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李以所:现代国家治理:西方的经验和教训
作者:李以所 | 文章来源:《领导科学》2014年6月 | 更新时间:2014-11-17 14:42:39

    【摘   要】作为全面深化改革的总目标,推进现代国家治理已经成为中国治国理政理念的重大创新和发展。西方发达国家是治理理念的原发地,学习借鉴他们实施治理的经验并汲取其教训,受之启迪和警醒,避走弯路,进行创造性的转化,并在此基础上重塑具有中国特色内涵的现代国家治理,进而走向善治,对丰富中国的治理智慧具有深远的现实意义。

    【关 键 词】治理;现代国家治理;善治

    【中图分类号】D63-3 【文献标识码】A

   

    一、引言

    治理概念虽然在国际上流行已久,但迄今尚未形成统一的权威界定。在中国,“治理”一词作为舶来品,于学界已非新名词,在上个世纪末就已成为理论研究的热点,不过其影响还只是局限在学界范围内。自党在十八届三中全会正式提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后,基于这种提法的新颖性、内容的丰富性和思想的深刻性,现代国家治理开始进入普通民众的视野,并引起了社会各界的广泛关注。在中国矢志进行全面深化改革的宏观背景下,将之作为一种重要思想进行学习和研究,亦开始具有了迫切的现实意义。毋庸讳言,在中国语境下的现代国家治理与西方国家所意指和实施的治理并不完全相同,其已被赋予了带有中国特色的核心内涵。但同样不能回避的是,中国的现代国家治理理念与西方还有诸多共通之处,在执政党文件中能首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的基础就是中国学术界多年来对西方治理理念进行研讨的成果总结。他山之石,可以攻玉。要实现治国理政观念的重大创新和深刻变革,作为“后发国家”,就要对西方的先进理念和经验进行学习借鉴,同样也要清醒正视其教训和挫折,引以为戒。

    二、西方实施现代国家治理的经验

    (一)、西方的经验之一:注重依法实施治理

    1215年,英国国王约翰签署的《自由大宪章》提出“通过法律控制国家权力”,自此法治取代了人治,王权被关进笼子受到了限制。大约五百年后,卢梭的社会契约论成为现代民主制度的基石,主权在民的观念开始深入人心。1804年,以充分维护和体现自由平等契约精神的《拿破仑法典》为标志,现代法治理念在法国、英国等西方国家逐步兴起,国家之权力系民众所赋予成为社会的普遍共识,国家的活动范围已经被严格限定在法律规定的边界之内,正所谓“政府也要守法,这是法治的真谛。”从积极意义上说,政府所有的实施治理的行为都必须要有法律依据;而在消极的面向上,则要求政府的这些行为不得与法律规定相抵触。各种社会行为都须以法律规范、诸多社会关系都要用法律理顺、多种社会矛盾都由法律化解成为一种常态,对法律的依赖和尊重直接推动了资本主义经济的发展繁荣。可以说,在推动经济持续快速发展和社会文明进步中,西方国家对法治的崇尚,使政府依照法律实施治理发挥了不可或缺的重要作用。从19世纪中叶开始,依法治国的英国经济快速发展,在世界上处于绝对领先地位,到了1870年,人均国民经济总量是世界平均水平的3.7倍的英国开始逐步走向世界之巅,经过官方组织认证,领土达到3600万平方公里号称“日不落”的大英帝国是人类文明以来史上最大的帝国。维多利亚繁荣时代的英国经济总量占全球的70%,贸易出口更是比全世界其他国家的总和还多上几倍。同样,美国从建国到成为世界经济强国仅用了100多年时间,并长期保持世界头号强国的地位,与其始终遵循了源自英国的法治传统,极端重视法治建设,强化依法治理有着直接关系。当前,在西方发达国家法治的价值已经渗透到国家和社会生活的方方面面,无处不洋溢着法治精神。其国民道德素质和文明程度普遍较高,社会公共秩序普遍较好的现实状况,就是长期重视依法治理的自然结果。

    (二)、西方经验之二:注重社会自治和社区治理

    尽管西方国家的治理结构经历过多种试错性演变过程,但其国家治理体系始终是以政府、市场和社会三者为核心要素的。不过从传统上看,人们首先还是关注了政府和市场的关系。在西方继市场失灵使“市场万能”的神话归于破灭,政府失灵又证明了“全能国家”是绝对误区之后,社会的力量开始被考虑到国家的治理体系之中,因为在政府主导的国家治理过程中,社会所蕴含的治理功能具有独特的不可替代性,并能发挥市场和政府所不能及的重要作用。一个国家要实现长治久安,首先就要实现良好的社会治理。而从国家治理的角度来看,政府主导的社会管理和公民的社会自治,是社会治理的一体两翼,它们相辅相成,不可或缺。其中社会管理是政府依法对社会事务、社会组织和社会生活的规范和管理。实施社会管理的主体是公共权力部门,实际上这是具有政府重要职能的一种政府行为。而社会自治则是公民对社会公共事务的自我管理,其管理主体是社会或民间组织,是所实施的活动则是一种非政府行为 。在西方历史上,曾经出现过片面强调社会管理却忽视社会自治的阶段,这就直接导致了公共权力过度扩张,公民的基本权利因没有相应保障而受到恣意侵害。而后伴随西方新公共管理运动的兴起,社会自治开始为政府管理者所关注,各类非政府的民间组织亦如雨后春笋般蓬勃发展,他们逐渐在替换或取代部分原由政府部门独力承担的公共治理职能。这促使政府自身的社会管理模式要进行革新,从控制型向服务型政府转变。部分原本由政府掌握的公权力将被移交到社会手中,政府不再大包大揽的面面俱到,社会开始拥有了自我成长的可能性。社会自治不需要国家财政的支撑,可以极大的降低行政成本开支,减轻纳税人的经济负担;社会自治的实现基于参与者的自愿和组织者的非强制性权威,具有公共部门不可比拟的亲和力,更容易采用“润物细无声”的温和方式实现社会和谐的治理目标,更容易为公众所接受和服膺。这就意味着,无论政府是否参与,甚至政府治理失灵,在自治范畴内的社会生活依然会秩序井然 。

    西方国家注重推进社会自治的具体表现就是对社区实施治理,并逐步建立了社区的公共服务由国家供给、社会参与、中央政府设专职部门统筹负责的国家制度。在英国,一般的市政当局都设有社会服务部,在市、城镇设有群众性的志愿者服务协会,社会服务部和志愿者协会直接负责各社区的部分公共事务。而在美国的社区自治组织不仅享有社区发展规划与目标、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权与管理权,而且还拥有对政府的社区治理工作的建议权和监督权。社区自治组织的成员定期由居民民主选举产生,他们没有薪酬,主要是利用业余时间为社区服务。社区的物业管理,由社区自治组织委托专业公司负责。对于具体的社区服务内容和项目,则由具有非政府非营利特质的社区服务组织承担和实施。在美国第三部门中,它们具有举足轻重的作用,可以享受政府资助或税收优惠。由此可见,西方的社区治理,从治理主体到具体运作,都具有突出的社会性。这种全方位、多层次的社区服务体系,给当地居民带来极大的生活便利,同时还提供了大量的工作位置、使社会矛盾在基层得到消化和缓解,极大的促进了社会的和谐与稳定。

    (三)、西方经验之三:注重智库建设

    西方国家在实施治理的过程中,非常注重智库建设。作为现代国家治理体系的重要组成部分,智库研究公共政策的专业机构,其职能是提供高质量的智力产品,为决策者提供决策参考和问题解决方案。19世纪的西方国家是现代智库的发源地,充分体现了西方社会分工的精细化和决策的科学化、民主化。智库介入政府决策已经成为当代世界的重要政治现象 。据有关机构统计,到2013年全球各类比较活跃的智库已达6826家。美国在二战前只有布鲁金斯学会、胡佛研究所等20多家智库,到2013年智库的数量已增至1828家,形成了与其社会治理体制相适应、较为完善的决策咨询体系。美国智库的角色功能主要涉及五个方面:第一,以思想库和参谋助手的角色,为公共决策者提供具有前瞻性和时代性的政策思路和建议方案,进而影响决策;第二,就公共部门的政策和议题进行论证和评估,为政策实施向社会做出必要的说明和引导;第三,储备和提供公共行政人才资源,西方国家的政府经常从智库的研究人员中甄选高级官员,而离任的政府高级官员中也有相当一部分人进入智库开展政策研究工作,继续发挥专长和影响力。官员在政府和智库之间的角色转换,可以密切政府与智库的联系,强化智库对政府决策的影响;第四,监督公共部门的决策实施,在利益群体和诉求多元化的背景下,可借助其客观、公正的立场提出政策观点,为不同群体的利益诉求提供交流平台;第五,通过深入广泛的调研和听取社会各界的意见,以专家学者的角色撰写文章、出版论著、发表评论、开展研讨,为新闻媒体提供具有权威性的评论,对社会公众进行政策传播和普及。在德国,政府在出台很多政策或法律之前,一般都要委托独立的专家团队做调研并给出专家意见,在决策时,这些专家意见将是非常重要的参考依据。作为政府最高级的公务员,德国的教授一般都有丰厚的薪金收入和崇高的社会地位,经济上的独立和极高的自我期许,使德国知识分子可以充当国家和民族的良心和智者,他们一方面从专业的角度对政府的决策给出合理化、科学化的建议,另一方面还从独立知识分子惯有的批判立场对政府的政策和行为提出批评,为弱势群体说话,为普通民众代言。难能可贵的是,德国政府有尊重知识分子的传统,非常重视知识分子在政府决策中的作用,这使德国的很多政策和法律在发布后都显示出严谨至无懈可击,精细到穷尽可能的特点。这也是德国多项制度设计在全世界都堪称典范的主要原因 。

    由于社会治理体制、文化传统、发展阶段等原因,西方发达国家的智库多带有非政府的中立色彩,其政府或政党在提出政纲和法案、议案之前,一般都会通过智库进行决策咨询。在二战后美国政府推出的每一项重大战略都和相应的智库密切相关。西方国家议员们在立法机构就各类公共政策发言或辩论,也多以不同智库的观点为支撑。智库的质量与水平已经成为现代国家治理能力的重要体现。

    三、西方国家推进治理现代化的教训

    (一)、政治体制的缺陷使治理失灵

    首先,西方国家的民主选举普遍具有的作秀导向使选贤任能成为奢望 。政治参与者在公众面前的表演能力越强,就越容易博得选民拥护和好感,其胜选的几率也就越大。只要敢于许愿,勇于承诺,便可稳操多半胜券,至于如何具体操作实施治理和将承诺兑现,最终则很有可能归于潦草应对和敷衍。在这种制度下的胜选者,往往因欠缺解决实际问题的经验,而在实施治理的过程中表现得举足无措,轻重失当。

    第二,社会公益常被一部分非理性的民意所裹挟和绑架,使国家实施有效的治理变得步履维艰。因为在社会性的公共事务的讨论中,保持沉默的往往是大多数,其相应的话语权却常被部分极端或偏激的声音所把控,而这些声音又常被包裹上了代表普遍民意的外衣。在这种情况下,为整体的、长远的社会公益而计的治理却经常因无法正常通过所谓的民主程序而胎死腹中,沦为空谈;或即使勉强能够被予以实施,但其过程仍多是逶迤坎坷,障碍重重。

    第三,多方角力造成毫无效率的治理。在西方国家,其政党私利常凌驾于国家公益之上,在议会政治的框架下,这很有可能对国家的经济和民生造成损害。同时,无休止的辩论和博弈,多元利益的角力格局很难形成最终的合力,在无限期和无节制的对抗消耗中,很多亟需实施的治理行动被耽误和搁置。在这个方面基于美国驴象两党的党争而造成的美国政府关门就是最为典型的治理失灵的案例。

    (二)、因转型而导致的治理危机

    第一次就是西方在进行工业化的过程中,传统的农业社会开始向工业社会转型,国家的政治、经济、社会结构都发生了重大变迁,与之同步,政府、市场、社会都需做出相应的调整,适应性的不足将会直接造成转型危机,进而造成治理危机 。例如工业革命极大的促进了英国、荷兰等国毛织业的生产效率,造成了羊毛需求量激增,养羊也就成了非常赚钱的行当。于是英国的地主们纷纷把私有的土地和公用土地圈起来放牧羊群,进而发展到强行圈占农民的土地。农民一旦丧失了养家糊口的土地,就只能拖家带口的选择流浪。这就是英国在早期资本主义发家史上的“圈地运动”。圈地运动对农民来说无疑是一场灾难。因为它造成了无数农民倾家荡产,流离失所。而政府又颁布血腥法令,不允许这些失去土地的人流浪。从这个角度说,圈地运动是一场明显的“羊吃人”的运动。正是因为牺牲了农民的利益,积累了原始资本,才为资本主义提供了廉价的雇佣劳动力和国内市场,为英国发展成为资本主义强国奠定了基础。不过在创造巨大财富的同时,因为没有对这种转型危机实施有效治理,从而引发了大量的社会矛盾和冲突。从工人破坏机器到此起彼伏的工人运动,再到经济的大萧条和连续两次世界大战。都表明了因为治理危机没有及时予以消除而出现的恶果。在二战以后,西方的主要工业化国家进入到后现代社会,经济的复兴与繁荣,科技的发展和进步,都为中产阶级的涌现和壮大提供了可能。而在事实上中产阶级的形成,使得西方国家的第一次转型危机得到了缓解和平息,但经历过那个时代的人们却付出了沉重的代价。

    第二次危机是自上个世纪60年代末开始一直持续到现在,因为此时西方国家的经济发展和社会公平正义的问题并没有得到彻底的完全解决,同样也产生了大量社会问题和冲突,并带来国家治理方面的种种危机。此时在欧洲主要国家和美国爆发的社会骚乱和以更强调民主和人权而有别于旧式工人运动的 “新社会运动”,应可被视为这次转型危机中最具有象征性的历史事件。这个时期社会矛盾的焦点已经不再局限于改善物质条件的诉求,而更多地扩展到了诸如女权运动、同性恋权力、土著居民权益、环境保护等领域。西方富裕的工业国家在这个时期出现的广泛的新社会运动的确给这些国家带来了相当程度的治理危机。以欧洲为例,其治理危机主要来自于内部具有结构性的政治和经济混乱,包括了频度突然增加的社会互动,与通货膨胀并行的经济增长,已经濒临崩溃的传统制度,莫衷一是的知识界的混乱,大众传播媒介的迅猛发展和繁荣,政治信仰及价值结构的变化及其相互矛盾,公开声称的价值与实际行为之间的差异等。这种治理危机在政治上的具体后果就是决策层权威的衰减或丧失,超负荷运行的官僚体制,不再有责任感和主人意识的公民。在美国,此时的民众已经开始对既有的政治、经济和社会的秩序产生了怀疑,并试图对其权威性进行挑战。以知识分子为代表的社会精英再次重拾人人平等的信仰,民众维权意识增强并积极参与社会政治生活。新的变化都对国家的治理能力提出了新的要求。而与此对应的是,权威渐失却又经常逾界的政府、为胜选而进行的不择手段的党争、普遍失去对公权信任和依赖的民众,所有的这些都促成了国家治理的混乱与失衡。时至今日,因第二次转型而导致的治理危机而产生的社会政治压力仍然困扰着西方主要的发达国家。

    (三)、社会融合的失败

    关于西方国家社会融合失败的问题,主要表现在与阶层固化并存的贫富分化加剧;社会极端思潮和势力抬头;严重暴力事件频发等三个方面。

    首先,西方社会的阶层固化现象非常严重,主要表现为社会阶层之间的流动性放缓或丧失,代际之间的继承性却显著增强,代内的流动性减弱,社会阶层之间的边界逐渐明晰。英国的系列纪录片《七年》就以独特的视角和长达49年的拍摄历程,深刻揭露了英国的阶层固化现象。通过该片人们可以形象的认识到:除偶有个例之外,在英国,富人的孩子基本不会偏离精英社会的培养期望,穷人的孩子则无力改变混迹底层的命运。而与社会各阶层之间健康流动的“凝固化”并存的则是中产阶层的萎缩和贫富分化的加剧,英国约瑟夫•朗特里慈善基金公布的一项调查报告显示,虽然英国生活极端贫困的人口数量在下降,但生活在“贫困线”下的人口数量却在增加。目前在英国约每4户人家中即有一家生活在“贫困线”以下,所占比例约为27%。在贫困人口增加的同时,英国富裕家庭的数量却呈现激增的趋势,目前所占比例约为23%。阶层固化和贫富分化加剧直接对国家治理的能力提出了挑战。

    第二,西方社会极端思潮抬头,相应的右翼极端势力也开始再次出现。继德国的极右政党国家民主党重新赢得部分德国选民支持,并在2004年进入萨克森州议会之后,2010年法国极右政党国民阵线领导人勒庞在总统首轮投票中意外胜出,并在第二轮投票中获得18%的选票。同时期的荷兰极右政党富图恩民意党亦获得26个议席,成为议会第二大党。极右政党在欧洲政坛连连得手,出现所谓“勒庞现象”,在欧洲和世界引起极大震动。据美国《纽约时报》报道,在就有关经济危机产生影响的一份最新民调中显示,美国、英国、德国等6个西方国家的大多数民众认为,经济危机导致政治出现极端主义的可能性上升。根据这份民调,英国和德国有65%的人认为国内政治“必然”或“很可能”出现极端主义;美国和意大利则有53%的受访者持此观点,其他国家分别约为60%。此外,这6国受访者中有86%的人认为罢工和示威游行等社会骚乱会蔓延到更多国家。其中,有一半的人预计类似暴乱会发生在各自国家。

    第三,西方国家的严重暴力、枪击或大规模骚乱事件频出,也是社会矛盾激化的表现。2005年在巴黎郊区曾爆发长达20天的社会骚乱,并在短时间内蔓延至全国,进而波及到德国和比利时。骚乱发生的背景是,法国政府明显忽视了移民群体长期积怨所显露的种种具有爆炸性的迹象,同时对个别冲突事件给法国社会带来重大失稳后果的可能性估计的严重不足。事实上,由于种族、宗教、教育等多重因素,在市郊廉租区聚居的大量移民根本就没机会真正融入法国社会,社会地位的卑微使他们缺乏正当、有效的利益表达渠道。而法国政府既没有认识到基层治理的重要性,还一再削减用于基层治理的公共预算,贫困社区因为公共投入不足,造成了一系列社会问题。巴黎大规模骚乱事件暴露了法国社会的深层次矛盾,标明了法国社会融合机制的失败。

    四、结束语:走向善治

    推进国家治理体系和治理能力现代化,是一项前无古人的全新事业,是中国共产党人在长达六十年的社会主义建设经验的基础上,面向未来提出的一个崭新目标和艰巨任务。在历史和现实之中,并没有任何成熟、既定和现成的样板可依样照搬,中国必须要凭依海纳百川的心胸和推陈出新的勇气,来汲取世界上有关现代国家治理的所有养分和成果。

    “善治”作为现代治理理论的核心概念,已经在西方国家流行多年,是被西方各国广泛认同的一种新的治理理念,其本质就是良好的现代国家治理,是国家和社会两者关系的最佳状态,其旨在于通过政府和民间组织、公私部门之间的合作管理和伙伴关系来促进公共利益的最大化。中国的著名政治学者俞可平在发掘和阐发西方善治诸多要点的基础上,结合中国的现实国情进行创造性的转化,提出了善治的十个要素 :

    第一,政府的合法性。即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态,要求执政者应在民主选举的基础上,依靠民众的同意和社会的共识来管理社会。通俗的说,一个政府是否具有合法性,那就看大多数人民群众对之是否满意。满意就有合法性,反之就没有合法性。一个失去合法性的政府就应该交出自己的执政权,由人民选择他们满意的政府执政。第二,法治政府。又称法治国家或法治国,这是德语中最先使用的一个概念。其核心理念是政府在行使行政权力时必须受到法律的制约。判断是否法治政府的主要条件是:该政府是否通过法律保障人权,限制公权之滥用;该政府所遵循或引用的法律是否是“良法”,“正义的法”;是否通过宪法确立了分权与制衡的国家权力体系;公民是否享有财产权、人身自由、选举权、言论、出版、集会、结社自由、宗教信仰自由等基本权利;司法是否独立。第三,透明的政府。指政府能够依法履行信息公开的义务,保证其权力在“阳光下”运行,同时公民依法享有政治知情权,并且在该权利受到侵害时,公民有主张权利救济的路径。第四,责任性。指的是政府的公务员要有执政为民的意识,要有为公民负责的态度,其基于公民的托付而履行自己的职责并承担相应的义务。没有履行或履行不当都是失职的表现。第五,回应。即公共部门的管理人员必须对公民的合理愿望和正当诉求做出及时的和负责的反应,不得有任何的敷衍和拖沓,同时它还要求政府要有一定和公民实现良性互动的工作能力。第六,有效性。指政府要在保证较低行政成本的前提下实现较高的行政效率。第七,参与。指公民有参与国家政治生活和其他社会生活的畅通渠道。第八,稳定性。指国家处在和平的发展环境之中,没有爆发战争或内乱的危机;社会秩序井然,民众享有普遍的安全感,人与人之间的关系和谐,没有激烈的社会矛盾和冲突;国家的公共政策具有相当程度的连贯性,公民对政府的行为具有合理的预见性等。第九,廉洁。指政府的官员不徇私,不舞弊,不贪脏,不枉法,相对于普通民众,其应具有更高的道德水准。第十,公正。如果说善政是走向善治的关键,那么公正则是实现善政的关键点。它主要是指“不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教、和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等”。在当代社会,它更侧重于强调贫富两极分化的消除、对社会弱势群体的保护和关爱。

    从上述要素可以看出,综合了西方国家经验和教训的具有中国特色的现代国家治理,就是要使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化,使国家治理主体善于运用法治思维和法律制度治理国家,从而把社会主义的制度优势转化为治理国家的超凡能力,实现良好的治理,走向善治,为中国继续进行更高层次的现代化探索,奠定坚实的基础。届时人民的感觉将是非常幸福和美好的。

    原载《领导科学》(郑州)2014年6月

    (联系 李以所:liyis@cass.org.cn

 

    参考文献:


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