很长时间以来，欧盟“是什么”一直是一个未解的“斯芬克斯之谜”。欧盟官方文件和欧盟的政治领袖们对欧盟性质没有明确的界定，欧盟委员会前主席雅克·德洛尔曾将欧盟比喻为一种“不明飞行物”。对于学界来说，欧盟虽然已是国际政治中已经实际存在的、可确指的对象，但它又难以用现有词汇定义，按已有经验类型归类，以至于人们经常只能用“它不是什么”来形容，比如“欧盟不是一个通常意义上的国际组织” “欧盟不是一个主权国家”，等等。无奈之下，大多数研究欧盟的西方学者只能将它称为一个“独特”（sui generis）的跨国政治系统。在欧盟的重大条约中，也只能找到对欧盟未来发展目标的模糊概括：比如1993年生效的《马斯特里赫特条约》指出，欧洲一体化的目的是建立“一个欧洲人民间日益紧密的联盟”；2009年生效的《里斯本条约》序言中写到：欧盟各国“决心继续推动在欧洲人民之间建立一个更加紧密联盟的进程”。但首先这是一种动态而非静态的描述；其次，这些基础性条约也没有说明欧盟的最终发展目标是什么。

欧盟被称为“人类设计出的最复杂的政体”，它有着拜占庭式的制度设置，是一所只有律师才不会迷路的迷宫，它有着重叠设置的行政机构，各式投票规则，还是一座官方语言众多的巴别塔。目前对欧盟的定位主要有三种：国际组织、联邦国家式的超国家政体和治理系统。

一个国际组织？

将欧盟看作一个“国际组织”的观点认为：德国、法国、波兰、西班牙等成员国政府才是欧盟最核心的行为体，而欧盟就如同现代几乎所有其他成功的国际组织一样，是各个国家设计用来协调相互之间的政策、促进互利合作、适应地区化和全球化的工具。如果说欧盟比其他国际组织更发达、更先进，那只是因为欧盟成员国之间在经济上的相互依赖程度大大超过世界上其他国家，客观的经济需求使得它们之间产生了更强的相互合作的国家利益。欧盟不过提供给各成员国政府一个相互博弈和协调政策的场所，欧盟委员会、欧洲法院等欧盟机构仅是用来执行它们谈判结果的工具。在这种观点看来，欧盟只是一个经各成员国政府同意才建立的组织，国防、税收、财政等最重要的核心权力都掌握在成员国手中，由各成员国首脑组成的欧盟理事会是欧盟决策的最高机构，各国政府（尤其是德国和法国两个大国）可以授意欧盟委员会制订议案内容，它们在布鲁塞尔设立了由自己的外交官组成的“常驻代表委员会”，监督和影响委员会的运作。此外，设在布鲁塞尔的欧盟委员会等欧盟机构规模并不大；欧盟机构的行政官僚人数只有不到43000人，与欧洲一个中等城市的公务员规模相当；欧盟年度行政开支约87亿欧元，约相当于美国哈佛大学两年的开支而已。无论是人力，还是财力，欧盟层面的机构都不够强大，它们不足以威胁到国家在欧盟中的核心地位，不过是履行各成员国政府意愿的秘书处和协调执行机构而已。

但是这种看法却无法解释欧盟与其他国际组织的区别。比如首先，欧盟委员会掌握立法提案权、执行权和部分监督权，其权力之大，其他地区组织或一些国际性机制的秘书处难以望其项背；其次，欧洲法院经过数十年的判例积累，在共同市场领域已经树立起很高的权威，它的裁决对欧盟公民和企业直接产生法律效力；共同体法相对于成员国法处于优先法律地位，即共同体法具有最高效力，成员国国内法院有权利也有义务像实施国内法一样实施共同体法，各国法院不得订立与它的规则相悖的新法；再次，欧洲议会已经由最初的北约等组织也设有的“咨询性会议”，变成一个拥有立法参与权、部分监督权和批准预算权，以及共同决策权（欧盟95%的立法均由部长理事会和欧洲议会共同决策）的重要机构。1979年之后欧洲议会议员由欧盟公民直选产生；对欧盟委员会和欧盟理事会主席人选，欧洲议会有最终批准权，2015年欧洲议会选举后，议会对这两个最高职位人选的推荐和产生过程也发挥了重要作用，这在各种国际组织中都是绝无仅有的；还有，欧盟下属的欧洲中央银行、欧洲食品安全局、欧洲药品管理局、欧洲标准化委员会、欧洲警察署等专业机构管理着欧元区的货币发行和定价、欧盟范围内的食物和饲料安全、药品审批、行业技术标准和警务合作等诸多事项。它们制订的规则直接影响着欧洲的企业运作和公民生活，它们的存在也使得欧盟更类似一个国家式的整体，而不是更分散的国际组织。

“超国家联邦”？一种“治理系统”？

有从事比较政治研究的学者就认为，欧盟已经建构出一个联邦式的超国家政体。“联邦式”制度安排包括三项要素：“1，公共权威由各州政府和一个中央政府分享；2，每层政府都在某些问题上有最后决定权；3，有一个联邦法庭，裁决关于联邦主义的争端。” 从这一视角看去，欧盟在欧盟和成员国层面上实施分权，并拥有可裁决欧盟与成员国关系的欧洲法院，这样各成员国就可视作各“州”，欧盟就变成人们通常认识的“国家”。

但是，明眼人皆可看出，欧盟距离一个美国或德国式的联邦国家还很遥远。成员国依旧保留着自己的核心主权，民众对自己国家的忠诚也远远超过对欧洲的认同感。即使是在欧洲，主权也仍然没有“过时”，民族国家还是最重要的国际政治行为体。除了德国、荷兰等西北欧少数国家，“联邦欧洲”在欧盟仍然是一个容易触动民族自尊的词汇。而且，无论是事关欧盟重大事项的决策，还是有关欧盟发展方向的重大决定，都是各个成员国政府相互协商做出的。欧盟兼有超国家联邦政体和国际组织的双重属性，是一个“混合体”。

其实能够更贴切概括欧盟性质的方法是将其视为一种“治理系统”。当代意义的“治理”概念源自企业管理学，它是“各种公共的或私人的个人及机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，其应用范围极其广泛，从全球、地区到国家，再到地方、企业，甚至街区和一个班级或小组，均可成为“治理”的定语。这样，使用“欧盟治理”就避开了“欧盟政府”的说法所具有的政治敏感性。另一方面，它又准确地呈现了成员国政府无法垄断欧盟所有事务的现实。无论是欧盟委员会、欧洲中央银行、欧洲法院等欧盟超国家机构，还是成员国内的州或者是大区、省，甚至是市县都可直接参与到欧盟决策的过程之中，各种利益集团和公民社会组织也可以通过游说，影响欧盟委员会提案的内容。所以，“治理系统说”综合了欧盟兼具的国际组织和超国家政体两方面的特征，并且揭示了国家层面和欧盟层面之外的其他行为体也是欧盟整体运作的有机组成部分的事实。

此外，相对于“统治”而提出的“治理”更加强调决策通过“协商”达成一致意见，忌讳自上而下的“强制”执行方法。治理进程中的欧盟很少通过权威机构的表决来施政施策，而是通过达成共识来予以推进——尽管很多时候达成共识十分困难。欧盟在制度上虽然规定在一些领域实施绝对多数表决制或一票否决制，但在实际操作过程中，无论采用何种决策方法，理事会都很少投票，绝大多数的议案都是经过协商和博弈达成共识才通过的。所以，即使有一个或少数几个成员国不同意某项提案，欧盟也不会做出统一的行动或表态。2017年德国外长加布里尔就抱怨因为几个成员国不同意，欧盟没能在南海问题上形成统一立场和表态。治理的这种特性还体现在次国家行为体的重要性上：2012年欧洲债务危机高峰时期，背负沉重债务负担的南欧国家和法国要求欧盟迅速出台欧洲稳定机制，对希腊等处于破产边缘的国家紧急施救，德国联邦宪法法院却成为了这一欧盟层面重大决策的“拦路石”。直到该法院裁定，欧洲稳定机制没有违反德国宪法《基本法》，欧洲稳定机制才开始发挥救助重债国家的作用，而且该裁决还要求德国政府不得突破出资超过1900亿欧元的最高限额。

在全球化时代，如法国学者让·皮埃尔-戈丹所说，治理是一种联邦制度的辅助性原则和企业文化的亲密结合，同时它也是与新的“软权力”配合使用的一种新政治鸡尾酒。冷战结束之后，欧盟在经济上奉行新自由主义，政治上扬弃了官僚做派，民主化程度不断提升，组织结构上趋于网络化，以援助、贸易和规范引导等“软实力”工具发挥对外影响力，这些都符合一个超国家的治理系统的特征。因此，大致可以将当下的欧盟称为“一个多层网状治理体系”。

欧盟治理的问题

当前欧盟内德国等西欧大国与中东欧一些国家关系紧张，凸显出欧盟治理中的结构性问题。维系一个治理体系，最重要的是要有共同的理念和有效的制度，因为治理不是政府，治理者没有强力机关，不能合法地垄断暴力使用权。比如欧盟就没有警察，不拥有剥夺公民自由的权力，欧洲法院的判决很多时候也要依靠成员国政府部门、甚至是其强力机关协助执行。在非强制状态下，欧盟要想就某一问题做出决策，首先需要各国或参与的各方拥有相同的态度，有类似的想法和认识，这样才能达成共识。但是，欧盟各国现在的经济和政治情况差异很大：经济基础方面，20世纪50年代欧洲一体化刚起步之时，六个创始会员国，法国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡和联邦德国经济发展水平相对较为接近，这样就容易在关键议题上形成统一立场；但现在欧盟有28个成员国（英国还未正式离开欧盟），最富裕的丹麦同最落后的保加利亚人均收入相差七倍，这已经是发达国家与发展中国家的鸿沟。欧盟内的经济异质性已经大大增强，这使得它内部各成员国的经济优先考虑和国家利益很难趋同，使得制订统一的标准更加困难。同时，扩大后欧盟各国的政治理念矛盾也在增多，德国、法国、荷兰等西欧国家的超国家欧洲意识较强，经过多年全球化的洗礼，西欧国家奉行多元文化主义，对其他宗教比较宽容，强调人权的极端重要性；但是中东欧国家的主权意识和民族主义情怀比起西欧来浓厚得多，更加看重民族的纯粹性。2015年欧洲难民危机爆发以来，匈牙利、斯洛伐克等中东欧国家坚决拒绝欧盟的难民安排方案。2017年欧盟委员会将匈牙利和斯洛伐克起诉到欧洲法院，欧洲法院判罚这两国必须遵守欧盟协议，斯洛伐克无奈认可了欧洲法院的判罚，但匈牙利坚决不从。

治理除了理念之外，还有制度做统一决策的保障。在欧盟内的中东欧国家已经是欧洲共同市场的一部分，它们就需要遵守布鲁塞尔制订的关于市场竞争、兼并重组、环保和劳工等方面的相关标准和原则，欧盟委员会对此有监督权。这就是为什么中国与中东欧国家“16+1”合作中的重点项目——“匈塞铁路”匈牙利段立项后，欧盟可以干涉的法理基础。对中东欧的欧盟成员国，布鲁塞尔还有一种重要的政策工具——结构基金。它是欧盟为解决内部各国、各地区经济发展不平衡问题、缩小发展差距、增加社会凝聚力而设立的产业政策工具，该基金列入欧盟的预算，属于欧盟的财政专项支出。中东欧国家是结构基金的净受益国，许多中东欧国家在入盟后非常依赖结构基金，比如克罗地亚的外资超过80%来自欧盟结构基金，匈牙利所吸引的外资中超过60%也源于欧盟的结构基金。但是另一方面，布鲁塞尔官僚体系的低效率（很多项目审批过程都需要一两年的时间）、欧债危机后欧盟总体偏向紧缩的财政和货币政策导向，都使得中东欧国家开始寻找新的投资来源。它们依然是落后于西欧国家的经济体，其基础设施也亟待更新和升级换代，因此比西欧国家有更强的愿望和动力参与中国提出的“一带一路”倡议。作为主权国家，它们当然有权利在遵守欧盟制度的情况下，开展同中国的合作。毕竟，欧盟是一个治理体系，而非“欧洲联邦”。

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（联系 赵晨：zhaochen@cass.org.cn）