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叶斌:从中国市场经济地位问题看欧盟如何履行国际义务
作者:叶斌 | 文章来源:《学习时报》2016年5月30日第2版 | 更新时间:2016-05-30 12:30:00

若WTO成员方承认中国为市场经济体,意味着该国放弃了以第三国国内价格或成本进行比较的方法,转而以中国价格或成本作为同类产品正常价值的比较基准,即所谓标准计算方法。与采用替代国的非市场经济方法相比,标准方法计算出的倾销幅度往往较低,由此推导的反倾销税更低,对出口产品更为有利。这在中国劳动力成本大幅度提升,价格比较优势下降的背景下,对减少中国产品出口障碍具有重要意义。

2016年5月12日,欧洲议会做出有关中国市场经济地位的大会决议 (2016/2667〈RSP〉),认为中国不属于市场经济体,反对单方面给予中国市场经济地位,同时要求欧盟委员会与其主要贸易伙伴协调立场,在包括 G7和G20的场合讨论如何使《中国加入世界贸易组织议定书》(下称《中国入世议定书》)第15段的剩余条款在2016年后发挥法律作用。次日,德、法两国向欧盟理事会提交了与欧洲议会相似的立场文件。尽管欧洲议会决议和成员国立场文件没有法律约束力,但是由于欧洲议会和欧盟理事会在贸易议题上具有立法批准权,这两个立场文件势必对欧盟委员会未来如何提出修法草案,对未来欧盟如何履行国际承诺产生方向性的影响。

中国市场经济地位问题之所以成为今年中欧关系的重点议题之一,在于《中国入世议定书》第15段有关确定补贴和倾销的价格可比性中,其d项规定无论是否中国被进口成员国认定为市场经济体,a项ii目规定的第三国替代方法应在中国入世之日后15年即2016年12月11日终止。由于临近时间节点,欧盟迫切需要修改其反倾销基础法律,以避免继续对华适用非市场经济方法而违反其在中国入世议定书的国际承诺。在当前欧盟正在实施的全部73项反倾销措施中,有近八成的案件针对中国产品(56 项),非市场经济方法的终止将意味着欧盟对华贸易防御失去了最简单和方便的工具,对于中国向欧盟出口的钢铁、机械、化工、陶瓷等涉案产品以及欧盟相关产业可能产生直接影响。

市场经济地位与反倾销调查的关系

GATT/WTO多边贸易体制是以市场经济为基本假设的,1955年 GATT缔约方在第6.1条的第二项注释中规定,如果进口产品来源国“垄断或实质上垄断贸易并且所有国内价格都由国家规定”(传统非市场经济国家),则进口国可以考虑采取非市场经济方法。20世纪六七十年代,波兰、罗马尼亚和匈牙利加入GATT的议定书明确允许进口国调查机关运用非市场经济方法确定进口产品的正常价值。

WTO成立后,中国和越南的加入文件授权WTO进口成员在一定条件下运用非市场经济方法确定反倾销调查中的正常价值,即上述《中国入世议定书》第15段,《越南加入工作组报告》第255段,WTO进口成员可以在被调查生产商不能明确证明自己所在产业具备市场经济条件的情况下采取第三国替代方法确定反倾销调查中的正常价值。

WTO并未定义何为市场经济体,由成员方根据其国内法来自行决定,这正是中国入世不久后寻求贸易伙伴承认中国市场经济地位的出发点。WTO成员方承认中国市场经济体,意味着该国放弃了以第三国国内价格或成本进行比较的方法,转而以中国价格或成本作为同类产品正常价值的比较基准,即所谓标准计算方法。与采用替代国的非市场经济方法相比,标准方法计算出的倾销幅度往往较低,由此推导的反倾销税更低,对出口产品更为有利。这在中国劳动力成本大幅度提升,价格比较优势下降的背景下,对减少中国产品出口障碍具有重要意义。

在中国入世后不久,中国与欧盟进行数次关于市场经济地位的双边对话,但是欧盟一直认为中国未能满足其设立的五条标准,而将中国列于欧盟反倾销立法的非市场经济国家的清单中。

寻求终止非市场经济方法,不强求市场经济地位

由于反倾销调查中的非市场经济方法应于2016年终止,这给人造成一种印象,即中国将在2016年后自动取得市场经济地位。甚至前任欧盟贸易专员德古赫特在2013年11月对欧洲议会演讲时也提到,2016年中国将会获得市场经济地位。这一观点受到欧洲议会议员的批评,多名议员在不同场合声称拒绝承认中国为市场经济体。

《中国入世议定书》第15段并未出现“非市场经济”一词,也没有直接给中国贴上非市场经济的标签。不过,其d项“如果中国根据进口成员国的国内法证明自己是一个市场经济体”暗示WTO成员可能假定中国是一个非市场经济体。由于2016年12月11日后失效的条款仅涉及非市场经济方法,并非直接针对成员方对市场经济地位的认定,中国难以从该条款中自动获得市场经济地位。

在中国入世之初,市场经济地位问题直接关系反倾销调查的方法,但是随着相关条款届满的日益临近,市场经济地位与反倾销调查方法之间将失去关联意义。从我国商务部和外交部的近期表态来看,我国政府的诉求在于应终止反倾销调查中的第三国替代方法,而非寻求承认市场经济地位。这一诉求是既符合对入世议定书的解读,也是相当务实的,避免单方面对欧盟作过高的期待。

欧盟应遵守国际义务,终止第三国替代方法

尽管对《中国入世议定书》第15段存在不同理解,但是欧盟委员会法律评估承认《中国入世议定书》中的部分条款将届满失效,欧洲议会内部法律评估也认为2016年12月11日之后不以中国价格为基准的替代方法不再可用。

不过,欧洲议会内部法律意见又认为,上述结论并不妨碍a项解释为如果相关产业显示未能满足市场经济条件时仍可采取替代方法。有批评指出,如果采纳这种解释,将使ii目的届满失效完全失去法律意义。

中方要求欧盟履行国际承诺和终止第三国替代方法的诉求是站得住脚的。根据第15段d项:“无论如何(In any event)a项ii目的规定应在加入之日后15年终止”,依条约的整体解释,“无论如何”应排除上述欧洲议会法律评估的观点。不仅如此,中方的诉求还可从WTO裁决中找到支持,WTO上诉机构在欧共体紧固件案件中指出根据中国入世议定书“特殊规则”将于2016年到期。

预防采用所谓“非标准方法”

2016年1月欧盟委员会公布影响评估概念文件,提出三种可能采取的对策:方案一,维持当前立法和实践不变;方案二,简单地将中国从欧盟反倾销立法的非市场经济国家清单中删除,一般性地适用标准反倾销计算方法,仅以个案方式处理中国特定产业的非市场经济情形;方案三,将中国从非市场经济国家清单中删除,同时修改欧盟贸易防御中计算倾销的方法。针对中国的情况设计全新的条款,包括:(1)如果存在出口价格或成本严重扭曲的所谓“特殊市场状况”,则采用参考第三国的成本调整方法;(2)加入延续现有反倾销措施的祖父条款;(3)限制在双反案件中使用“轻税规则”等。欧洲议会决议则建议欧盟在对华反倾销和反补贴调查中采取所谓“非标准方法”,同时敦促欧盟针对中国修改贸易防御工具。由于方案二的个案分析与方案三的成本调整方法都属于非标准方式,欧洲议会决议并未在方案二和方案三作出明确的选择。

方案二对于欧盟修法程序而言较为简单,仅是将中国从清单中删除,并不涉及欧盟反倾销实质规则的改变。但是,针对特别产业的个案分析方式在欧盟反倾销基础立法中找不到法律依据。

方案三比较复杂,系将欧盟实践中采用的成本调整方法编纂为成文立法,然而成本调整方法涉嫌违反世贸规则,该方案很可能得不到WTO上诉机构的支持。今年 3月29日WTO争端解决机构专家组对阿根廷诉欧盟生物柴油案(DS473)作出报告,否定了欧盟的成本调整方法。欧盟已提出上诉,目前尚待上诉机构做出最终裁定。

对于中国市场经济地位问题,欧盟委员会尚未提交修法草案。据称,欧盟委员会将于本周公布影响评估草案以及公众咨询结论,7月欧盟还将就此问题进行讨论。按此进度,欧盟在近期内向欧盟理事会和欧洲议会提交修法草案的可能性不大。

目前欧盟成员国对2016年后是否延续非市场经济方法存在分歧。据称,意大利等南欧国家支持德国和法国提出的立场,比利时也转向支持此方法。丹麦、瑞典、芬兰、荷兰和英国则反对继续使用非市场经济方法。正是因为北欧等国反对,早在2013年提出的反倾销和反补贴修订条例迟迟无法通过。

对于欧洲议会决议和德法立场文件,我方需预防欧盟继续采用非市场经济方法,做好提交WTO争端解决机构裁决的预案,同时继续做欧盟成员国的工作,争取获得北欧和东欧国家的支持。

http://dzb.studytimes.cn/shtml/xxsb/20160530/20017.shtml

(联系 叶斌:yebin@cass.org.cn

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