期刊论文

【关键词】《外国补贴条例》不当域外管辖  贸易投资壁垒  WTO《补贴与反补贴措施协定》 

　　一、引言 

　　2022年12月14日，欧盟通过《关于扭曲内部市场的外国补贴条例》（以下简称 FSR或《条例》）。该条例于2023年1月12日生效，自2023年7月13日起适用；其中，经营者集中和公共采购领域的事前申报义务自2023年10月12日起开始实施。长期以来，欧盟依据《欧洲联盟运行条约》第107条至第109条建构国家援助法体系，主要规制成员国提供的财政支持；与此相对应，传统反倾销、反补贴等贸易救济措施则受WTO《补贴与反补贴措施协定》约束，其规制重点主要限于货物贸易，难以直接覆盖跨境投资、服务贸易、公共采购和经营者集中等事项。欧盟以弥补所谓监管空白为由下引入FSR，试图建立一套专门面向第三国补贴的审查机制。 

　　从制度结构看，FSR设置了三类调查工具：一是依职权一般调查，可由欧盟委员会（以下简称欧委会）主动对并购和公共采购之外的市场行为启动审查；二是经营者集中审查，针对达到法定门槛的交易进行外国补贴评估；三是公共采购审查，对达到门槛的投标主体所获外国财政资助展开核查。三类工具彼此衔接，基本覆盖了企业在欧盟境内经营、并购和参与公共采购的主要场景。从规则功能看，FSR虽以维护内部市场公平竞争为名，但其规制对象和适用场景已明显超出传统竞争法的通常边界。条例实施后，欧委会在公共采购和依职权调查两个维度连续对中国企业启动审查，铁路机车、光伏、轨道交通和安检设备等行业先后被纳入调查视野。保加利亚轨道交通采购案、罗马尼亚光伏项目案、葡萄牙里斯本轻轨项目案以及同方威视调查案，已经构成观察FSR执法走向的几个典型样本。随着相关案件推进，FSR在实体规则和程序适用上的争议不断显现：一方面，补贴概念、归责标准和专向性判断的扩张性适用，显著抬高了第三国企业进入欧盟市场的合规成本；另一方面，欧委会在调查中持续扩大信息调取和现场检查的范围，也使域外取证与域外管辖的合法性问题迅速凸显。对此，中国商务部已于2025年1月9日认定，欧盟依据FSR及其实施细则对中国企业开展调查的相关做法构成贸易投资壁垒；2026年5月15日，司法部会同商务部进一步认定，欧盟在同方威视调查中对中国实体采取的相关跨境调查做法构成不当域外管辖。 

　　当前，FSR已不只是欧盟内部市场监管的一项新制度安排，而是中欧法律与经贸博弈中的重要议题。本文以欧盟法为中心分析视角，结合规则文本、司法裁判、执法实践与中方回应，从政策属性、实体规则争议和程序管辖冲突三个层面展开分析，并在此基础上讨论企业合规、双边磋商及多边规则演进等问题。 

　　二、FSR：依附于竞争规则的产业政策与贸易防御工具 

　　欧盟始终将FSR表述为维护单一市场公平竞争的制度工具，但若将其放在近年欧盟产业政策、经贸政策与经济安全政策的演进脉络中考察，这一条例并非单纯对竞争法的技术性补充，而是一项兼具产业政策、贸易防御与安全治理色彩的复合性制度安排。 

　　（一）FSR与欧盟产业政策的内在联系 

　　2021年欧盟在《更新2020年新工业战略：打造更强大的欧洲单一市场》中明确强调，创新、竞争以及强大且运转良好的单一市场，是欧洲产业政策的基础，而开放市场与公平竞争环境则是提升全球竞争力的重要条件。同日发布的欧委会新闻材料又将应对外国补贴对单一市场的扭曲效应，明确列为落实欧盟“开放战略自主”目标的关键行动之一。据此观察，FSR并不是脱离产业政策体系而独立存在的竞争法工具，而是欧盟围绕单一市场重塑产业竞争条件的一项制度延伸。 

　　欧盟国家援助法主要针对成员国提供的财政支持展开审查，对于第三国政府向相关企业提供的财政资助，既有框架确实难以直接覆盖。欧盟正是以此为依据，将FSR塑造成填补制度缺口的新工具。但是，从执法对象看，欧委会率先介入的并非一般性的低敏感行业，而是轨道交通、光伏、风电、安检设备等与中欧产业竞争关系更为密切的领域。这表明FSR虽然借用了竞争法的规范语言，但其制度运行与欧盟产业政策目标之间存在明显呼应。 

　　（二）FSR的贸易防御属性：对传统贸易救济体系的外延扩展 

　　在WTO框架下，反倾销、反补贴和保障措施均属于针对进口商品的贸易救济工具，其制度设计总体仍以货物贸易为中心。以反补贴措施为例，《补贴与反补贴措施协定》原则上要求调查机关基于国内产业的书面申请启动调查，并就补贴、损害及二者之间的因果关系提出相应证据。FSR则明显突破了这一边界：它不仅关注商品进入欧盟市场的情形，而且将服务、投资、经营者集中和公共采购一并纳入审查范围；它也不再以传统贸易救济中的进口损害为中心，而是转向对内部市场扭曲的整体判断。 

　　与此同时，FSR赋予欧委会更强的主动审查权。自条例适用以来，欧委会既可以对申报事项进行初步审查和深入调查，也可以依职权启动一般调查。在供应链重组和地缘经济摩擦加剧的背景下，这意味着欧盟越来越多地借助内部市场规则，而不只是边境救济措施，来调整其对外竞争关系。就制度效果而言，FSR已经呈现出相当鲜明的贸易防御属性。 

　　（三）FSR与欧盟经济安全战略的协同联动 

　　2023年欧盟《欧洲经济安全战略》将供应链韧性、关键基础设施的物理与网络安全、技术安全与技术外泄，以及经济依赖的武器化，明确列为欧洲经济安全面临的核心风险，并将贸易防御、外国补贴审查、外资审查、出口管制以及5G/6G安全工具一并纳入既有政策工具箱。由此看，FSR在欧盟制度体系中的定位，已经超出了单纯维护竞争秩序的层面，而被置入更广义的经济安全治理框架之中。 

　　这一点在执法实践中表现得尤为明显。公共采购领域的深入调查，先后涉及保加利亚轨道交通采购案、罗马尼亚光伏项目案、葡萄牙里斯本轻轨项目案以及同方威视调查案。这些案件集中分布于交通、能源和安全设备等与基础设施和关键供应链密切相关的行业，FSR因此在制度效果上与欧盟“去风险”导向形成了清晰呼应。 

　　三、FSR实体规则的合法性与合理性争议 

　　FSR把WTO补贴法上的“财政资助、利益、专向性”要素，与欧盟国家援助法中的内部市场分析方法拼接为一套面向域内经济活动的单边审查机制。这种立法技术造成了规范目标与构成要件之间的持续张力：它一方面以填补监管空白为名，另一方面又没有完整继受任何一套既有制度，而是在关键节点上作出明显偏向扩张执法的改造。因此，FSR实体规则的争议，是欧盟在补贴规制、竞争保护与市场准入控制之间重新拼装出一套新制度，但这套制度尚未建立与其权力强度相匹配的确定性边界。 

　　（一）FSR对WTO补贴多边规则的实质性扩张 

　　WTO《补贴与反补贴措施协定》围绕“财政资助、利益、专向性”建立起补贴认定与救济的基本框架，其制度语境始终是货物贸易中的竞争扭曲以及成员之间的救济与争端解决，而不是对一切受补贴经济活动实施一般性的市场准入审查。正因如此，不少域外研究都将FSR视为一种内部市场型的外国补贴规制。 

　　FSR对WTO补贴多边规则的扩张首先体现在适用范围上。FSR所针对的是企业在欧盟内部市场中的整体竞争地位。只要某项外国财政资助被认为可能改善企业在欧盟的竞争位置，并对内部市场产生实际或潜在的负面影响，欧委会就可以通过一般调查、并购审查或公共采购审查介入。与传统反补贴制度相比，这已经不是救济范围的边际扩张，而是监管对象和监管逻辑的双重转向。 

　　这一转向还表现在法律后果上。在WTO框架下，补贴争议通常以国家间争端解决、反补贴税或价格承诺等方式处理；而在FSR框架下，欧委会可以直接对特定交易、特定投标乃至特定经营行为施加结构性或行为性救济，包括禁止集中、排除中标、要求剥离资产、调整市场行为等。补贴规则由此从事后贸易救济工具转化为事前事中市场准入控制工具，其制度强度已经明显超出传统多边补贴纪律的功能边界。 

　　在补贴定义上，FSR虽然仍沿用“财政资助”“利益”“法律上或事实上限于特定企业或行业”的表达，但其规制对象比WTO法更加宽泛。按照《条例》第3条，只要第三国直接或者间接提供财政资助，并使在欧盟内部市场从事经济活动的企业获得利益，且该利益在法律上或事实上具有专向性，即可构成“外国补贴”。这意味着，第三国公共机构、国有实体乃至行为可归属于第三国的私人主体所实施的支持措施，都更容易被纳入审查视野。有研究指出，FSR实际上扩大了“第三国”与“财政资助”相关概念的解释半径，使原本在本国法下具有一般产业政策属性的措施，更容易在欧盟法语境中被重构为可疑补贴。 

　　更需要注意的是，FSR并未将欧盟国家援助法中的“国家资源”门槛原封不动地移植进来，而是围绕第三国“直接或间接”提供财政资助来展开判断。原本在国家援助法中用于约束补贴认定边界的关键概念，在FSR下并未获得同等强度的保留。其结果是，企业在进入欧盟市场时，必须先面对一套比传统反补贴法更宽、比欧盟国家援助法更外向的补贴识别机制。 

　　（二）FSR对欧盟国家援助法的选择性借用及其偏差 

　　如果说FSR与WTO规则之间的问题主要是“扩张过度”，那么它与欧盟国家援助法之间的问题则主要是“借用不完整”。FSR在理念上深受国家援助法影响，尤其是在“利益”“扭曲内部市场”“平衡测试”等概念上延续了欧盟既有竞争治理思路；但它并未一并移植国家援助法在成员国一体化语境下形成的限制性条件。从投资法视角看，FSR的特殊性还在于，它借由竞争规则的外观，把补贴审查与对外来资本在欧经营活动的持续控制结合在一起。FSR在实践上高度依赖与国家援助法相近的反事实比较方法，即考察企业获得的融资、担保、税收待遇或其他经济条件，是否是正常市场主体在可比条件下无法取得的。一旦比较对象从欧盟内部市场转向第三国金融体系、产业政策安排和发展阶段差异，这一测试就不再只是技术性的经济分析，而是隐含了“以欧盟市场基准评价他国制度”的规范预设。由此带来的直接后果是企业事前合规的可预见性显著下降。对于同一项税收优惠、融资便利或资本支持，在本国法上它可能只是普遍适用的产业政策安排；但在FSR语境下，它却可能被解释为向特定企业输送的经济利益，并进一步被联系到内部市场扭曲判断之中。已有国内研究因此指出，FSR的实质风险不止在于处罚，更在于企业很难在交易发生前准确判断哪些财政支持会触发欧委会的高强度关注。 

　　FSR在文义上延续了“法律上或事实上限于特定企业或行业”的表述，但在事实专向性和扭曲效果的结合适用上，长期缺乏成熟、稳定、可预见的操作标准。2026年1月9日欧委会发布的《外国补贴条例适用指南》，已经试图对扭曲认定、公共采购中的扭曲判断、平衡测试以及低门槛案件的“召回审查”作出进一步细化，这本身就说明欧委会也承认早期规则适用存在较强的不确定性。 

　　欧盟国家援助法在Stardust Marine案中形成的基本立场是：国家影响力、国有持股和公共控制固然重要，但不能仅凭这些因素就当然推定国家介入；是否可归责于国家，仍需结合一系列制度与事实因素综合判断。然而，在FSR语境下，由于《条例》本身就将第三国公共实体以及行为可归责于第三国的私人主体纳入规制范围，国有股权、政府任命、产业规划、政策性融资链条等因素更容易被整体性解释为国家影响的外在表现。对第三国企业而言，这种归责判断明显比传统国家援助法更容易滥用。 

　　（三）FSR实体规则的核心缺陷及其壁垒效应 

　　FSR实体规则至少呈现出三项结构性缺陷。第一，核心法律概念仍然具有较大解释弹性。财政资助的边界、事实专向性的识别、利益比较的参照体系、扭曲效果的证明强度，迄今都没有形成足够稳定的判准。第二，实体标准与程序负担相互强化。由于欧委会可以通过广泛申报义务和深度信息调取来倒逼企业说明其受益结构，概念上的不确定性会被直接转化为企业的合规成本。第三，内外规则并行而标准不对称。成员国国家援助控制与第三国外国补贴审查固然在法源与政策目标上有所不同，但落实到市场主体层面，最终效果就是第三国企业需要承担更重的披露义务和更高的制度不确定性。这种“壁垒效应”并非抽象推论，而是已在公共采购执法中表现得相当具体。2024年3月，在欧委会宣布启动深入调查后，中车青岛四方退出保加利亚轨道交通项目投标。同年6月，欧委会宣布关闭罗马尼亚光伏项目的两起深入调查，直接原因正是隆基绿能和上海电气相关投标相继退出。2025年11月，欧委会又就葡萄牙里斯本铁路线路建设项目启动深入调查，继续把外国补贴审查嵌入重大基础设施采购竞争之中。这些案件共同表明，FSR的实体规则已经不仅仅影响案件最终裁决，更在调查启动、申报负担和不确定性累积的过程中，实质性改变了企业是否继续参与竞争的商业判断。 

　　因此，2026年指南的出台固然在一定程度上提高了规则透明度，但它更多只是对既有执法经验的整理，而不是对FSR基本方法的纠偏。对于第三国基准如何选择、归责链条如何限缩，以及FSR如何与WTO补贴纪律保持体系协调等更基础的问题，现有指南仍未给出足以消除争议的答案。 

　　四、FSR程序规则的域外管辖争议——以同方威视案为中心 

　　在“同方威视案”中，欧委会试图通过对欧盟境内子公司的检查命令，取得存储于中国境内服务器的电子通信数据，由此引发的争议已不再只是欧盟法能否适用于域外受补贴行为，而是“欧盟机关能否以域内检查为支点，实质性取得域外数据”。从国际法上看，前者主要涉及立法管辖的连接因素，后者则更接近执法管辖尤其是跨境调查权的边界问题。这一区分之所以关键，正在于欧盟法院在同方威视案临时保全程序中所采纳的论证路径，恰恰是将两者在很大程度上压缩为同一个问题处理。 

　　（一）同方威视案的事实结构与争点定位 

　　同方威视案的直接诉讼主体，并非中国境内母公司本身，而是同方威视集团在波兰和荷兰设立的欧盟子公司。2024年4月16日，欧委会依据FSR第14条第3款作出检查决定；4月23日至26日，欧委会在两家欧盟子公司营业场所实施现场检查，并要求调取多名员工和管理人员电子邮箱中的通信内容。涉案企业随后说明，相关电子邮件并未存储于波兰、荷兰本地服务器，而是存储于中国境内母公司服务器。欧委会并未因此中止要求，反而进一步要求企业对相关邮箱采取保全措施，并于2024年5月8日再次确认其数据调取请求。也正因为如此，本案的争议结构具有很强的代表性：被检查主体在欧盟境内，服务器在中国境内，数据控制与数据存储发生分离，欧委会则试图通过对欧盟子公司的检查权，穿透至中国境内数据层面。换言之，本案并不是传统意义上“欧盟官员物理上进入第三国领土实施调查”的情形，而是数字化条件下更常见、也更隐蔽的一种跨境调查形态：执法机关无需跨越物理边界，即可借助企业内部网络和控制关系，形成对境外数据的实际索取能力。 

　　2024年5月29日，两家欧盟子公司向欧盟综合法院提起撤销之诉，并同时申请临时保护措施，请求暂停执行检查决定及其后续相关数据调取要求，由此形成案号为Case T-284/24 R的案件。此案的重要性，不仅在于它是FSR实施后首批围绕跨境数据调取展开的司法争议之一，更在于它把FSR程序规则中的一个潜在结构性问题直接推到了台前：在云存储和跨境数据架构日益普遍的背景下，欧委会对“可访问数据”的理解是否足以突破传统领土界限，从而把域内检查权延伸为一种事实上的域外调查权。 

　　（二）欧盟综合法院的裁判逻辑与法理瑕疵 

　　欧盟综合法院在2024年8月12日作出的临时保全裁定中，并未对实体争议作终局判断，但其关于“初步成立理由”（fumus boni juris）的分析，已经清楚展示出欧盟法院对该类问题的基本方法。针对申请人提出的第一项核心主张，即欧委会无权强制调取存储于中国境内服务器的数据，综合法院首先指出，欧委会向在欧盟开展经营活动、但与第三国存在组织联系的企业作出检查决定，并在其欧盟境内营业场所实施检查，并非新现象；随后进一步援引欧盟竞争法判例，认为只要相关行为在欧盟内部市场具有可预见、即时且实质性的影响，欧盟法即可以合法适用。综合法院据此推论，欧委会也应有权要求欧盟之外的企业提供相关信息，否则欧委会将无法有效完成调查，企业亦可能通过将数据存储于欧盟之外来规避监管。 

　　这一论证路径的表面逻辑十分清晰，但其真正的问题在于，它把“欧盟法对域外行为是否具有规范适用基础”与“欧委会能否据此实施跨境调查和跨境取证”视为一个连续问题处理。英特尔案所确立的“有限效果原则”，本来是用来说明在何种条件下欧盟竞争法可以适用于发生在域外、但影响欧盟市场的竞争行为。该原则的重心在于立法管辖的正当性，即欧盟为什么可以评价该行为；而同方威视案真正触及的，则是执法管辖尤其是调查权能否跨越数据存储地边界的问题，即欧委会可以以何种方式把其调查命令适用到第三国境内的数据。两者并不处于同一法理层次。 

　　从国际法理论上看，这一区分直接关系到国家主权边界的划定。欧盟法中的“域外效力”与“领土延伸”并不当然等同于可以单边实施域外执法；尤其在数字调查场景中，国家命令控制者或持有人提供境外存储数据，已经不只是对交易效果进行规制，而是在事实上接近一种新型的“调查性管辖”或“取证性执法”。因此，综合法院在同方威视案中的关键问题，不是援引效果原则本身是否荒谬，而是它把原本用于论证竞争法适用范围的效果原则，直接转化为正当化跨境数据调取的依据，中间缺少了对“可适用”与“可执行”之间断层的充分论证。裁定第43至45段特别强调，申请人并未充分说明其为何不能访问存储于中国服务器上的相关信息，也未能解释中国法为何会直接阻止其作为欧盟实体回应欧委会请求；就中国法可能导致的刑事风险而言，法院还指出申请人并未证明涉案邮箱确实包含国家秘密，或者已经向中国主管机关申请必要授权且遭到拒绝。这说明，在临时保全阶段，综合法院并没有把全部裁判建立在抽象法理上，而是明显要求申请人就“无法访问”“无法合法转移”“将遭受不可弥补损害”等事实承担更高证明责任。法院将争议重心放在“申请人是否证明其事实上不能访问”以及“是否证明中国法会立即对其适用”之上，等于默认了一个前提：只要欧盟境内被检查企业对境外服务器中数据具有某种功能性访问能力，数据存储于第三国这一事实本身就不足以构成独立的管辖障碍。这样一来，“访问可能性”便在实质上取代了“数据所在地”，成为界定调查权限的核心标准。此种解释固然有利于执法效率，却也极易把对欧盟境内营业场所的检查，转化为对第三国境内数据资源的事实性穿透。 

　　（三）FSR第14条与第15条之间的规范张力 

　　“同方威视”案最值得深入追问的问题，是FSR内部程序规则本身究竟应当如何协调。按照FSR第14条第2款（b）项，欧委会在“联盟内检查”中可以审查企业账簿和其他业务记录，并获取被检查实体“能够访问的全部信息”，且不论信息存储于何种载体；而第15条则专门规定，欧委会如需在“联盟以外”实施检查，应当以第三国政府已被正式通知且未提出异议为前提，并可请求有关企业或行业协会同意接受检查。 

　　如果把第15条理解为针对第三国领土调查活动的特别规则，那么“同方威视”案真正的问题就出现了：一旦第14条中的“可访问性”被解释得足够宽泛，以致于凡是欧盟子公司可以通过内部网络、账号权限或集团控制关系调取的数据，都可以被认定为“联盟内检查”的对象，那么第15条的独立适用空间就会被显著压缩。因为在云存储和跨国企业数据集中管理日益常态化的背景下，大量关键业务数据虽然物理上存储于第三国，但技术上都可能在欧盟境内终端被访问。若据此一概适用第14条而不触发第15条，那么第15条为第三国主权与跨境调查设置的程序缓冲机制，实际上就会被架空。 

　　传统属地原则下，是否进入第三国领土、是否在第三国现场实施取证，通常是判断是否发生域外执法的直观标准；但在数字化场景下，执法机关完全可能不进入第三国，仅通过命令欧盟境内关联企业提供其“可访问”的境外数据，即可实现与传统跨境取证近似的效果。因此，本案真正应当讨论的，不是欧委会是否物理意义上在中国境内执行检查，而是这种针对中国境内服务器数据的强制性调取，是否在功能上已经构成需要受到更严格主权约束的跨境调查措施。 

　　关于跨境电子数据取证的研究指出，在数据控制者模式兴起之后，数据存储地模式确已受到冲击，但这并不意味着可以以控制便利性为由无限扩张单边调查权；相反，越是在“远程可访问”成为常态的环境下，越需要通过数据主权、国际礼让、双边或多边协作程序来约束一国单边调取境外数据的冲动，否则所谓“技术中立”的访问命令，最终很可能只是长臂管辖的另一种数字外观。从这个意义上说，同方威视案并不是一个孤立的企业争议，而是数据主权时代跨境调查权重构的缩影。 

　　（四）欧洲法院上诉审查的程序逻辑与本案的法律定性 

　　同方威视方面随后就临时保全裁定向欧洲法院提起上诉。2025年3月21日，欧洲法院副院长在C-720/24 P（R）案中驳回上诉，但其裁判重心并不在于确认欧委会跨境调取中国境内数据当然合法，而在于严格适用临时救济的“紧迫性”标准。欧洲法院明确指出，由于临时保全中的“初步成立理由”与“紧迫性”属于彼此独立且累积适用的条件，只要申请人未能证明若不立即中止执行将遭受严重且不可弥补的损害，即便综合法院在“初步成立理由”或利益衡量上存在瑕疵，也不足以推翻原裁定。正因如此，欧洲法院最终并未进入“FSR能否借用竞争法效果原则”“对中国境内服务器数据的调取是否触及域外执法边界”等实体争议。 

　　因此，不能把2025年3月的上诉裁定理解为欧洲法院已经在实体上认可欧委会的全部做法。就程序意义而言，该裁定只是表明：在临时救济阶段，申请人尚未达到欧盟法院对“紧迫性”和“不可弥补损害”的严格证明门槛。就实体意义而言，“同方威视案”真正值得关注的，仍然是主诉程序中欧盟法院是否会进一步说明：FSR第14条项下“可访问信息”的范围应如何界定，第15条在数字场景下是否仍具有独立约束功能，以及效果原则究竟能否跨越“可适用”与“可执行”之间的法理断裂。 

　　综合FSR条文结构、欧盟两层法院目前的程序性裁判以及国际法上的主权与管辖理论，“同方威视案”至少揭示出三层相互叠加的法律问题。第一，在欧盟法内部，欧委会和欧盟法院通过扩大解释第14条中的“可访问信息”，显著压缩了第15条作为第三国检查特别规则的适用空间。第二，在国际法层面，欧盟法院实际上将原本主要用于证明竞争法域外适用基础的效果原则，推进到跨境数据调查与跨境取证领域，由此弱化了执法管辖应受更严格领土限制的传统理解。第三，在合规冲突层面，欧委会对企业集团内部控制关系和技术访问能力的依赖，使欧盟境内子公司越来越成为穿透第三国数据边界的制度通道，从而把企业置于欧盟调查命令与本国数据、安全和保密规则的双重压力之下。 

　　据此，中国司法部于2026年5月15日发布公告，认定欧盟利用《外国补贴条例》在对同方威视调查中对中国实体采取的相关跨境调查做法，构成不当域外管辖措施，并明确任何组织、个人不得执行或者协助执行该不当域外管辖措施。欧方做法属于“肆意向中国实体跨境索取广泛的、非必要的中国境内信息”，明显违反国际法与国际关系基本准则。从法律效果上看，这一公告并非单纯的政策表态，而是中国对欧委会跨境调查请求所作出的正式阻断回应；从制度意义上看，它标志着FSR争议已经从企业合规问题上升为中欧之间围绕域外调查权、数据主权与国际经贸规则边界的直接法治博弈。 

　　五、我国应对路径与未来展望 

　　综合全文，FSR更适宜被理解为一种以竞争法形式运作、但同时服务于产业政策、贸易防御与经济安全目标的复合型规制工具，而不是传统反补贴制度的自然延伸。其实体争议的关键，也不在于欧盟是否可以审查外国补贴本身，而在于欧盟通过混合移植WTO补贴法与国家援助法，形成了概念弹性、标准扩张与裁量扩张并存的规则结构。其程序争议则更具外溢性：“同方威视”案表明，FSR项下真正敏感的并非单纯的域外受补贴行为，而是欧委会能否以欧盟境内检查为支点，穿透至第三国境内的数据和信息。正因如此，该案的后续实体判决之所以重要，不仅在于其将影响FSR的执法尺度，更在于它可能成为探讨数字化条件下跨境调查权边界的一项先例性说明。 

　　对在欧经营的中国企业而言，真正有效的应对路径，不是在“全面配合”与“全面拒绝”之间作简单二选一，而是建立一套兼容欧盟调查程序与中国法底线的分层合规机制。第一层是“外国财政资助”台账前置化，即以集团为单位持续梳理补贴、税收优惠、政策性融资、政府采购、国资交易、土地和能源支持等可能被欧方纳入审查的事项，并按照业务类型内容、补贴来源、持续期限和利益传导可能性进行分类。这样做的意义，不只是为了满足申报义务，更在于把事后解释成本尽量前移为事前识别成本。第二层是分场景的程序预案。对于并购、公共采购和依职权一般调查三类高风险场景，企业应分别准备申报底稿、问答模板、内部授权链条和外部律师协调机制，尤其要对现场检查、邮箱封存、远程调取、口头访谈等高压程序形成可操作的应对方案。同方威视案已经说明，欧委会的程序压力往往并不止于补贴认定本身，而是会迅速转化为对企业内部文档系统、邮件系统和集团控制关系的全面穿透。第三层是数据合规与调查应对的联动机制。凡涉及中国境内服务器、员工邮箱、技术资料、客户数据、个人信息或者可能触及国家秘密、商业秘密的数据请求，企业都不宜由业务部门直接作出回应，而应即时触发“法务审查、数据合规审查、管理层升级报告”的联合流程。在中国法框架下，司法部已经明确认定欧盟在同方威视调查中对中国实体采取的相关跨境调查做法构成不当域外管辖措施，并禁止任何组织、个人执行或者协助执行该措施。这意味着，企业未来面对类似请求时，核心不再只是“能否提交”，而是“以何种程序、在何种权限和法律依据下处理提交问题”。第四层是救济工具的前置准备。企业一旦进入欧委会深度调查或者现场检查阶段，就应同步评估行政抗辩、司法救济、对外沟通和商业替代方案，而不应把诉讼视为最后时刻的被动补救。欧盟综合法院在Case T-284/24 R案中的临时保全审查，以及欧洲法院在C-720/24 P（R）案中的上诉审查，都表明欧盟法院对于紧迫性、损害证明、可访问性和利益衡量采取的是高度技术化的审查方式；企业若缺乏事前证据整理和程序策略，即便存在实体争议，也很难在短期救济中占据主动。 

　　与企业个体合规相比，国家层面的应对重点既在个案抗议，也要着力把个案冲突转化为规则交涉。现阶段中方已经形成两项具有标志性的官方定性：其一，商务部于2025年1月认定欧盟依据FSR及其实施细则对中国企业调查中采取的相关做法构成贸易投资壁垒；其二，司法部于2026年5月认定欧盟在同方威视调查中对中国实体采取的相关跨境调查做法构成不当域外管辖措施。前者主要解决FSR实体规则及执法方式的经贸法评价问题，后者则进一步将争议推进到主权、管辖与跨境调查权边界层面。两项定性相互衔接，实际上已经构成中方后续开展双边交涉、企业指引和国际规则博弈的基本法理框架。在此基础上，国家层面的应对可以从三个方向展开。其一，是把阻断机制做实为一套可运行的企业支持机制，而非在原则宣示。企业报告渠道、风险评估、主管机关协调、书面指引以及后续合规豁免安排，都应尽量形成闭环，避免企业在欧方调查压力和国内法义务之间陷入“无人兜底”的困境。其二，利用包括欧盟成员国与我国现行双边投资协定下磋商机制在内的双边沟通机制，聚焦于可操作的程序议题，例如信息范围的必要性、期限安排的合理性、第三国数据调取的通知义务以及对中国企业的非歧视待遇。其三，是为多边争端路径保留制度空间。从规范层面看，若欧方继续扩大FSR的适用范围，中方仍可依据《补贴与反补贴措施协定》以及《关于争端解决规则与程序的谅解》评估提起WTO磋商或争端解决的可行性。当然，WTO路径未必能够直接处理FSR程序性域外调查问题，但至少可以围绕歧视性执法、贸易限制效果以及单边规则外推所造成的体系冲突，持续压缩欧方的规范正当性空间。 

　　从欧盟内部看，FSR在短期内更可能通过指南、个案决定和司法判例逐步细化，而不是通过正式修法迅速改变做法。欧委会已于2026年1月发布FSR适用指南，对市场扭曲认定、公共采购扭曲判断、平衡测试以及低门槛案件的“召回审查”作出进一步说明。这意味着，未来数年FSR的可预见性会有所提升，但其政策方向大概率不会根本改变。换言之，欧盟可能会收紧裁量表达，而不会放弃以外国补贴审查服务内部产业治理和经济安全管理的基本思路。从更广的国际监管趋势看，同方威视案所折射出的“可访问性优先于所在地”逻辑，很可能不会停留在FSR之内。随着云存储、远程办公和集团化数据管理成为常态，越来越多的域外监管争议都会围绕同一个问题展开：一国机关能否仅凭对境内实体的命令权，就取得对境外存储数据的实际控制。一旦这一逻辑在竞争法、数据法、出口管制、供应链尽调和投资审查等领域被广泛接受，未来国际法上关于执法管辖、国际礼让和数据主权的传统边界都将面临更大压力。从多边规则的演进看，短期内期待WTO框架下出现一套全面覆盖投资、服务、公共采购和数字调查的新补贴规则，现实上并不容易。更可能出现的，是WTO规则、区域或双边安排、国内单边工具以及行业软法并存的碎片化格局。在这种格局下，真正决定规则竞争力的，往往不只是条文本身，而是能否把本国法律、企业合规和国际交涉更高效地联动起来。 

　　六、结语 

　　FSR所引发的争议，表面上是“外国补贴如何监管”的问题，实质上则触及当代国际经贸法的两个核心张力：一是主要经济体在产业政策回潮背景下，能否继续受多边规则和非歧视原则的有效约束；二是在数字化调查条件下，一国对境内经营主体的命令权，能否被无限延伸为对境外数据和境外经营活动的事实控制。前者决定FSR的实体边界，后者决定FSR的程序边界。 

　　对中国而言，更稳妥也更有效的路径，不是把FSR仅仅理解为一次欧洲监管收紧，而是将其视为一场围绕规则解释权、执法边界和市场准入条件展开的长期法治博弈。国家层面需要把阻断、交涉和争端准备衔接起来，企业层面则需要把补贴梳理、数据治理和程序应对前置化。只有当国内法工具、企业合规能力与对外规则博弈形成闭环时，才有可能在持续升温的跨境监管环境中有效维护国家主权与市场主体的合法权益。 　　   

　　作者简介：叶斌，中国社会科学院欧洲研究所欧盟法研究室主任、研究员。 

　　文章来源：《涉外法治研究》2026年第2期。已获得作者授权。