吴弦：欧盟东扩与欧洲一体化述析

    内容提要：2004年5月启动的欧盟首轮东扩，对欧洲一体化进程的发展演变产生了重大和深远的影响。此次扩大之特殊性，促使欧盟在体制、机制和政策等诸多领域作出重大调整和改革，以有效应对挑战。今年距东扩启动已历10载，这种应对和影响此时更充分地显现出来。其最为直接和重要的，主要体现在三个方面：（1）推动了“制宪”进程，并最终导致《里斯本条约》的缔结和生效，由此保证了欧盟模式的深化与扩大；（2）在共同农业和结构政策两大领域，做出根本性改革与调整；（3）随着边界大幅东移，欧盟提出并实施“东部伙伴关系”计划，加大了与俄罗斯博弈的力度。

    关键词：东扩  欧洲一体化  《里斯本条约》 共同农业与结构政策  东部伙伴关系    

     

    2004年5月，经多年艰苦努力后，以推进欧洲一体化为目标的欧盟，终于成功实现了自成立以来的首轮东扩。中东欧8国，即波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛与斯洛文尼亚，加上塞浦路斯和马耳他，正式加入欧盟。之后，保加利亚、罗马尼亚于2007年入盟，克罗地亚在2013年被吸纳，终使欧盟从东扩前的15国，跃至今天的28国。东扩的成功实施，无疑是欧盟发展史上的大事。毋庸赘言，与前四轮扩大相比，此次东扩所具有的特殊性，对欧盟构成了严峻挑战。为此，它必须在体制、机制和政策等诸多领域作出重大调整、改革乃至强化，以便有效应对，由此对欧洲一体化进程的发展演变产生了深远影响。今年距东扩启动已历10载，这种应对与影响，正在更加充分地显现出来，值得我们密切关注。以下择其要者，分别作一简要述析。

    一  欧盟“制宪”与《里斯本条约》的缔结和生效

    众所周知，欧盟重大条约的缔结或修订（如《罗马条约》、《单一欧洲法令》和《欧洲联盟条约》等），对于欧洲一体化发展，具有根本性规范作用。世纪之交欧盟“制宪”进程之启动，更是举世瞩目，引发广泛关注。其后虽遭遇批准波折，但最终在“欧盟宪法条约”的基础上，促成了《里斯本条约》（简称“里约”）的谈判、缔结与最终生效（2009年12月），其意义重大而深远。这里值得指出的是，“制宪”启动与“里约”最终生效，则与欧盟东扩进程的发展演变具有深度、直接的内在关联性。主要体现在以下两个方面：

    第一，推动了欧盟“制宪”进程的启动。战后以来，欧共体的创立与发展标志着人类社会一种新型组织形态的诞生。欧洲民族国家在自愿与平等基础上，通过机构化、制度化、法律化方式，实现了主权转移与共享，连接彼此市场，实行共同政策，意在建立统一的经济、政治实体。这在欧洲乃至世界国际关系史上都是“革命性”创举，开创了欧洲历史发展的新纪元。而囿于雅尔塔格局、冷战和欧洲分裂，欧盟的前4次扩大，都只能局限在西欧地区。随着东欧剧变、冷战终结和中东欧国家的“回归”，遂使东扩最终势在必行。然而，东扩不仅意味着战后欧洲分裂状态的结束，而且意味着自1648年《威斯特伐利亚条约》以来，欧盟这种新型模式——该模式将数百年来以战争、强权和均势为主导的欧洲民族国家关系，转变为以和平和深度一体化为特征的新型关系——在整个欧洲确立了核心地位。这就使得各成员国能够以更加长远的历史眼光，为欧盟规划“新的框架和结构”。因此，通过“制宪”谋求深度改革，以使欧盟“更民主”、“更透明”和“更有效率”，由此获得更大的历史合法性，就成为题中应有之义。这也正是欧盟在“尼约”谈判解决了“阿约”遗留的东扩决策机制改革问题后，立即决定要启动“制宪”谈判的根本原因。故欧盟前任驻华大使安高胜先生曾明确指出，东扩“进一步推动了欧盟宪法的制定”。

    第二，中东欧国家积极推动了“宪法条约”的产生，并促成“里约”之最终生效。中东欧10国在欧盟制宪委员会召开（2002年2月）之际，尽管其时尚未正式加入，但作为候选国，全部参与了宪法草案讨论进程（代表方式等同于老成员国，即各派政府代表1名，议会代表2名，但无否决权）。自2003年6月政府间会议启动起，首批入盟10国（均于同年4月签署加入条约）开始正式参与“欧盟宪法条约”谈判，包括达成最终协议（2004年6月）和条约签署（同年10月29日）。宪法文本批准遭法、荷否决后，2007年7月至10月，中东欧10国（其时保、罗已入盟）又积极参与了后续的“改革条约”政府间谈判，并于同年12月与15个老成员国一道，共同签署了《里斯本条约》。之后又参与了爱尔兰批准危机解决进程，最终促成条约（“里约”保留了宪法条约绝大部分实质性内容）于2009年12月正式生效。

    由上可见，无论从制宪动因还是其后的一系列实际谈判看，欧盟东扩均构成了积极推动要素（造成危机的两次批准否决都来自老成员国，即是突出例证）。而“里约”之生效，更是表明，欧盟这种新模式将至少适用于欧洲28国。其对欧洲发展史的深远意义和影响，不应低估。

    二  共同农业与结构政策改革

    在经济结构与发展水平方面，中东欧国家与西欧存在巨大差距，使得欧盟必须对某些共同政策实行重大改革。其中最为突出的是在“共同农业政策”和“结构政策”两大领域。

    （一）共同农业政策

    共同农业政策始于1960年代初，为欧共体6个创始国所建立，曾长期被视为一体化程度最高、开支至今居欧盟预算之首的政策。该政策实施的核心机制，是在欧洲层面实行统一的高价扶持，以保证农产品内部流通和农产者收入。然而，随着时间的推移，其弊端也日趋暴露，如刺激生产过剩，加剧财政负担，因高关税与出口补贴而招致外界指责扭曲竞争等，致使改革势在必行。而囿于种种制约因素，措施未能触及政策之根本，效果并不理想。因此，当1992年“麦克沙里（时任委员会农业委员）改革”启动之时，才开始触及政策的核心机制，决定从价格扶持转向农产者直接收入补贴。值得强调的是，除多哈农业谈判外，东扩在即构成了欧盟坚持根本性改革的主要动因。其根本原因是：

    就农业经济比重而言，中东欧10国远高于原15国：农业劳动力占总就业人口比重高达22%（950万人），远超后者的5%（820万人）；农业对GDP的贡献率为9%，同样高出后者（2.4%）许多。扩大完成后，欧盟农业用地与可耕地将分别猛增43%和55%，劳动力预期至少加倍，生产规模则将更小（尽管扩大后消费者增多1亿，但10国人均购买力平均仅为欧盟的1/3左右）。因此，如不坚持政策之根本改革，势必使扩大后的欧盟财政承受不能负担之重。也正是为此，“2000年议程”及2003年6月的理事会决议，为欧盟完成从市场支持转向直接收入支持改革奠定了基础。

    根据规定，自2005年起，改革由成员国分批诉诸实施，至2009年在25国全面铺开。其主要内容是：（ 1）大幅削减奶制品、谷物、牛肉等农产品价格，使之与“世界价格保持一致”；同时规定，首批入盟10国自2004年5月加入之日起，即适用削减价格（而不是像15国那样，可在2005~2007年间自由选择实施时间）；（2）确立单一农场支付制度（Single Farm Payment），以完善对农产者的直接收入补贴机制；（3）自2004年起直至2013年，将中东欧国家逐步纳入单一支付体制；（4）因新加入国在“就业与经济活动上更加依赖农业”，遂加强了对“农村发展”的扶持力度。总之，正是以上改革措施，为欧盟在多哈农业谈判三大领域（市场准入、削减“国内支持”和取消出口补贴）做出较大让步的承诺创造了根本性条件。

    （二）结构政策改革

    这是最具发展潜力的政策领域之一，自1980年代后期以来，支出始终居欧盟财政的第二位。其目标主要是向落后地区提供财政援助，以抑制发展的不平衡，维护内部市场统一。中东欧经济发展水平普遍远低于老成员国，对欧盟结构政策构成了严峻挑战。若不做出相应调整，将无法应对扩大。

    据统计，中东欧10国人均GDP平均仅为欧盟的32%，甚至与其4个最不发达成员相比差距仍然较大（74%）。10国之间亦有差距（占15国平均值的18~59%不等，最大差距比率为1:3.2），且因转轨和入盟，差距还可能拉大（中东欧国家自身大多还未实施地区政策）。因此，为了保持东扩后内部市场的完整性，欧盟的结构政策力度必须“得到加强”。但因政策资金有限（主要是指“结构基金”和“聚合基金”。其中前者又由“欧洲农业指导基金”、“欧洲社会基金”和“欧洲地区发展基金”三部分组成），如何平衡新老成员国利益，同时又能成功实现东扩，有效抑制发展不平衡加剧的趋势，就成为无法回避的问题。欧盟为此通过“2000年议程”做出的相应调整与安排是：

    （1）改革政策实施标准。结构政策如仍按原定标准实施，则所有中东欧国家都将有资格接受基金援助（据统计，扩大将可能使受援人口从9400万激增至2亿，占欧盟总人口的60%），从而使基金不能集中使用，最终影响“援助”的“有效性”。为此，欧盟决定削减受援地区，将以往的6类援助目标，减少至3类，包括地区发展与结构调整、经济与社会转型、支持教育培训和就业等领域；并分别对受援具体标准，作出了明确和细致的规定。

    （2）根据东扩需要与政策目标，做出中期财政框架安排（2000~2006年）。其要点包括：其一，确定结构政策基金总额（共计2130亿欧元，其中“结构基金”1950亿，“聚合基金”180亿）。此外，在事关纳入中东欧的“加入前援助”与“扩大”两项中，都还拨有专款分别用于“结构援助”与“结构政策”；其二，规定5%的结构基金用于“欧共体主动和创新行动”。按照惯例，据此委员会可向某些项目和地区主动提供必要资助，以更好体现欧盟层面的意图；其三，拨出部分款项，资助因目标削减而不再符合受援条件的地区，使之实现平稳过渡。由委员会确定各国分配比重。值得指出的是，中东欧国家入盟后，欧盟各国又就2007~2013年的中期财政作出安排，保证大部分结构基金用于新成员国。这对促进欧盟日后的平衡发展具有重大意义。

    三  强化“东部伙伴关系”

    除内部改革与调整外，值得指出的是，东扩还直接促成了欧盟涉外政策的强化乃至创新。其中最为突出的一点，就是“东部伙伴关系”计划的提出。中东欧国家加入和前苏联解体，欧盟边界大幅东移，使得欧盟加大政策力度，强化与东欧和南高加索原苏各加盟共和国之关系的意愿，显得更为突出、迫切。这是因为，从地缘政治、安全（包括边境、能源安全）、经济等角度看，这些国家已与欧盟相接或邻近，均处于重大转型期，并在不同程度上表示过，愿向欧盟靠拢乃至加入；且因位处欧、俄之间，其向背更是事关重大。为此，欧盟委员会坚称，随着东扩进展，东部邻国已日益影响到欧盟的“安全、稳定与繁荣”，故必须实行“有力、主动和明确”的政策，“加强”双方关系。

    正是在此背景下，经委员会建议和欧洲理事会同意，“东部伙伴关系”计划得以通过。2009年5月，欧盟与乌克兰、摩尔多瓦、白俄罗斯、格鲁吉亚、亚美尼亚和阿塞拜疆6国举行布拉格峰会，并签署《东部伙伴关系宣言》，标志着计划正式启动。之后又通过华沙（2011年9月）和维尔纽斯(2013年11月)两届峰会，保持了其发展势头。峰会宣言明确表示，要大力加强“欧洲睦邻政策”的“东向维度”，与东部伙伴国“建立一个共享民主、繁荣和稳定并加强互动与交流的共同区域”，为“加速”双方“政治联系和经济一体化发展创造必要条件”。为此，欧盟所推动实施的双边和多边举措包括：

    （1）强调价值观认同，大力支持伙伴国的政治、经济和社会转型，以为双方深化关系奠定体制性基础。如欧盟资助制定和实施全面计划，改善伙伴国行政能力；通过多边框架，促进关于民主、良治和稳定问题的讨论，对中小企业、能源部门改革、环境治理和灾害应对能力提供支持等；（2）在诸多重要领域加强交流与合作，如边界管理与人员安全流动、能源安全、环境和气候等方面；（3）促进人员直接交流。这为委员会所极力强调，甚至被视为加强伙伴关系的三大目标之一；（4）加大资金扶持力度。2009年计划启动时，在“欧洲睦邻政策”资金支持的基础上，又决定增加6亿欧元，用于深化双边关系。从而使2011~2013年间欧盟对6国的支持总额，达到25亿欧元；（5）建立多边高层会晤机制。据规定，欧盟及其成员国与东部6国首脑应每两年会晤一次（迄今三届峰会均如期举行，对启动和推动计划进展，起到重要作用）。外长会议则每年一次。

    最后应着重指出的是，欧盟计划首重发展双边关系（程度则视对象国具体条件而定），故诸多举措中的首要创新点，就是当某伙伴国条件成熟时，将与之缔结新的“联系协定”（以取代1990年代中后期的“欧洲伙伴与合作协定”），其中包含“深度与全面自由贸易区”协定，意在大幅深化双边政治、经济关系，乃至着眼于未来的扩大（缔结“联系协定”常常是第三国最终入盟的必经阶段）。而作为加强双边关系的重心所在，早在2007年至2011年间，欧盟（在睦邻政策框架下）即与乌克兰就首例新“联系协定”举行了谈判，并在2012年草签，拟于维尔纽斯峰会（2013年11月）正式签署。尽管之后受俄因素影响，乌总统决定中止签约准备工作，但在峰会期间及其后的乌克兰危机中，欧盟始终态度坚决，称将继续深化与乌的双边关系。今年3月，已与乌临时政府签署新“联系协定”的政治部分；经贸部分也将于6月27日在欧盟夏季首脑会议上正式签署，并承诺加大对乌的资金及改革力度之支持。此外，与格鲁吉亚和摩尔多瓦“联系协定”的正式签字仪式，也将同时举行（与两国协定的草签已在维尔纽斯峰会上完成）。

    总之，尽管东部6国情况各异，又涉及欧俄博弈，东部伙伴计划推行殊非易事。但因事关重大，欧盟的政策取向亦属必然。去年维尔纽斯峰会关于该计划“未来发展道路”的诸多安排，欧盟在乌克兰问题上的做法，即是明证。

    综上可见，东扩对欧盟发展的影响重大而深远。为了有效应对扩大，欧盟在诸多领域做出了根本性的调整、改革乃至加强，由此推动了欧洲一体化进程的持续发展。当然，另一方面，走向高度统一与发展不平衡扩大，历来是欧盟所面临的一对核心矛盾。而毋庸赘言的是，随着东扩与成员国剧增，这对矛盾势必在不少方面都有所凸显。为此，在力求保证内部市场统一的基础上实行多种速度，同样是欧盟政策的实施取向之一（如关于中东欧国家延缓加入欧元区之安排）。总之，东扩对欧洲一体化的长远影响，还将随着时间的推移更为显著，这有待我们的密切跟踪和认真研究。

    （原载于《欧洲参考》2014年第4期，2014年8月7日）