刘作奎：欧盟调整对北非动荡国家政策

    一、欧盟对北非外交政策的框架和工具

    北非是欧盟的近邻，双方关系密切。该区域出现动荡将给欧盟造成重大影响，非法移民和恐怖主义分子会乘隙涌入欧洲，给欧盟的周边和内部安全带来挑战。北非还是欧盟能源需求的重要地点。2008年格鲁吉亚战争发生后，欧盟改变了对俄罗斯的能源依赖，开始将目标放在北非国家，试图将该区域作为能源多元化的一个重要备用选项。另外，北非国家曾经是英法等欧盟大国的殖民地，其对此地的影响仍然广泛存在，并且欧盟试图把该区域作为推广民主、人权、法治和善治等规范性影响力的重要领地。目前，北非国家都是欧盟邻国政策框架下的合作伙伴，除利比亚外，北非国家还都是欧盟—地中海伙伴关系的缔约国。[1]

    早在1995年，欧盟15国和地中海地区12个国家[2]联合发起了巴塞罗那进程，在当年11月27至28日召开的巴塞罗那会议上，与会各方联合发表了巴塞罗那宣言，宣布建立欧盟—地中海伙伴关系，2008年双方又将这种伙伴关系扩展并演变成地中海联盟。地中海联盟是一个创新性的联盟，欧盟试图通过与该地区国家的对话与合作把地中海地区建成一个和平、安全和共享繁荣的地区。该伙伴关系分为四个支柱：政治和安全对话，即通过维持可持续发展以及法治、民主和人权的建设来创造一个和平和稳定的区域；经济和财政伙伴关系，即通过可持续和均衡的经济社会发展推动双方共享经济机遇并建成自由贸易区；社会文化和人文伙伴关系，即推动双方的了解和文化间对话等。移民问题，即通过对话与合作解决难民潮和非法移民等问题。这期间，随着2004年欧洲邻国政策的引入，巴塞罗那进程转变成欧盟及其伙伴的多边对话与合作论坛，欧盟—地中海伙伴关系主要在欧洲邻国政策框架下通过与每个伙伴国签订联系协议来加以强化，它事实上成为欧洲邻国政策的一个分支。[3]欧洲邻国政策与东扩政策大致相同，即通过援助并施加条件限制，促进北非等国家与欧盟的经济一体化、政治体制转型、人权与法治建设、进而实现与欧洲政治体制的同质化。对于大多数北非国家来说，这将是一个巨大的挑战，因为它们大都是欧洲人眼中的“集权国家”，无论经济转型还是政治改革都将是一个充满波折的、渐进的过程。目前，欧盟主要通过邻国和伙伴关系工具（European Neighborhood and Partnership Instrument）对地中海伙伴国的改革和转型予以财政支持。2010年欧盟地中海自由贸易区正式建立，使得欧盟和地中海国家关系进入了新的发展阶段。欧盟目前是地中海国家的最大贸易伙伴。

     二、欧盟对北非三国（埃及、突尼斯、利比亚）的政策转变

    2010年年末部分北非和中东国家出现动荡。动荡首先在突尼斯开始，随后蔓延到埃及、利比亚以及中东的也门、巴林、叙利亚等多个国家。标志性事件是2010年12月末突尼斯中部城市爆发群体性抗议活动，且愈演愈烈，最终导致执政长达23年的本·阿里总统于2011年1月14日出逃，这一突发事件被称为“茉莉花革命”。此后埃及也爆发抗议活动，执政长达30多年的穆巴拉克也被迫下台，随后类似的革命又蔓延到利比亚。三个北非国家发生的“革命”立即成为全球舆论关注的焦点。

     发生革命的埃及、突尼斯和利比亚都是欧盟的合作伙伴，欧盟一直试图通过邻国政策密切与它们的关系，并尝试将利比亚等国融入国际社会。但“茉莉花革命”发生后，突尼斯和埃及通过“自下而上”的革命将执政者推下台，卡扎菲则通过对反对派的弹压而使局势朝着有利于自身的方向发展（后在欧美等国的干预下形势有所变化）。但无论是那种情况，欧盟由骚乱前的态度谨慎到逐渐放弃此前与三国执政当局多年经营的关系，转而支持反对派建立新政府并推进民主改革。

     在“茉莉花革命”进程中，欧盟召开了多次会议讨论对北非国家的政策，并发表了多份公报，2011年3月21日欧盟理事会通过的决议成为欧盟对该区域政策的基础和指导原则，主要体现为下列三点：

     首先是三国执政者必须下台。决议说：“（利比亚的）卡扎菲必须立即放弃权力，他的政权失去所有合法性并且不再是欧盟的对话者（interlocutor）。欧盟已针对这个国家的领导机构和实体采取限制性措施并准备进一步采取制裁措施。”[4]而在此前通过的关于突尼斯和埃及的相关声明和决议中，欧盟外交和安全政策高级代表都明确指出，本•阿里和穆巴拉克政权失去合法性，让反对派执政。

     其次是加快推进三国的民主改革和法治建设。决议说：“我们的目标是利比亚在广泛对话的基础上尽快采取有序的民主转型。欧盟欢迎和支持在班加西（利比亚反对派首府所在地）的临时过渡国家委员会并视为是政治对话者。欧盟准备帮助利比亚建立一个宪法国家并发展法治。”[5]在该决议中，欧盟同样对埃及和突尼斯的民主改革和转型表示予以支持，“该区域所有的国家都要从事或者加速政治和经济改革，欧盟将支持所有面向民主转型的所有步骤，创建一个容许和平转变、能够增长和繁荣以及按比例分配经济收益的政治制度。”[6]

     第三是对发生骚乱的国家采取人道主义干预措施以防止更大的灾难。决议坚持要基于人道主义原则维护地区安全和稳定，并认为利比亚的人道主义紧急情况达到令人担忧的地步，因此必须做好人道主义干预和救援工作。

     考虑到北非国家可能产生的变革，欧盟认为必须调整现有的与北非国家政策框架，认为双方应该缔结新的“民主和共享繁荣伙伴关系”（Democracy and Shared Prosperity Partnership）。决议认为，“这种伙伴关系将基于更深度的经济一体化、更广泛的市场准入和政治合作。”[7]

     总之，这三项原则的出台标志着欧盟对原有北非三国政局出现新变动的情况下做出重要的政策调整。其调整的重要标志是改变过去同各主要执政者发展外交关系、逐渐将其政权融入国际社会并进而促进民主、法治以及人权等领域的渐进性改革的努力，转而寻求否定现有执政者的合法性，支持反对派建立新的民主国家，并因应这种变化积极筹备出台新的区域政策框架文件。

     三、欧盟对北非政策转变的远景评估

     由于欧盟对北非政策正在进行当中，虽然其已经亮出了政策底线，但由于北非三国局势仍扑朔迷离，结局尚难判断。不过，我们仍可以从中作出一个初步的预估。

     首先，欧盟对北非三国所谓“民主革命”的积极干预，表明其加快了“民主圈地”，积极确立其在北非的稳固控制和排他性影响。

     北非国家是目前与西方保持不同社会和政治制度的国家，制度异质化是影响欧盟战略的重要因素之一。因为这些国家执政者们根据形势需要可能选择更加多元的战略来稳定政权，以缓解欧盟民主攻势对它们造成的压力。而一些新兴经济体近年来在此区域的快速发展以及对欧盟可能造成的竞争引发了欧盟的严重担忧。加大对该区域国家的援助和支持虽然远景可期，但也可能充满变数。北非国家实现制度同质化以后欧盟有可能会相对便利地控制执政当局，实现其安全利益和能源利益。加上新上台的反对派对欧盟的依赖很大，存在先天不足，欧盟在此区域的影响可能会进一步强化。因此，从利益核算的角度看，它宁愿放弃北非国家当局正在进行的渐进的民主转型过程，转而推行更加激进的改革步骤。与此同时，欧盟会借助中东北非这一波民主潮流，千方百计地加紧战略布局，干预相关国家的改革进程，积极收割民主促进成果，形成欧洲周边政策框架下新的势力领地。

     其次，欧盟有可能在北非区域实现预想的收益，但也有可能失去更多。欧盟关键时刻放弃原有合作伙伴，转而支持新的政治合作者，将会冒着很大的风险。其“选边站”的做法将会使全球范围内部分合作伙伴与欧盟打交道时变得警惕，有可能重新审视自身对西方的外交政策，这对欧盟扩展全球影响力会产生部分负面影响。欧盟部分成员国因利益需求以人道主义干预为借口对利比亚发动军事攻击的做法，也必然会让人们重新审视欧盟“民事国家”的真正内涵，进而探究欧盟究竟要走向何方。更有甚者，欧盟对反对派的支持不一定能够达到远期收益，这主要源于这些政局动荡的北非国家未来走向仍然成谜，如突尼斯在动荡之后只是成立了一个看守政府，还要面临今年7月份的全国选举，届时新上台的政府政策走向如何值得关注。而埃及也面临同样的问题。利比亚情况更为糟糕，欧盟支持反对派协力打击卡扎菲使利比亚内战呈现扩大趋势，并且已经产生新的移民问题及其他负安全效应。这些问题将对欧盟构成严峻的挑战。