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曹慧:欧洲复兴开发银行,中国该不该加入
作者:曹慧 | 文章来源:《世界知识》2015年第24期 | 更新时间:2016-01-04 09:35:00

  2015年11月6日,中国外交部正式披露我国申请加入欧洲复兴开发银行(以下简称“欧开行”)。消息一出便迅速成为热门话题。实际上,中国萌发加入欧洲复兴开发银行(以下简称“欧开行)的意愿由来已久。但鉴于种种原因,在过去的几年当中一直无法如愿。而受债务危机和经济持续低迷的影响,欧洲内部出现严重的投资不足,急需外部资金提振经济。随着2015年“中欧经贸高层对话”、“中欧领导人峰会”的召开,以及10月习总成功访英,该议题被顺理成章地提到“桌面”上来。

  一、高调背后的动机

  在国际金融领域,中国今年来不断地在合作机制中寻求突破、创新,与国际多边开发银行的合作也已进入前所未有的深度和广度。如中国人民银行和非洲开发银行联合设立“非洲共同增长基金”。该基金规模约20亿美元,其目的是为非洲国家和地区的发展项目提供资金支持。此外,中国已成为泛美开发银行的正式成员。为推动地区间经济合作与增长,我国创新性地发起成立亚洲基础设施投资银行(以下简称“亚投行”)、金砖国家新开发银行,以及丝路基金。在人民币国际化方面,IMF也已于近日获准人民币加入SDR。欧开行前任首席经济学家Berglof坦言,中国在金融领域的一系列机制创新的确填补了全球金融制度的建构缺失,而且在修复全球金融环境中,中国的领导作用得到了强化。

  中国在金融领域的创新符合中、欧双方的利益诉求。中欧在《中欧合作2020战略规划》(以下简称“中欧2020规划”)中强调,作为多极世界的重要力量,双方都肩负着维护世界和平、促进共同繁荣与可持续发展的责任。建立与欧开行等多边金融机构的紧密联系,符合中国的发展战略规划,与国际经济接轨,与“一带一路”战略兼容,发展亚投行。从欧盟方面看,在中长期内,受欧债危机之累,许多国家仍需从国际资本市场大量融资,吸引外国直接投资,提振经济,促进增长与就业。在中欧建交40周年之际,中国标志性地申请加入欧开行表明,中、欧均愿意借助对方的优势,形成合力,为深化互利合作提供机遇,进一步推动中欧全面战略伙伴关系向前发展。

  二、欧洲复兴开发银行的特点

  欧开行成立于1991年,目前有64名国家股东和2名机构股东,即欧盟和欧洲投资银行。如果将欧盟28个成员国、欧盟和欧洲投资银行加在一起的话,欧盟整体在欧开行的股份达到63%,是当之无愧的大股东。如果按国家计算,美国则是最大的股东。在组织结构上,由各股东代表组成的董事会是欧开行的决策机构。其职能由理事会负责,日常业务由行长领导下的执行部门负责运行。

  作为独立运作的多边性银行,欧开行虽然不似欧洲投资银行(European Invetment Bank)那样是严格意义上的“欧盟机构”,但在一定程度上,它也肩负着执行欧盟对外与发展政策的任务。这种功能主要是通过欧开行、欧盟委员会、欧洲投资银行之间签订“三方谅解备忘录”来安排实现的。在欧盟政策的指导下,欧盟委员会制定行动计划,设立专项资金,通过欧盟委员会根据欧洲投资银行或欧开行执行项目。如在中东欧地区的新成员国,欧盟通过结构性财政资金该地区推动当地的经济转型。结构性财政资金包括欧洲地区发展资金,欧洲社会资金以及凝聚资金。在东、南部伙伴国家,欧盟则设立“欧洲睦邻工具”(European Neighborhood Instrument),通过欧开行和欧洲投资银行等多边金融机构执行和管理项目,推广欧盟“软”实力。

  从成立背景、覆盖地区可以看出,欧开行具有极强的战略性和目的性。该行成立之初的主要目的是为支持中、东欧国家入盟前的经济转型,加强其国际竞争力,振兴市场经济提供投融资服务。2006年随着众多中、东欧国家的入盟,经欧盟理事会批准,欧开行将与欧洲投资银行一起对中东欧、俄罗斯、乌克兰以及高加索等地区的国家进行联合投资。2011年,欧开行的足迹开始涉及中东、北非地区。为适应“阿拉伯之春”运动后的巨变,欧开行应董事会要求,修改章程,将该行的投资范围扩大到地中海东、南岸国家,以帮助该地区向市场经济转型。这些国家主要包括埃及、突尼斯、摩洛哥以及约旦等国。

  欧开行的目的性则体现在所投项目上。该行报告显示,欧开行的主要投资领域集中在能源、金融业、基础设施等行业。为配合欧盟的能源优先战略,欧开行2013年底采取一项“新能源行业战略”,以替代此前的相关政策。该战略的目的是优先支持与提高能效相关的项目。2014年,欧开行在能源和基础设施上的投资幅度占其投资总额的41%。

  欧开行的战略定位是建立在以服务欧盟对外政策为基础之上的。换句话说,欧开行的投资意图必须符合欧盟的对外政策要求。欧盟对外政策主要体现在签订地区性的多边协议框架,制定详细的国家行动计划,对发展中国家施以援助与发展合作。欧盟目前实施的地区性多边战略框架主要包括“西巴尔干投资框架”,“欧盟—中亚战略框架”,针对地中海南岸和北非国家的“民主和共享繁荣伙伴关系框架”,“欧盟—加勒比海联合战略框架,“欧洲—非洲联合战略框架”等。

  尽管如此,欧开行仍具有相当的灵活性。这主要源自其运行模式的商业化,即大量从国际资本市场融资,并将投资聚焦在私营部门。据欧开行2015年报统计,2014年,该行共投资89亿欧元,用于项目所在国的经济转型与复苏。其中,约72%用于私营部门,比2013年的79%略低一些。这点与IMF、欧洲投资银行等多边金融机构有本质的区别。这些机构的资金主要来源于政府财政。正如英国财政部在对2011年欧开行修订章程进行评估时总结到,该行的主要投资对象是私营部门,而不是政府。虽然没有得到中国官方的确认,但欧开行行长查克拉巴蒂表示,中国加入欧开行主要是对其商业运作模式感兴趣。

  此外,欧开行还注重通过“政策对话”机制,与项目所在国的政府部门保持沟通,在当地搭建制度建设平台,使欧盟的治理理念“生根发芽”。欧开行报告显示,在乌克兰、西巴尔干地区等,该行通过所投能源项目,为当地可再生能源和能效方面的立法提供政策咨询。在吉尔吉斯坦,受欧开行项目的影响,该国的能源立法也大多参照欧盟标准制定。欧开行在《2014年乌克兰“政策对话”评估报告》中强调,“政策对话”工具应在该行今后商业运行中得到加强,并逐渐成为该行的核心内容。

  三、“一带一路”对接“容克计划”

  自2008年经济危机以来,在从阿拉木图到华沙之间广阔的腹地上,各处都需要投资和基础设施。正如欧开行董事总经理兼代理首席经济学兰克斯所强调的,世界各国政府除了要面对需求疲软的挑战,还要解决经济的长期瓶颈问题,其中一个重要部分就是基础设施。加强金融机构之间、资本市场的互通机制,以欧开行(或欧洲投资银行)与亚投行为桥梁和纽带,开展亚、欧、非之间多形式、多渠道的投融资合作,共同打造互通、互联的亚欧大市场。

  中国政府认为,助推“一带一路”倡议与“欧洲投资计划”顺利对接,积极加入全球多边开发银行,符合中国的长期战略需求。正如中国社科院学者赵晨所言,无论从战略高度、地理位置,欧开行均与“一带一路”的战略构想具有多方面的“高度重合性”。

  在战略契合、机制互通的需要下,中国申请加入欧开行体现着双方信任程度的加深。首先,信任加深来自于双方合作能力的提高。早在2013年签署《中欧2020战略》)之际,中国与欧开行合作的意愿已被明确列入其中。在贸易倚重度上,中欧互为最重要的贸易伙伴。在经济规模上,中国是世界第二大经济体和资本净输出国。如果将欧盟28个国家作为整体计算的话,其经济总量几乎相当于美国与中国之和。在金融领域,欧洲为人民币走向国际化提供了有力的支持。2010年,欧开行首次发行以人民币计价的欧元债券。2013年,中欧之间达成双边本币互换作为流动性支持工具的安排,保障欧元区银行人民币的持续供应,促进人民币在跨境贸易和投资中的使用,促进中欧贸易和投资便利化,有力于金融稳定。据Deallogic数据统计,截至2015年11月底,欧洲各银行发行的人民币计价债券总规模达27亿,是2014年的5倍,远高于以往任何一年。此外,中国也在积极帮助欧洲国家摆脱债务危机。自2008年以来,中国通过国际货币组织、或向危机国家购买债券等间接、直接的方式为受危机困扰的欧盟国家提供了大量资金。

  其次,中欧双方不断增强的政治意愿也加深了双方之间的政治互信。签署《中欧2020战略》,为中欧全面战略伙伴关系的向前发展奠定了基础。接替范龙佩的新欧洲理事会主席容克在2015年提出规模为3150亿欧元的“欧洲投资计划”(简称“容克计划”)。计划一出便首先得到了中国的支持。我国也是第一个对该计划表示支持的非欧盟国家。相应地,2015年5月,亚投行成立之际,欧开行也向该行表示支持和合作意愿。随后,中欧经贸高层对话、“中欧领导人峰会”、习总访英等一系列高层对话不断夯实中欧间的政治意愿基础,传递合作信息。

  四、合作前景中的“阴霾”

  尽管中国加入欧开行受到广泛“热捧”,同时,我们还需要清醒地看到可能对未来产生影响的不利因素。

  首先,欧开行的政治定位可能引发其董事会对中国加入申请的质疑。欧开行章程第一条规定,遵循“多党民主、多元主义及市场经济”是该行的根本原则。这条规定也是多年来阻挠中国与欧开行展开谈判的主要障碍。

  其次,欧开行的投资行为可能因欧盟对外政策的变化而受到影响,2011年欧盟通过决议,将“因变而议”(Agenda for Change)原则嵌入其对外政策中。“因变而议”原则主要由两个支柱组成,即民主与良治,以及可持续性发展与包容增长。由于此项原则的加入,欧盟对外政策将严格地把人权、民主和良治等因素作为对一个地区或国家是否有资格接受欧盟财政援助或投资的考核指标。作为欧盟政策的参与执行机构,欧开行也将毫无例外地遵守此项要求。

  最后,欧开行本身受到的批评也可能影响中国与之合作的前景。近年来,欧开行的部分投资项目受到了来自非政府组织的批评,如在克罗地亚和斯洛文尼亚的发电站项目,吉尔吉斯坦的金矿项目等上。它们认为,这些项目缺少环境和社会因素方面的监督和评估,对当地人民造成不利影响。

  结束语

  未来,无论是投资、贸易、制造业领域,中国都将在欧洲经济振兴之路上继续扮演关键角色。加入欧洲复兴开发银行,落实《中欧2020战略》,是中国借力实现可持续增长的明智之举。

  (联系 曹慧:caohui@cass.org.cn) 

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