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张磊:新一届欧洲议会的党团政治:特征、政策重点及影响
作者:张磊 | 文章来源:《当代世界与社会主义》2020年第2期 | 更新时间:2020-05-19 15:33:00

张磊:中国社会科学院欧洲研究所副研究员。

原文载于《当代世界与社会主义》2020年第2期,此文为缩略版,注释略。已获得作者授权!

 

内容提要:2019年欧洲议会选举后,新一届欧洲议会产生。从2019年7月欧洲议会首次全体会议至今,新一届欧洲议会的党团政治的最新发展呈现出诸多特征:两大党团不断受到挑战,政党政治的碎片化倾向进一步巩固;复兴欧洲党团“造王者”的地位得到凸显,但在某些议题上被其他党团孤立;绿党党团的力量进一步巩固,欧洲议会的总体权力平衡略向左移;新的右翼民粹主义党团力量受到限制。由于欧洲议会在欧盟政治体系中的地位日益重要,新一届欧洲议会的党团政治会对欧盟政治产生重要影响,也对欧盟政治的运作带来不少挑战。

关键词:欧洲议会党团政治碎片化欧盟政治

 

作为欧盟三大机构之一,欧洲议会的权能随着欧洲一体化的发展不断增强。不论是立法、预算还是监督审议权,欧洲议会的影响力几乎遍及欧盟活动的所有领域。2019年欧洲议会选举后,新一届欧洲议会产生。从2019年7月欧洲议会首次全体会议至今,欧洲议会的运作为我们提供了观察新一届欧洲议会的党团政治的视角。

一、新一届欧洲议会的党团政治的特征 

自1979年首次实行直接选举以来,欧洲议会党团的数量在7至10个之间波动。2019年欧洲议会选举后,传统中左翼和中右翼主流政党受到挑战,中间力量和绿党力量有所上升,极右翼政党的议席继续增加。政党格局趋向极化和碎片化。在半年多的时间内,新一届欧洲议会选举产生了主席和副主席,以及议会委员会的主要领导;还通过了对欧盟委员会主席的任命,对新一届欧盟委员会的委员们进行了严格的审议;还就多项重要议题就行了辩论和投票。新一届欧洲议会的党团政治呈现出如下特征:

(一)两大党团不断受到挑战,政党政治的碎片化倾向进一步巩固 

自1979年首次实现直接选举以来,欧洲议会内部的成员国政党数量有了明显上升。成员国政党数量的增加为碎片化的格局奠定了基础。碎片化倾向的另一个体现则是大党团规模不断缩小,大党团和小党团之间的差距也不断缩小。在欧洲议会的发展历史上,中右翼的人民党党团(EPP)和中左翼的社会民主党党团(S&D)历来是最大的两个党团。在1999-2004年第五届议会任期内,人民党党团和社会民主党党团议席之和在议会中所占份额达到创纪录的66%。此后,这一比例逐渐下降,2019年欧洲议会选举后下降至44.2%,欧洲议会首次出现两大党团人数之和无法达到议会组成50%的情况。

两大党团在新一届欧洲议会中不断受到挑战,其支持的议案遭遇失败的情况时有发生。比如,人民党党团在一项关键议案上被否决,该议案要求欧盟委员会在与第三国的所有贸易协定中列入一项强制性条款,执行《巴黎协定》。然而,在某些政策领域,社会民主党党团则处于失败的一方。例如在国际贸易领域,社会民主党党团的保护主义态度很难与中右翼力量的自由贸易取向相抗衡。此外,缺少足够的盟友,仅仅有两大党团支持的议案也被证明无法在欧洲议会通过。

(二)复兴欧洲党团“造王者”的地位得到凸显,但在某些议题上被其他党团孤立 

根据新一届欧洲议会的组成,人民党党团和社会民主党党团的规模缩小,而复兴欧洲党团(Renew)的规模扩大,与两大党团的差距缩小,复兴欧洲党团成为欧洲议会大多数决策成败的关键,其“造王者”的地位进一步得到凸显。但是,在某些议题上它却面临着被孤立的局面。比如,复兴欧洲党团在欧洲议会中提出了改革欧盟扩大模式的议案,要求对成员国谈判形式和更广泛的欧盟体制改革进行审查。但是,大多数议员对此议案表示强烈反对。此次投票表明,尽管复兴欧洲党团能够在欧洲议会两大党团发生分歧时发挥重要的影响力,但是,当提出自己的建议时,该党团有可能被其他党团孤立。

(三)绿党党团的力量进一步巩固,欧洲议会的总体权力平衡略向左移 

在新一届欧洲议会中,绿党党团(Greens / EFA)的力量进一步巩固,有成为新的“造王者”的潜质,该党团的态度成为决定一些重要议案成败的核心要素。对投票记录的量化分析显示,绿党党团越来越多地成为议会多数联盟构建的一部分。这在一定程度上表明,随着右翼边缘力量变得更加孤立,欧洲议会的总体权力平衡略向左转。与上一届欧洲议会相比,新一届欧洲议会议员们更加支持进步议程,强调对经济加强监管。

(四)新的右翼民粹主义党团力量受到限制 

在新一届欧洲议会的运作中,新成立的右翼民粹主义党团“认同与民主党团”(ID)的力量受到了诸多限制。第一,从人事安排上看,这在欧洲议会领导层高级职位的分配中得到了充分的体现。由于欧洲议会主要党团对极右翼民粹政党实施了所谓的“防御措施”(cordon sanitaire),认同与民主党团未获得任何副议长和议会委员会主席职位。第二,认同与民主党团提出的议案很难获得通过。比如2020年1月15日,欧洲议会针对即将召开的“欧洲未来大会”(Conference on the Future of Europe)通过了一份决议,率先在欧盟三大机构中表明立场。认同与民主党团针对此议题也提出了一份报告,但最终被否决。第三,由于缺乏凝聚力,极右翼党团在诸多议题上很难以一个声音说话。除了在经济议题上的分歧外,该党团在气候议题也无法团结一致。

二、新一届欧洲议会主要党团的政策重点 

新一届欧洲议会主要党团的政策重点是了解欧洲议会,进而了解欧盟未来政策走向的基础。在围绕2019年欧洲议会选举的竞选中,主要欧洲政党都在竞选纲领中提出了未来的政策重点。新一届议会任期开始后,欧洲议会党团分别陈述了各自的政策重点。人民党党团的目标是建立一个更加有竞争力和更加民主的欧洲,其他优先事项包括移民,贸易和就业。社会民主党党团坚定地支持欧洲一体化,更加关注社会议题,包括平等和应对气候变化。复兴欧洲党团致力满足人民的需求,强调从欧盟层面寻求解决问题的办法,促进自由贸易,保护人权。绿党党团的重点是环境和社会正义,希望通过绿色能源革命解决气候变化问题,同时保障人权和强调人人平等。认同与民主党团重视创造就业和增长,加强安全,解决非法移民问题,减少欧盟的官僚主义。保守党党团主张欧盟去中央化,要求减少官僚主义,促进自由和公平的贸易、经济复苏、增长和竞争力,改革欧盟的移民体系。左翼联盟党团更加重视气候公平,税收正义,工人权利和人权。

虽然由于需要得到大多数成员国政党的支持,主要政党的竞选纲领和议会党团的陈述略显含混,但是,还是大致可以看出不同党团的政策倾向。比如人民党党团是典型的中右政党,重视贸易和竞争力,将“保护人民的欧洲”作为重点,移民、恐怖主义、欧洲防务和贸易防御是主要议题。社会民主党党团是中左政党,更加关注社会议题,重视社会权利、公平和长期投资。绿党党团在政治光谱中比社会民主党党团更加偏左,强调绿色行动以应对气候变化,还重视社会正义和性别平等。作为中间派的政党,复兴欧洲党团一方面要求促进自由贸易,另一方面也重视对人权保护,要求监管欧盟成员国内对基本权利、公民自由和法治的侵犯。

三、新一届欧洲议会的党团政治对欧盟政治的影响及主要挑战 

由于欧洲议会在欧盟政治体系中的地位日益重要,新一届欧洲议会的党团政治会对欧盟政治产生重要影响,也对欧盟政治的运作带来不少挑战。

(一)新一届欧洲议会中党团之间的结盟更加困难,未来欧盟立法的不确定性进一步增加 

2019年选举后,党团格局碎片化的倾向进一步发展。为了通过新的议案,党团间进行妥协十分必要。但是,党团之间的结盟变得更加困难,由此导致部分敏感议题的通过与否会愈加难以预测,欧盟立法的不确定性进一步增加。比如,由于绿党党团和中间派的复兴欧洲党团力量的增加,欧洲议会对人权的重视程度会进一步增强,同时还会要求欧盟与第三国签订的国际协议包含人权、社会和环境条款。但是,人民党党团和保守党党团则更相对强调自由贸易。从投票记录来看,冯德莱恩以微弱优势(仅仅比规定门槛多了9票)获得欧洲议会的同意,当选为欧盟委员会主席。欧洲议会的一项呼吁欧盟加强对地中海搜救行动的提案仅以2票之差被否决。可以预期,未来欧洲议会中以微弱多数获胜的投票还会不断出现。

(二)党团内部的协调更加困难,党团纪律受到严重挑战 

从新一届欧洲议会党团的内部来看,各成员国政党之间的协调愈发困难,党团纪律不断受到挑战。比如,在人民党党团内部,匈牙利总理奥尔班领导的“青年民主主义者联盟”与其他政党之间矛盾重重,暴露了更深层次的主流困境。在复兴欧洲党团内部,由于成分的多样化,各政党保持团结非常困难。部分政党倾向于经济自由主义,而另一些政党则是社会自由主义导向,彼此之间存在很大差异。法国总统马克龙领导的共和国前进运动党与其他政党的关系也较为复杂。在这一背景下,欧洲议会主要党团的纪律面临较大压力。党团能否以一个声音说话,不仅影响党团的行动和决策能力,而且对党团与其他党团谈判时所能发挥的作用产生影响,进而影响欧盟立法的决策结果。

(三)边缘政党力量上升对主流党团和欧洲政治的影响 

虽然从投票结果的分析来看,在新一届欧洲议会中,极右翼民粹主义党团对欧洲议会的实际影响较为有限,但是,规模不断扩大的极右翼党团还是在某种程度上对主流党团和欧盟层面的政治运作产生了一定的影响。首先,边缘政党的崛起给主流政党增加了压力,主流党团由于担心失去进一步的支持,越来越不热衷于支持妥协方案。例如,一些人民党党团议员对移民的态度已转向保守,越来越不愿在这些议题上与左翼力量妥协。其次,民粹政党/疑欧政党力量的上升,碎片化的党团格局在一定意义上对欧盟代议制民主的发展有利。一方面,欧洲议会政党格局更加碎片化,能够折射出当前欧洲的政党政治生态,尤其是议员的代表性更加全面,民粹力量支持者的民意能够得到代表;另一方面,民粹力量的上升使其有可能为饱受“精英政治”诟病的欧盟贡献一个真正意义上的反对派。

(四)新一届欧洲议会与欧盟委员会的关系更加复杂 

2019年欧洲议会选举前,欧洲议会就积极推进“热门人选”(Spitzenkandidaten,又译为“领衔候选人”)程序,希望进一步强化欧洲议会选举与欧盟委员会主席之间的关系。但是,经过欧盟机构与成员国之间复杂的政治博弈,并非任何政党提名“热门人选”的冯德莱恩最终成为欧盟委员会主席候选人。为了争取欧洲议会多数的支持,冯德莱恩未来5年的政治指导原则(political guideline)吸纳了欧洲议会主要党团的政策重点,还许诺未来加强与欧洲议会的关系,赋予欧洲议会立法动议权。2019年9月至11月,在对欧盟委员会候任委员的听证过程中,主要党团针锋相对,欧洲议会拒绝了三位候选人的提名,导致新一届欧盟委员会延期上任。上任后,欧盟委员会发现其立法提案不时会在欧洲议会遭遇困难。冯德莱恩的一些里程碑式的提议甚至遭到其所属政党(德国基民盟)议员在欧洲议会的反对。新一届欧洲议会与欧盟委员会之间复杂的开局可能为将来机构间的关系埋下隐患。

(五)英国脱欧对欧洲议会党团政治的影响 

2020年1月29日,欧洲议会通过了脱欧协议(The Withdrawal Agreement)。英国欧洲议会议员的离任,不仅会改变欧洲议会议员的总人数和成员国的议席,而且还为欧洲议会党团的权力平衡带来新的变化。首先,从议席上看,欧洲议会人数将减少至705人。将原属英国议员的部分名额(27个议席)分配给14个成员国,另外46个席位暂时保留以备将来新入盟的国家使用。其次,从欧洲议会党团的力量对比来看,党团的权力平衡可能发生变化。人民党党团和社会民主党党团的议席差距进一步增大,将加强人民党党团与其他党团构建联盟时谈判的作用,在一定程度上制衡欧洲议会权力平衡的左移。极右翼党团“认同与民主党团”人数将超过绿党党团,成为欧洲议会第四大党团。绿党党团和复兴欧洲党团受英国脱欧影响较大,失去了大约10%的议席。此外,英国脱欧还将影响欧洲议会的地理平衡,因为近半数的新议席将流向法国、意大利和西班牙,在一定程度上可能增加南欧国家在欧洲议会的影响力。

四、小结 

虽然2019年欧洲议会选举已经落下帷幕,但是新一届欧洲议会党团政治的影响才逐渐开始显现。就欧洲议会内部而言,它试图积极发挥其共同立法者的作用,形成统一的立场需要依靠议会两大党团以及中间派的复兴欧洲党团组成的大联盟。但是,党团之间的结盟愈发困难,党团内部的团结也不断受到挑战。在本届议会任期内,面临内忧外困的欧盟有多项重要议题予以讨论:不论是欧盟多年财政框架(MFF),欧盟与英国未来的关系,讨论欧盟改革的欧洲未来大会,还是应对气候变化与移民问题,新一届欧洲议会的党团政治都将产生重要的影响。碎片化的党团格局会使不确定性的立法结果日益凸显。英国脱欧后的欧洲议会的发展还有待进一步观察。

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