孔元，中国社会科学院欧洲研究所助理研究员

王显宁，北京大学法学院

导言：尽管在签署《脱欧法案》后，英国于2020年1月31日正式退出欧盟，但其与欧盟27个成员国之间未来的关系仍未商定。2020年2月开始的关于未来关系协议的谈判受到了新冠疫情的影响，尽管今年6月底双方在布鲁塞尔恢复了面对面谈判，但收效甚微。由此，英国与欧盟面临的关键问题是：双方能否在2020年 12月31日前就英国与欧盟之间的未来关系达成协议？2020年7月，欧洲政策中心（European Policy Center）执行主任费边·祖莱格（Fabian Zuleeg）、政策分析师詹妮克·瓦乔维克（Jannike Wachowiak）和罗伯特·舒曼基金会科学委员会成员克里斯蒂安·勒肯分别在欧洲政策中心网站和欧洲问题（European issues）智库网站发表文章，分析了英国与欧盟谈判所聚焦的主要问题，并对谈判的结果进行了预测分析。与此同时，斯蒂法诺·费拉在下议院网站发表文章《英欧未来关系谈判最新情况：有可能达成协议吗？》，英国皇家国际事务研究所研究员理查德·惠特曼在该智库网站发表文章《在为什么英国要把外交政策从英国脱欧谈判中剔除》。结合这些文章，可以发现英欧谈判的基本框架、主要问题和未来走势已经逐步明晰，现将相关智库论点综述如下。

一、外交、安全、防务谈判同贸易谈判相分离

在英欧达成的《政治宣言》中，欧方提出要就外交、安全、防务和贸易问题融合在一起，与英国达成一个全面的脱欧协定，但今年年初，约翰逊首相明确表示，不再将外交、安全和防务问题纳入到双方谈判框架中。对于约翰逊首相这样做的原因，理查德·惠特曼教授试图从三个方面进行解释。

第一，英国在谈判中还有其它优先事项。约翰逊政府一直将谈判重点放在双方的贸易和市场准入关系条款和双方政策分歧的协调上，其中涉及到环境、渔业、农业、警务和刑事司法等领域，而外交、安全防务这些内容在英国看来不应当是优先讨论的事项。

第二，英国目前拒绝就外交、安全和防务问题与欧盟进行谈判，并不会面临很大的损失。从今年1月底以来，英国就一直处于欧盟决策之外，双方之间的外交联系并不紧密。英国很大程度上回避了有关欧盟建立“防务联盟”愿望的提法，放弃参与在第三国实施共同安全与防务的活动，与欧盟的“通过永久结构化合作”等政策保持距离。因此，与未能达成贸易协议的后果不同，双方未能就外交、安全和防务政策达成协议的成本对英国而言可忽略不计。

第三，英国已开始在欧盟之外寻找伙伴关系。尽管英国承诺在过渡期间遵循欧盟的外交政策立场，但事实显示英国的实际做法与主张已经超越了欧盟27国的集体立场，尤其是在香港问题上。英国同美国、澳大利亚和加拿大一道，在中国问题上坚持比欧盟更为强硬的立场。日前，这些国家正在努力建立一个民主国家的“ D10”联盟（包括 G7成员加上澳大利亚、韩国和印度），以研发5G设备和其他技术的替代供应商，从而减少对中国的依赖。尽管英国作为欧盟的成员国同样可以参与这些合作，但是总的来说，这些新发展为英国外交政策提供了更大的便利。

此外，作为欧盟以外的国家，英国还可以通过在联合国安理会、七国集团和北约等多边机构发挥作用，以及通过与法国和德国合作的E3等非正式组织和双边外交，影响其欧洲邻国的外交政策。

二、英欧贸易谈判局面焦灼

谈判开始前，英国与欧盟都热衷于提出一些原则与红线来确定谈判框架：英国坚持自身应当完全恢复经济自由和政治独立；欧盟则要求保证单一市场和关税同盟的完整性。双方都不愿意在原则问题上让步。与特蕾莎·梅不同，鲍里斯·约翰逊在英国下议院的支持者众多，这使得他能够在保守党内部几乎没有反对者的情况下，大力宣扬“夺回控制权”。此外，英国政府主要是由强大的脱欧支持者组成，他们对与欧盟谈判这一问题态度强硬。就欧盟方面而言，成员国都不愿牺牲自身利益对英国让步，因为这会威胁到整个欧盟市场的完整性。

双方的谈判从3月开始，到6月初已经进行了四轮全面谈判。在谈判过程中，英国多次表示不希望延长过渡期，并期待双方能够在7月底前就协议基本内容达成一致。 7月29日，英国与欧盟公布了一份新的时间表，其中规定在7月20至24日进行第五轮谈判，在8月17至21日进行第六轮全面谈判。而在刚完成第五轮谈判中，尽管欧盟方表示谈判在一些领域有了些许进展，比如缩小了社会保障协调与联合方案之间的分歧，在实现全面和单一体制框架的目标方面取得了进步（特别是强有力执行机制方面），在警务和司法合作方面进行了很好的讨论等。但是双方在公平竞争环境与渔业这两个基本议题上仍然没有取得进展。欧盟希望将政治接触转化为确定的法律规定，而英国并不愿意如此进行。在公平竞争环境方面，英国拒绝承诺维持高标准；在渔业方面，英国坚持将欧盟渔船排除在英国水域之外。

英欧过渡期谈判时间表，摘自Stefano Fella, UK-EU future relationship negotiations update: is an agreement possible？Commons Library Briefing, 4 August 2020.p.11.

在英国拒绝延长过渡期且距离达成协议日期所剩无几的情况下，双方早已明晰对方的底线。欧盟谈判代表米歇尔·巴尼耶的团队经常提醒英国谈判代表大卫·弗罗斯特，双方最迟需要在2020年10月完成谈判，以便协议能够在2021年1月1日生效前提交给欧洲议会和各成员国议会。

三、英欧贸易谈判聚焦的主要问题

在四轮谈判结束时，米歇尔·巴尼耶于2020年7月2日表示谈判双方“仍然存在严重分歧”。具体来看，其主要表现在以下五个方面。

（一）协议的结构

欧盟从一开始就希望达成一项具有单一体制框架的协议，且该框架能尽可能涵盖未来双方关系的所有方面。然而，英国政府一直在强调其“恢复主权”的目标，并担心这项协议将继续把英国与欧盟捆绑。为此，英国希望达成一系列部门协议以实施自由贸易。但问题在于，如果英国真的采取多部门协议，那么欧盟所期望的单一框架将不复存在。

（二）经济贸易的公平竞争环境

考虑到双方之间的贸易规模（2020年7月，英国53% 的进口额和47% 的出口额与欧盟有关），欧盟准备同意对英国实施免关税的自由贸易政策，但前提条件是双方同意建立一个机制，规范双方在社会和环境领域的竞争规则，以及国家对企业的补贴。这对那些同英国贸易关系密切的爱尔兰、德国、荷兰和丹麦等国尤其重要。

在统一监管规定方面，米歇尔?巴尼耶仍然没有找到具有可操作性的妥协方案。英国方面能接受的妥协形式为英国保留在某些领域（如国家补贴）中偏离欧洲标准的权利，同时接受欧盟征收的额外关税。但欧盟认为自由贸易协议不能仅限于关税问题，这种安排可能导致不稳定的妥协，从而为英国在执行方面作出广泛的解释留有余地。

（三）渔业

虽然该部门在英国和欧盟的GDP中只占很小的份额，但却与双方本土居民利益联系密切。渔业问题引发的政治议题，远远超过它在经济份额中所占的客观权重。英国退欧支持者在2016年6月的全民公投中广泛宣传鱼类种群主权，英格兰和苏格兰渔民协会也明确表示支持英国退欧。根据欧盟共同渔业政策的规定，九个欧盟成员国（比利时、丹麦、法国、德国、爱尔兰、荷兰、波兰、西班牙和瑞典）在英国水域有捕捞配额。他们的收入是英国渔民在欧盟水域收入的4.9倍。因此，一些欧盟成员国希望在2021年1月1日后维持现状，能够进入英国的渔场并且采用不变的技术措施。而英国则希望恢复全部主权，并呼吁进行配额分配谈判。

（四）协议的实施保障机制

双方在选择协议的实施保障机制方面也存在分歧。欧盟希望建立一个全面的争端解决机制，以防任何违反协议的情况发生，进而确保一个公平的竞争环境。这一机制需要对未来争议的标准进行解释。欧盟希望将该任务委托给欧洲法院；英国脱欧支持者认为，这一机构曾在脱欧公投时侵犯了英国国家主权。因此，英国坚决拒绝这一机构。这一问题目前尚未找到真正的解决方式。

四、英欧贸易谈判结果的可能性预测

费边·祖莱格和詹妮克·瓦乔维克在文章中对欧盟-英国谈判不同结果的可能性进行了预测，主要有以下五种可能：

（一）双方达成不能维护欧盟红线的基本协议（几乎不可能发生）

虽然欧盟已经表示愿意考虑英国的红线，并讨论可能的妥协内容，但欧盟并不会放弃其根本要求。如果能够在某些细节上达成妥协，欧盟愿意同意英国的要求；但在涉及欧盟的经济利益和政治团结时，欧盟必不会让步。因此，双方达成与欧盟对治理和公平竞争环境（或不包括渔业协议）的要求相脱节的基本贸易协议是最不可能出现的情形。

（二）欧盟与英国于2020年夏达成基本协议，欧盟红线完好无损（5%-10%的可能性）

英国政府也不太可能在夏季结束前对欧盟的红线让步。尽管英国首相鲍里斯?约翰逊声称希望在7月底之前达成协议，但目前他是否会认真促成协议的达成仍不能确定。英国政府采取了一种拖延时间的策略，认为这将迫使欧盟在面临无法达成协议的威胁时于最后一刻让步。

（三）欧盟与英国于2020年秋达成基本协议，欧盟红线完好无损（15％-20％的可能性）

如果英国开始认真思考市场准入问题，那么双方有可能在秋季达成一项脆弱的贸易协议。虽然双方都需要妥协，但在这场谈判中，均势决定了英国需要比欧盟作出更多让步。然而，即使有望达成协议，双方在年底前就所有技术细节进行谈判仍是一项艰巨的任务。这主要是因为英国内部存在着影响欧盟-英国谈判的声音。此外，欧盟批准任何协议都需要时间，这也会导致双方达成协议的剩余时间缩短。最后，该协议的批准需要经过欧洲议会投票，而欧洲议会在公平竞争问题上态度强硬，这也将限制双方谈判的回旋余地。

（四）推延约定期限达成英国让步基础上的协议（5％-10％的可能性）

如果约翰逊意识到，他的政策无法成功且欧盟的确不会通过妥协以达成协议，那么他可能会考虑推迟约定期限，以免面临无法达成协议的后果。由于《脱欧协议》（withdrawal agreement）的条款延长期限已于6月底到期，虽然双方在理论上仍有可能在秋季争取更多的时间继续谈判，但延期请求将面临巨大的法律和政治压力。这也从侧面要求英国作出让步。不过，这样的让步对鲍里斯·约翰逊来说很难接受，且势必会在他所在的保守党内引起轩然大波。即便如此，如果最终他选择这样做，就表明他希望达成协议。尽管延期将提高达成协议的可能性，但并不能确保其最终真正达成。

（五）双方在正常约定的期限内没有达成协议（60%-75%的可能性）

虽然双方都不希望看到无法达成协议的结果，但这一可能性的确很大。例如，英国若未能履行《脱欧协议》义务，将严重破坏未来达成协议的前景。此外，未来其他重大事件的发生（如今年秋季的第二次新冠疫情浪潮）可能会使人们对欧盟-英国谈判问题的关注度降低。如果英国政府坚持到最后一刻，时间可能就会耗尽。

观察费边·祖莱格和詹妮克·瓦乔维克的分析预测，不难看出欧盟-英国的谈判仍将充满不确定性。双方都有自己的利益追求和谈判期待，同时又不得不考虑利益背后不可触碰的红线。此次谈判过程中英国的表现让人们经常感觉到其在作出决策时更倾向于考虑意识形态而非事实，这与几个世纪前那个“不经意间形成”，尤其注重政治实用主义的不列颠帝国表现相反。

双方的谈判结果非但没有随着时间的流逝越来越清晰，反而愈发模糊。一方面，约翰逊还是极有可能期望达成协议。随着公众对谈判问题逐渐感到厌倦，约翰逊可能悄悄转变策略，以“成功完成脱欧”的方式来达成任何协议。另一方面，考虑到英国脱欧者拒绝任何形式的妥协以及约翰逊为达成协议所面临的艰难抉择，人们对约翰逊的理想结果仍持怀疑态度。针对脱欧问题，英国政府需要优先考虑政治担忧，双方之间的协议是否能够达成取决于对政治经济利益的权衡。如果约翰逊认为，与欧盟达成协议的政治代价太高，或者要以牺牲其他国内目标为代价，他很可能会选择不达成协议这一结果。

当然，随着谈判不断推进，加之德国于7月1日接任欧盟理事会轮值主席国，不少评论认为英国与欧盟在秋季达成协议的可能性大大增加。具体来看，在经济贸易的公平竞争环境方面，英国《金融时报》于7月27日报道称，欧盟开始表示愿意放弃要求英国接受未来欧盟国家援助规则和欧盟法院监督的要求。路透社8月3日也报道，欧盟愿意在国家援助问题上作出妥协，不过需要英国同意在国家援助方面设立规则，并建立一个独立机构来执行。

在渔业方面，米歇尔·巴尼耶在7月23日第五轮会谈后表示，渔业问题需要考虑全体成员国的利益，找寻一个平衡、可持续和长期的解决办法。但英国的几乎完全禁止欧盟渔船进入英国水域的政策令人无法接受。关于这一问题，彼得·福斯特认为欧盟关于渔业资源的配额问题而作出的让步“必须分阶段进行”，这也许将是未来双方谈判的一个重要切入点。

在执法和司法合作方面，欧盟坚持协议应当确保英国继续致力于《欧洲人权公约》；而英国坚持协议不应规定这些问题，因为这是英国主权范围内的事项。剑桥大学凯瑟琳·巴纳德教授认为这一问题在未来可能呈现两种走向：其一，如果英国决定废除人权保护（一如退出《欧洲人权公约》，终止《人权法》），那么欧盟可以考虑终止执法和自首协定中的条款；其二，结合各种国际协定，考虑普通法中的保护规定，全面审查英国的人权制度，而非仅仅专注于《欧洲人权公约》。

总体来看，英国与欧盟之间的谈判在7月份远未结束，许多敏感问题仍未得到解决。由于英国希望达成一项从2021年1月1日起生效的协议，那么9月份的时间表势必会更加匆忙。这其中，德国作为欧盟轮值主席国在主持与英国的谈判方面将会发挥关键作用，因为尊重“强大”的合作伙伴是英国保守党外交政策的一部分。但如果英国认为，由德国所主持的欧盟理事会将是完全仁慈的，那就错了。欧盟谈判代表米歇尔?巴尼耶反复强调红线，德国也不会出于工业利益与红线作对。如果谈判失败导致最终出现“没有协议”的结果，最大的输家将是英国（因为强大的经济依存关系仍然将英国与欧盟捆绑在一起）。

五、英国未来发展的实力困境

英欧贸易谈判是后脱欧时代“全球英国”战略展开的重要步骤，如果英国不能在脱欧谈判中展现自己的国家实力和自信，那可想而知，它在欧洲以外其他世界和地区的外交活动也将遇到困难。尽管从前英国首相特蕾莎·梅开始，英国政府就一直试图在全球树立勇敢、负责的积极形象；鲍里斯·约翰逊也在就职时，尤其是脱欧后为 “全球英国”的形象造势；此次英欧谈判的过程中，英国表示不再将外交、安全和防务问题纳入到双方谈判框架中同样从侧面显示了英国希望摆脱与欧盟之间过于紧密的联系，树立自己的独立形象。但英国是否真的能够实现“全球英国”这一目标，不少学者都对此持悲观态度。实际上，曾经作为世界霸主、海洋帝国的不列颠不会不明白，想要实现“全球英国”，背后需要巨大的硬实力与软实力作支撑。与当年“不经意间形成的帝国”相比，在21世纪的今天，那些有利于实现经济急速发展，政治、国际影响力飞速上升“捷径”早已不在。此外，此次新冠疫情防治过程中英国的表现给政府沉重一击，英国脱欧对国内经济、政治的影响也尚未显现（至少目前，不少人对英国脱欧的战略价值持否定态度）。由此来看，英国想要实现“全球英国”的目标，是一件十分困难的事情。

报告来源：

1.Fabian Zuleeg, Jannike Wachowiak,Brexit scenarios: Heading for a no-deal exit?,European Policy Center,16 July 2020.

https://www.epc.eu/en/publications/Brexit-scenarios-Heading-for-a-no-deal-exit~35d540.

2.Christian LEQUESNE,Relations between the European Union and the United Kingdom: a final agreement in view, Robert Schuman Foundation, 21 July 2020.

https://www.robert-schuman.eu/en/european-issues/0568-relations-between-the-european-union-and-the-uk-a-final-agreement-in-sight.

3.Richard G Whitman,Why the UK Has Taken Foreign Policy Out of Brexit Negotiations,CHATHAM HOUSE, 1 July 2020.

https://www.chathamhouse.org/expert/comment/why-uk-has-taken-foreign-policy-out-brexit-negotiations.

4.Stefano Fella,UK-EU future relationship negotiations update: is an agreement possible?, 4 August 2020.

https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-8977/