张超，中国社会科学院欧洲研究所助理研究员。

6月16日，英国首相鲍里斯·约翰逊在下议院发表讲话，宣布将英国国际发展合作部同外交和联邦事务部（以下简称外交部）合并，组建新的“外交、联邦与发展部”，并表示相关的工作将立即开始，以确保在9月初完成合并工作。约翰逊的决定一经宣布，即在英国内外引发了激烈的争论。

一、英国撤销国际发展合作部的动因

事实上，约翰逊把国际发展合作部和外交部合并的想法早已有之。在他还担任外交大臣的时候，就曾屡次表达对国际发展合作部的不满，呼吁将该部同外交部合并。2017年，他在一次接受《太阳报》采访的时候就提到，1997年将国际发展合作部从外交部分离的决定是一个“巨大的错误”。2019年，在接受《金融时报》采访时，约翰逊表示，“如果‘全球英国’要完全发挥其巨大的潜力，我们就必须把国际发展合作部和外交部合并在一起。我们不能继续大手笔花着英国纳锐人的钱，就好像我们是什么独立的斯堪的纳维亚的非政府组织一样。”

总的来说，约翰逊将国际发展合作部和外交部合并主要有三个方面的原因。

首先，是国际发展合作部和外交部两个机构之间长期博弈的结果。国际发展合作部的前身是1964年成立的海外发展部。这一部门成立后，先是在1970同外交部合并，此后又在1974年独立出来。然而仅仅五年之后，在撒切尔夫人执政期间再次同外交部合并，此后直到1997年布莱尔领导下的工党政府才又决定将这一部门从外交部独立出来，并改名为国际发展合作部。历史因素使得两个机构之间的关系一直比较紧密也比较微妙。此外，英国对国际发展援助事务的大量资金投入也使得外交部等部门“眼红”。英国对发展援助一直十分重视，是“七国集团”中唯一一个发展援助投入能够达到国民总收入0.7%的国家，也是全球为数不多能够达到这一标准的国家之一。这使得英国国际发展合作部能够得到庞大的且较为稳定的资金支持。尽管近些年来由国际发展合作部支配的援助资金数量已经有了显著的减少，但2019年的占比仍有73.2%。其他同样承担发展援助职能的部门对国际发展合作部“一枝独秀”早已有所不满，约翰逊曾经领导过的外交部便是其中之一。对此，前英国国际发展大臣安德鲁?米切尔曾将约翰逊形容为是一个中世纪海盗，“眼睛盯着（国际发展合作部）这艘满载金银的西班牙大帆船，想着登上去洗劫一空。”

其次，着力解决国际发展合作部和外交部之间的协调问题。16日在下议院发表讲话时，约翰逊特别强调了英国国际发展部和外交部之间的协调问题。他表示，尽管英国提供了大量的援助，但没有一个单一的部门来判断这些决定到底有没有意义，“我们在忍受左手和右手独立工作的内在风险”。尽管他的这些说辞受到了广泛的批评，但也不乏支持者。在拥护约翰逊决定的人看来，将两个机构合并是早就应该做的事情。他们认为，现在的发展援助受到气候变化、冲突、难民和资源短缺等多重问题的困扰，援助部门在和中低收入国家打交道的时候也面临越来越多的困难，在这种背景下，国际发展部单打独斗已经没有什么意义。只有将其与外交部门合并，通过将发展援助与其他对外政策工具一起使用，才能真正达到发展援助的目的，也才能更好地扩展英国的影响力。

第三，为了更好地实现英国对外政策目标，维护英国的国家利益。约翰逊指责，“很长一段时间以来，英国对海外的援助都被视作从天而降的巨型提款机，而这与英国国家利益没有丝毫关系。”他把英国对非洲国家和对乌克兰以及巴尔干国家的援助做了对比，声称“我们对赞比亚的援助和对乌克兰的一样多，但后者对欧洲安全而言至关重要。我们向坦桑尼亚提供的援助金额是对巴尔干半岛六个国家的十倍之多，后者却无力抵抗俄罗斯的干涉。”约翰逊的这一表态反应了英国保守党人长期坚持的观点，即英国的大量援助资金被浪费了，没有很好地实现英国的利益。因此，在英国脱欧后希望在全球发挥更大影响力的背景下，约翰逊表示“必须动员国家资产的每一份，包括援助资金和专业知识，来捍卫英国在海外的利益和价值观，而这么做的最好的方式就是一个新的部门，负责发挥英国影响力的所有工具并抓住前方的机会。”

二、英国撤销国际发展合作部的潜在影响

约翰逊的决定在英国国内外引发激烈的批评。英国前首相布莱尔、布朗和卡梅伦均对约翰逊的这一举措表达了反对意见。布莱尔称这一决定是“错误的和倒退的”，布朗则表示，“国际发展合作部使数百万人摆脱了贫困，帮助数百万儿童上学。可悲的是，政府正在废除英国这项重要的国际资产。”卡梅伦指出，撤销国际发展合作部意味着“专业度下降，高层次发展方面的发言权减弱，最终将使海外国家减少对英国的尊重”。工党领袖斯塔莫则指责约翰逊此时宣布合并是试图从其应对新冠疫情的失败中转移民众的注意力，而他如果当选首相将重建国际发展合作部。

约翰逊宣布这一决定后，发展援助领域的专家、学者以及政府和非政府部门的负责人也纷纷表达了对合并后英国发展援助前景的担忧。

首先，合并可能会降低英国发展援助的透明度。英国之所以在1997年组建国际发展合作部，很大程度上是对马来西亚柏高水电站事件反思的结果。上世纪九十年代初，在发展援助部门仍是英国外交部的一个下属机构的时期，英国曾以援助建设柏高水电站为诱饵，帮助本国军火出口商拿到了马来西亚约13亿英镑的合同，严重违背了发展援助的原则和政策。这一事件体现了不透明状态下发展援助被用于其他目的的可能性，成为英国援助史上最大的丑闻之一。尽管约翰逊表示，合并后不会发生类似的事件，但依然难以消除人们的担忧。在“公布你的资助”组织发布的2020年 “援助透明度指标”中，英国国际发展合作部的表现被评定为“非常好”，在47个参评机构中排名第9，是仅次于美国千年挑战公司的透明度第二高的双边援助机构。而英国外交部的评级则为“一般”，在所有参评机构中排名第38。而在此之前的2018年，英国外交部的透明度更是被评为“差”。该组织首席执行官加里·福斯特指出，约翰逊合并两个机构的决定对英国发展援助的透明度构成了严重的挑战。

其次，合并可能会使英国发展援助偏离减少贫困的主要目标。约翰逊在发言中将赞比亚和乌克兰比较的做法，引发了对英国将国家安全和商业利益置于减少贫困至上的担忧。乐施会（英国）首席执行官丹尼·斯里斯坎达拉贾指责约翰逊将赞比亚和乌克兰比较的做法是“对援助部门的无耻的挑战”。他指出，一半多的赞比亚人生活在每天1.9美元的标准之下，而乌克兰的绝对贫困几乎为零。“如果像他说的那样，我们就得用援助资金去追求安全和外交目标了。这些是高尚的目标，但不是援助该做的事情。”约翰逊宣布合并后，188个援助组织联名写信呼吁约翰逊重新考虑这一决定。在信中，它们表示这一决定表明英国正在“抛弃世界上的穷人”，“将使我们更加无力应对我们这个时代的重大挑战，比如全球卫生安全和气候变化。”

第三，合并可能会削弱英国的软实力。英国不仅援助资金投入高居世界前列，长期以来，英国在塑造全球发展援助议程上也发挥了十分重要的示范领导作用，得到了经济合作组织发展援助委员会的高度评价。早在2006年经济合作组织发展援助委员会对英国发展援助进行的评议中，就称赞国际发展合作部自1997年建立以来经历了一段“黄金时代”，被很多其他援助实践者视为是双边援助的典范之一。而英国在发展援助领域建立起来的领导地位及其软实力，可能会随着国际发展合作部的取消而弱化。有评论指出，合并可能会导致一些高度专业的援助人员离开岗位，从而削弱英国援助的专业知识能力和价值观。此外，随着合并的实施，英国抛弃了国际发展合作部这样一个将英国同全球公共服务改善联系在一起的标签，而这将意味着英国软实力时代的终结。

三、超越英国的影响

尽管合并工作刚刚起步，以何种方式实现合并，以及合并后两个机构之间的关系如何仍有待观察，但作为最重要的双边援助国之一，英国政府的这一决定对全球发展援助领域的冲击不容小视。

近年来，包括美国和欧盟等在内的全球主要援助方越来越强调发展援助的工具性，将发展援助作为维护和实现自身利益的手段。特朗普上台之后，不断试图削减美国的发展援助开支，并公开强调发展援助应服务于美国的国家利益，特别是在同中国和俄罗斯等国家争夺影响力方面。欧盟近年来受困于难民和恐怖主义等多重危机，也越来越强调利用发展援助稳定周边地区，保障欧盟的安全和繁荣。在这种背景下，英国援助机构独立性的弱化甚至丧失，无疑是对全球发展援助团体信心的沉重打击，更不利于实现2030年可持续发展目标。

此外，就约翰逊宣布合并的时机来说，即使是一些支持合并的人，也对他此时宣布合并感到惊讶和不解。机构调整显然不是一蹴而就的，即使在9月份完成了形式上的机构合并，新的机构实现顺畅运转也需要耗费很长的时间。当前，新冠疫情及其导致经济衰退使得全球正面临空前的发展和人道主义危机。今年四月，乐施会曾警告称，新冠疫请导致的经济危机将使得全球贫困率在30年来首次出现上升。根据该机构的预测，在最严重的情境下，全球极端贫困人口将增加4.34亿至9.22亿人。而根据世界粮食计划署6月的预测，受新冠疫情影响，全球饥饿人口到2020年底或将增加至2.7亿，比疫情暴发前多出82%。在当前全球面临严峻挑战的情况下，取消国家发展合作部并开始合并进程很难说是恰当的，这将可能至少在短期内降低英国开展援助的效率，延长受援国民众承担的苦难。

约翰逊将国际发展合作部同外交部合并的决定，对英国和全球的发展援助来说都是一个不利的消息。这一决定的负面影响，在当前新冠疫情导致援助需求激增的背景下被放大，并将在此后多年持续显现。