舰和微山湖舰执行撤离中国公民的任务,并安全转运巴基斯坦、巴西等国公民数百人,充分体现了中国不仅是人类命运共同体理念的提出者,更是积极践行者,受到国际社会广泛赞誉。苏丹撤侨是中国海军继2011年利比亚撤侨、2015年也门撤侨后,再次派军舰执行海外撤侨任务,又一次向世界展示了中国致力于强化海外安全保障能力建设的实力与成果。同时,中国外交部在苏丹局势突变后第一时间启动领事保护应急机制,会同国家有关部门、地方政府与驻苏丹及周边国家使领馆密切沟通协调,全力保护中国同胞在海外的人身安全等利益,真正践行了“外交为民”理念。
上述苏丹撤侨案例,为大变局背景下中国海外利益保护和拓展提供了宝贵的经验与启示。比如,中国驻外使领馆启动领事保护应急机制的速度、有关各方协同做好中国公民救治和帮助工作的效率、提供各种便利的多样化渠道,以及中方同其他国家使领馆之间就领事保护问题开展的国际合作,等等,都具有积极的借鉴意义。但保护海外中国公民、组织、机构的安全和正当权益是一项长期任务,为了让中国人继续有信心、有勇气、有魄力“走出去”,并努力做到“走得稳”“行得远”,中国海外利益保护和拓展的相关机制与能力建设还需持续发力,不可能“一蹴而就”在朝夕之间得以完备。
统筹做好中国海外利益保护和拓展
有学者认为,中国海外利益维护的总体战略、基本理念、具体举措等在不同历史时期体现出明显的阶段性、继承性和创新性[29]。在“一带一路”倡议提出十周年之际,必须在回顾总结以往经验的基础上更加清醒地认识到,由于中国海外利益的规模巨大、在全球分布广泛等属性,决定了中国海外利益的保护和拓展需要更好地将理念和实践、国内因素和国际因素等有机统筹起来。
第一,认真学习党的二十大精神,牢固树立正确的中国海外利益观。
党的二十大报告指出,“推进国家安全体系和能力现代化,坚决维护国家安全和社会稳定”,“必须坚定不移贯彻总体国家安全观”,“坚持以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障”,“以新安全格局保障新发展格局”,“确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全,加强海外安全保障能力建设,维护我国公民、法人在海外合法权益”[1]52-53。
在百年变局叠加世纪疫情以及当前国际局势动荡因素增加等背景下,这些重要论述为新时代及时更新和牢固树立正确的中国海外利益观,以及在实现中国式现代化新征程中继续拓展和更好地维护中国的海外利益方面提供了重要的战略指引和工作方向。比如,中国海外利益的内涵和外延都更加丰富,不仅涉及国家的海外政治、经济、军事、科技和文化安全,还包括人民安全、粮食能源与产业链供应链安全;强调发展需要安全保障,安全是发展的前提;海外利益安全已被纳入总体国家安全的范畴,需要加强海外安保能力建设;强调了中国公民、法人的海外权益必须合法才能得到维护。
对学界来说,当前和未来一段时期,要把学习贯彻党的二十大精神落实在对中国海外利益的专业研究中。比如,深入研讨总体国家安全观语境下的中国海外利益保护与拓展途径,批判性借鉴其他国家在应对海外政治、经贸、军事、科技、文化等利益面临挑战时的经验和做法,以及如何通过双边或多边国际合作捍卫中国政府、企业、法人、民众等各种层面的海外利益等。
第二,加强海外安全保障机制能力建设,着力构建具有中国特色的海外利益保障体系。
首先,进一步健全中企海外投资的风险评估预警体系与风险补偿体系。中国企业在进行海外投资前,要先分析东道国面临的内外部形势以及是否具备公平、开放和非歧视的市场环境,研判可能遇到的金融、财务、安全审查等风险,建立风险防范和危机处理机制。中国企业在海外投资、经营和并购时,一方面要按照商业原则和国际规则在遵守当地法律的基础上开展互利共赢的合作,另一方面可考虑针对政治风险、违约风险及各种自然灾害等风险的专业投保,以减少各种突发因素导致的利益损失。
其次,加强能源资源战略储备和军事力量准备的支撑。通过争取粮食、原油、天然气等大宗商品进口的国际定价权及增加相关战略储备等措施,更好地保障我国重要物资和能源的供应安全。继续向亚丁湾等海域派遣中国海军护航编队执行护航任务,保护中国重要物资和能源供应的海外运输通道安全。事实上,军事力量是维护和拓展一国海外利益的重要选择与有力支撑,美国不但拥有投送和运用军事力量的多种方式,还将部署海外军事基地作为维护其海外利益的重要战略依托。俄罗斯、英国、法国等也都十分重视军事力量对海外利益的强力保障作用。党的二十大报告明确指出,“必须贯彻新时代党的强军思想”,“提高捍卫国家主权、安全、发展利益战略能力,有效履行新时代人民军队使命任务”[1]55。因此,必须坚持党对人民军队的绝对领导,加强我军的海外战略空运和海运力量建设,从组织、物质、人员、技术等方面做好准备,进一步提升海外利益安全保障能力。
最后,发挥民间组织、行业协会、智库团体等非国家行为体在维护海外利益中的重要辅助作用。近年来,印度等国就十分重视发挥企业、商会、智库和海外侨民在海外利益维护中的作用。中国海外利益保护能力建设也可以走群众路线,鼓励动员企业、高校、智库、媒体、非政府组织及出境旅游或经商的公民积极参与,通过扩大国际基础调研和海外利益保护的参与主体,不断健全有关主体绩效考评机制,形成维护中国海外利益的强大持久合力,进一步提升中国海外利益维护所需的信息收集、风险评估和突发事件处理等能力。
综上所述,要做好新时代中国海外利益的保护和拓展,必须立足本国实际,加强顶层设计、立法支撑、部门协作,综合运用政治、经济、军事、外交、技术、安全等各种手段。当前和未来一段时间内,应该努力做好的一项重要工作和迫切任务就是要加快构建中国海外利益保护法律体系,而在此过程中,既需要确立和统筹正确的国际权力观、共同利益观、可持续发展观、全球治理观等基本价值观,还应该坚持和贯彻总体国家安全观,处理好发展与安全的关系,研究国际法规和国内法制的对接。可喜的是,2023年6月通过的《中华人民共和国对外关系法》第三十七条规定:“国家依法采取必要措施,保护中国公民和组织在海外的安全和正当权益,保护国家的海外利益不受威胁和侵害。国家加强海外利益保护体系、工作机制和能力建设”[35]。未来,随着“一带一路”建设和人类命运共同体构建的推进,中国海外利益不但需要在“保护”中得到“拓展”,也应该在“拓展”中得到“保护”。在以法治为原则来保护和拓展中国海外利益的同时,还要倡导国际社会以开放包容和互利共赢的心态持续做大各方共同利益的“蛋糕”。在积极参与全球治理的实践中,应创建和运用相关法律工具与法律规范保障国际公共产品的供给,增强中国海外利益保护和拓展的国际合法性与义利正当性。此外,还要借鉴其他国家保护自身海外利益的经验和做法。例如,注重发挥非政府组织(non-governmental organization,以下简称NGO)在保护我国海外利益中的作用,探索“政府+NGO”的国家海外利益保护新模式,扶持那些能服务我国海外利益保护的NGO的发展,加强与国际NGO的合作[30-34];善于借助现有多边国际机制、利用国际惯例和规则,进行有关海外利益保护和拓展的专题研讨和国际交流,等等。
2023年10月18日,在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上,习近平指出,“当前,世界之变、时代之变、历史之变正在以前所未有的方式展开。中国正在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业”[36]。世界百年未有之大变局的加速演进,国际力量对比的深刻调整,使得中国式现代化的推进面临新的战略机遇;同时,随着逆全球化思潮持续抬头,霸权主义和强权政治仍在横行,单边主义、保护主义显著上升,以及国际冲突与地区动荡频发甚至升级,世界进入新的动荡变革期,这使得中国式现代化的实现面临新的风险挑战。从这个意义上说,中国海外利益的保护和拓展要更好地服务于中国式现代化这一伟大事业,就必须深刻把握当今世界所处的大变局这一重要时代背景,在秉承和平共处原则、倡导互利共赢理念、与国际社会一道携手构建人类命运共同体的进程中,增强忧患意识、坚持底线思维,做到居安思危、未雨绸缪。
道虽远,行则将至。中国式现代化已开启新征程,谱写大变局时代具有中国特色的海外利益保护和拓展的新篇章,必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为最高指引,统筹国内与国际两个大局,统筹发展与安全两件大事,统筹理念与实践两个方面,统筹机制与能力两个要素,真正做到贯彻总体国家安全观,为实现中国和平崛起和中华民族伟大复兴的中国梦作出应有的贡献。
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作者简介：赵纪周，中国社会科学院欧洲研究所助理研究员。
文章来源：《武汉大学学报》，2024年10月17日。已获得作者授权。