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张超:新冠肺炎疫情与中欧卫生伙伴关系
作者:张超 | 文章来源:欧洲研究所 | 更新时间:2020-03-09 10:04:00

摘要:卫生是中欧关系议程上的一个日益重要的议题。中国和欧盟都是全球卫生治理的重要参与者,双方之间在卫生领域逐渐建立起了伙伴关系。新冠肺炎疫情是对双方卫生伙伴关系的重大考验。目前,中欧之间一直保持着密切联系,欧盟及部分欧洲国家也向中国提供了医疗援助。新冠肺炎疫情突显了全球相互依存以及中欧在应对此类挑战中的关键作用。在短期内,中欧应继续就疫情的发展保持密切联系,并相互提供帮助。从长远来看,中国和欧盟可以考虑在其政治议程中进一步提升卫生议题的地位,欧盟也可以更积极地参与中国的卫生体制改革。“一带一路”倡议可以作为加强双方卫生合作的平台,从而为建设“人类命运共同体”做出贡献。

关键词:新冠肺炎、发展援助、卫生伙伴关系、“一带一路”

 

介绍

2019年12月,新冠肺炎疫情在中国的中部城市武汉爆发。病毒迅速传播至整个中国,并向全球蔓延。截止2020年2月29日,58个国家已经发现了病毒携带者,全球范围内共确诊了87000多个病例,导致了3000多人丧生。疫情爆发后,中国采取了果断措施控制疾病的传播。在调动国内资源抗击疫情的同时,中国也对国际合作保持了开放的态度。中国科学家与全球同行分享有关病毒的数据,中国政府一直与世界卫生组织密切合作,并接收了来自于外国政府、国际组织、非政府组织和个人等的援助物资。在全球疫情日益严重的情况下,中国已向日本、韩国和伊朗等国家提供了援助。

中国和欧盟是彼此的重要合作伙伴,双方之间存在着大量的贸易和投资以及频繁的人员往来。中国是欧盟的第二大贸易伙伴,而欧盟连续15年成为中国最大贸易伙伴,2018年双边贸易额达到6800多亿美元的历史新高。此外,中欧双向人员往来每年已接近800万人次,每周有600多个航班往返中欧两地[1]。中国和欧盟拥有大量的政治和经济资源,因此它们也是应对许多全球性挑战的关键方案提供者,例如全球变暖、消除贫困以及公共卫生。

欧盟为中国提供了及时和慷慨的援助以抗击疫情,双方在应对危机方面保持了密切联系,这反映了双方之间坚固的友谊和伙伴关系。本文考察了中国与欧盟以及包括德国、法国、英国和意大利在内的部分欧洲国家之间的卫生合作,并分析了新冠肺炎疫情对中欧卫生合作的潜在影响。

 

 

2020年2月10日,习近平在北京地坛医院考察新冠肺炎感染者住院诊疗情况,并同医务工作者视频连线。

(新华社/鞠鹏)

1. 中欧关系中的卫生议题

1.1 卫生与中国—欧盟关系

中欧双方于1975年正式建立外交关系。在双方关系的最初数年中,经济和贸易是双方最关心的问题,卫生事务处于十分边缘的位置。彼时的欧共体和中国于1985年签署了《贸易与经济合作协定》,以指导两国关系的发展。在这份数十年来对中欧关系有着重要影响的文件中,甚至没有提到卫生问题。欧盟于1995年发布了第一份对中国政策文件——《中欧关系的长期政策》。在该文件中,欧盟认识到中国的发展对全球的潜在影响,以及与中国在卫生事务上进行合作的重要性。尽管没有提到具体的措施,但这应该表明卫生问题已经引起了欧盟决策者的关注。

1998年,中欧双方建立了领导人年度会晤机制。在该机制的框架下,中欧领导人能够讨论双方共同关心的问题,并为今后的合作指明方向。在前五届峰会上,卫生合作并未成为双方讨论的问题,直到2003年的会议中,卫生才仅被列为双方共同感兴趣并可以在今后开展对话的领域。欧盟于2001年发表的第二份关于中国的政策文件也是如此,卫生合作在该文件中也没有得到特别的重视。

严重急性呼吸综合征(“非典”)于2003年上半年在中国爆发并恶化。该病最终蔓延到全球30个国家和地区,导致900多人死亡。尽管欧洲并未受到该流行病的严重影响,但它使欧洲领导人意识到传染病爆发的惨痛后果。“非典”疫情是中欧卫生合作的分水岭。2004年12月,第七次中欧领导人年度峰会在伦敦举行。在这次会议上,卫生合作得到前所未有的重视。在会后发表的联合声明中,中欧双方认识到加强合作以打击艾滋病以及其他新发传染病的重要性。从那时起,卫生一直被列为双方领导人峰会的常规议题,尽管仍然不是中欧领导人重点关注的议题之一。

2009年,欧盟负责公共卫生事务的委员安德鲁拉·瓦西里乌(AndroullaVassiliou)女士访问北京,并会见了时任中国卫生部长陈竺,双方同意就卫生政策展开对话。对话机制旨在提高双方公共卫生安全水平和保护人类健康,对话优先领域包括:重大传染病和其它健康威胁、非传染性疾病、预防医学、食品安全和国际卫生。在2013年举行的中欧领导人第16次年度会晤上,中欧双方通过了《中欧2020年合作战略议程》,为面向2020年的中欧合作制定了路线图。双方在议程中决定“扩大在卫生领域的对话和交流,包括通过与世界卫生组织的合作,特别是在抗生素耐药性、电子医疗、癌症预防和药物监管对话方面的合作,以期确保公民的卫生和安全。[2]”

尽管在中欧关系的初期,卫生并没有被作为双方关系中的关键问题,但现在已被提上议事日程,并建立了对话机制以促进交流。在此过程中,2003年爆发的“非典”疫情扮演了重要角色,它提醒中国和欧洲,全世界正处于流行病的威胁之下,只有相互信任和国际合作才能遏制它们。

1.2 中国与德国、法国、英国和意大利关系中的卫生议题

1.2.1 德国

中国同德国有着较长的卫生合作历史。1980年,两国就卫生合作达成协议,从而奠定了双方在卫生领域的合作基础。1984年,德中医学协会在德国发起成立,不久后,在中国武汉成立了类似的机构——中德医学协会。这两个机构为中德两国医学科学家、医师和学生之间的交流搭建起了桥梁。它们组织了诸多的研讨会、讲习班和会议等,极大地推动了中德卫生合作。截至2019年,两家协会已组织了33次年度会议,每次会议对中德医学界而言都是重要事件。

中德双方达成了一系列协议,以指导双方在卫生领域的合作。例如,两国于2006年签署了有关开展医药经济和生物技术合作的框架协议;2012年发布了关于公共卫生应急与灾害医学合作的联合声明。此外,两国还建立了一个两年一次的卫生对话机制。双方第三次卫生政策对话于2018年在柏林举行,中国国家卫生健康委员会主任与德国联邦卫生部部长出席了此次对话。这次对话会议,是与中国总理对德国的访问同时进行的活动。借此机会,中德两国卫生部门签署了一项新的卫生合作框架协议(2018—2020年),重点关注应对人口老龄化给两国卫生保健体系带来的挑战。

1.2.2 法国

1997年,中国同法国签署了关于卫生与医学科学合作的协定。根据该协定,双方决定通过促进人文交流,加强在公共卫生、医学、传染病学科、急救医学等领域的合作。此外,双方还商定建立一个混合工作组,每年召开一次会议,讨论和制订具体执行计划,并定期对协定的执行情况进行评估。

目前,中法已达成多项卫生合作协议,比如,双方于2017年发表了两份关于加强应对人口老龄化和老年人护理合作的意向声明。此外,双方卫生部门还组织了多次论坛、专题讨论会和研讨会,以促进有关卫生事务的对话和交流。例如,2014年在北京举行了中法卫生合作论坛;同年,在巴黎举办了中法卫生战略合作研讨会;2015年,在中国武汉举办了埃博拉和新发传染病防控研讨会。

两国还建立了对话机制以促进在卫生领域的合作。中法两国于2014年建立了高级别人文交流机制,其中卫生合作被视为优先事项。双方于2012年启动了中法家庭发展政策研讨会,重点加强在家庭发展和人口老龄化等问题上的对话与交流,到2017年已组织了五次此类会议。2017年,第三届中法医院合作大会在北京召开,并提出了“中法医院合作联盟”倡议。

1.2.3 英国

2007年,中国和英国签署了在卫生领域开展合作的谅解备忘录,并于2010年、2013年和2016年续签。

都现在,中英已经建立了三个与卫生合作有关的对话机制:中英高级别人文交流机制、中英卫生政策对话和中英全球卫生对话。中英高级别人文交流机制创建于2012年,至今已组织了五次对话。该机制与中英战略对话、经济财金对话一起被视为中英关系中的三个主要对话机制之一。卫生议题直到2014年第二次会议才被纳入该对话机制。今天,该机制已成为中英卫生合作的最高级别机制。第五次对话会议于2017年12月在伦敦举行,由当时的英国卫生大臣和中国国务院副总理共同主持。双方对两国间的卫生合作进行了回顾,并承诺继续推动在该领域的合作。

中英两国卫生部门于2015年发起了关于卫生政策的年度对话。对话在中国和英国之间轮流举行。第四次会议于2018年9月在北京举行,国家卫生健康委主任马晓伟与英国卫生和社会保障大臣汉考克出席了对话。中英两国于2013年启动了“全球卫生支持项目”。作为该项目的子项目之一,中英全球卫生年度对话于2013年发起设立,交替在中国和英国举行。第五届中英全球卫生对话于2019年1月在伦敦举行。中英两国利用这一机制讨论了世界卫生组织改革、流行病防控以及在非洲卫生合作等问题。

1.2.4 意大利

中国和意大利于1983年达成协议,分别在北京建立一个急救中心和在天津建立一个放射医疗中心,标志着两国卫生合作的开始。1986年,两国就意大利在301医院设立一个急救机构签署议定书,并于1988年就在太原建立一个医药中心签署合作议定书。

尽管开展了这些活动,但直到2000年,中国和意大利才签署了关于卫生合作的谅解备忘录。在谅解备忘录的基础上,两国分别在2004年、2011年和2016年制定并实施了三轮卫生合作行动计划。根据谅解备忘录和行动计划,两国在卫生体制交流、卫生人力资源、医疗科研、临床技术创新、公共卫生、食品安全等多个卫生领域进行了卓有成效的合作。目前,卫生已被确认为中意合作的关键领域。2017年,北京举行的第二届“一带一路”国际合作论坛期间,中意两国领导人签署了关于加强经贸、文化和科技合作的行动计划(2017年-2020年)。与农业、可持续城镇化、环境和可持续能源等一起,卫生被列为是中意开展合作的七个优先领域之一。

借中国国家主席习近平2019年访问罗马的机会,两国卫生部门领导人达成了一项新的卫生合作行动计划,以指导他们从2019年到2021年的合作。双方还在2019年达成进一步协议,决定将预防癌症、心血管疾病、初级卫生保健、传染病防控、电子医疗以及卫生人才培养作为优先合作领域。此外,双方还于2018年签署了谅解备忘录,加强它们在癌症研究方面的合作。

除上述四个国家外,中国与其他一些欧洲国家也开展了卫生合作。例如,中国和奥地利于1989年签署了卫生合作协议,此后实施了三轮卫生合作行动计划。中国和瑞典于2006年签署了卫生合作谅解备忘录,并实施了三轮卫生合作行动计划。2002年,中国与挪威达成协议,以加强两国在卫生领域的合作。挪威方面承诺,将在三年内向中国的卫生健康项目提供总额为1200万克朗的资金,其中约一半用于艾滋病的治疗与防治。在挪威首相索尔贝格于2017年对北京进行正式访问期间,双方签署了卫生合作执行计划(2017—2020年)。

2. 形成中的中欧卫生伙伴关系

当中国在1979年实施开放政策时,迫切需要国际资金和技术来帮助改善其卫生能力和体系。与大多数其他部门一样,卫生也是欧盟、德国、法国、英国和意大利对中国开展援助的一个对象。因此,中欧卫生关系长期以“援助者-受援者”模式为特征。总体而言,除德国之外,卫生不是欧盟、法国、英国和意大利援助中国的主要部门之一。德国对中国的卫生援助在2010年之后快速增长,并在2013年达到创纪录的2.18亿美元。尽管此后急剧下降,但在2018年反弹至1.43亿美元,约占当年德国对华援助总额的四分之一。相比之下,其他国家的对华卫生援助金额很小。法国和意大利对中国卫生部门的援助预算长期不足100万美元。尽管来自英国的卫生援助资金规模较大,但也仅为1600万美元左右,远低于德国(表1)。

 

数据来源: OECD Creditor Reporting System.

借助欧盟和这些国家的资金、技术和知识,双方在中国开展了多个卫生项目,例如,中英两国于2000年启动了中英性病/艾滋病防治合作项目。该项目覆盖了云南和四川省37个州/市的83个县/区。英国政府为该项目提供2000万英镑赠款及技术援助。该项目于2007年12月结束,近13万目标人群从中受益。此外,该项目还有助于唤醒中国公众对性病/艾滋病的认识,并促进中国政府制定有关性病/艾滋病的政策。

2003年“非典”疫情爆发后,中法两国政府于2004年签署了一项合作协议,以提高中国在预防和控制新兴传染病方面的能力,并启动了中法新兴传染病合作项目。该项目是中法建交以来医学科技领域最重要的战略合作项目。在该项目的框架内,中法建立了上海巴斯德研究所,并于2005年投入运营。两国还共同在中国建立了一个高级别生物安全实验室。该实验室项目由中国政府资助,法方则提供了关键技术、人员培训和实验室管理支持等。项目建设于2011年6月在武汉破土动工,并于2015年1月完成。这是中国第一个,也是目前唯一的P4级别的生物安全实验室。

意大利自1983年帮助在北京建立急救中心以来,一直将对华援助集中在紧急医疗服务领域。在过去的几十年中,意大利致力于通过提供培训和技术支持,帮助提高了重庆、拉萨、太原和贵阳等城市医疗机构的紧急医疗服务能力。此外,意大利政府在2003年承诺提供约300万欧元,以用于改善内蒙古自治区的妇幼基础卫生状况。

由于经济的快速发展,中国越来越被视为是应对全球挑战的潜在贡献者,而不是在纯粹的援助接受者。作为取得了令人瞩目的成就的新兴经济体,中国在减少贫困、保护环境和改善公共卫生等方面的技术和经验等被认为更适合其他发展中国家。在此背景下,包括欧盟和英国在内的一些援助者宣布终止对华援助,并开始寻求与中国建立更加平衡和平等的伙伴关系。例如,尽管欧盟曾将中国视为受援国,但在欧盟于2006年发布的关于中国的第六份政策文件中表现出了对中国这一身份认知的变化。在题为《欧盟与中国:更紧密的伙伴、承担更多责任》的文件中,欧盟宣布:“随着中国逐渐告别典型的海外发展援助接受国的地位,欧盟必须谨慎地调整其合作计划,并对其进行审查。合作必须符合双方的利益,体现欧盟自身的原则和价值观,并有助于巩固伙伴关系。[3]”欧盟关于中国的国别战略文件(2007年至2013年)加强了这种关于中国作为一个新兴伙伴的观念,其中欧盟认识到了中国的双重身份:发展中国家和世界舞台上的关键行为体。欧盟于2011年发布了《变革议程》,为欧盟的援助政策奠定了新的基础。该文件确立了“区别”原则,要求欧盟将其资源用于最需要和可能产生最大影响的地区。在通过《变革议程》的同时,欧盟提出了关于多年期财政框架(2014—2020)的提案。在提案中,欧盟将中国以及其他18个国家排除在援助对象清单之外。今天,对于欧盟来说,“中国已经从传统的发展援助的接受国,转变为一个战略伙伴,欧盟就广泛的政策问题同其进行接触。[4]”

这种情况也适用于英国。英国于2011年3月宣布终止与中国的传统双边援助项目,不久后于2011年6月与中国签署了谅解备忘录,宣布建立发展合作伙伴关系。两国同意共同努力解决全球发展问题,并将卫生确定为适当的合作领域。在新的发展伙伴关系下,中英双方于2012年启动了全球卫生支持项目。该项目旨在利用中国的最佳实践,例如降低婴儿、儿童和孕产妇的死亡率,疾病预防和控制以及卫生部门改革等,帮助低收入国家。英国对该计划提供了1200万英镑资金,而中国则贡献了自身的卫生专业知识和设施。该项目于2018年底结束。在该项目下,中英建立了前文提及的全球卫生对话机制,促进它们在该部门的对话和交流。此外,中英两国还在该项目下同第三国展开合作。例如,两国合作帮助坦桑尼亚开展疟疾防控,改善埃塞俄比亚和缅甸的妇幼与生殖健康状况,并共同帮助塞拉利昂加强公共卫生能力建设。

进入21世纪后,意大利削减了对中国的援助资金规模:按照2005年至2009年的平均水平,中国是意大利的第五大受援国,但到2011年,中国的排名已经跌出了前20名。德国和法国是这一情况的例外。对于德国而言,中国一直是其援助资源的主要接受国。2014年,中国是德国的第一大受援国,并在2017年仍以7.1亿美元成为德国的第三大受援国。就法国对中国的援助而言,按2010和2011年平均水平计算,中国是法国的第三大受援国,2017年,中国仍以1.91亿美元的受援资金规模,成为法国的第十大受援国。

如今,长期以来由“援助者—受援者”范式塑造的中欧卫生关系正在转变为平等的伙伴关系。尽管欧洲对中国的卫生援助规模很小,但这并代表它已完全终止,例如,尽管传统的发展援助已经结束,但2016年,英国还是在中国资助了12个卫生项目,总支出约为100万英镑[5]。但是,中欧对卫生合作的愿景已超越双边层次,并日益全球化。双方在其他需要帮助的发展中国家开展了卫生合作试点,这体现了中欧卫生伙伴关系在全球卫生治理中的日益重要的作用。

3. 中欧卫生伙伴关系的前景

中国与欧盟及及部分欧洲国家在卫生领域建立了良好的关系。双方制定了合作计划、建立了对话机制,并启动了多个合作项目。当前,中欧卫生合作正在从“援助者—受援者”范式转变为平等的伙伴关系,其关注范围已超越各自的边界,走向全球。

自新冠肺炎疫情爆发以来,中国和欧盟一直保持着密切联系。中国国家主席习近平通过电话与法国总统马克龙和德国总理默克尔就疫情进行了联系,中国总理李克强则与欧洲委员会新当选主席冯·德莱恩取得了联系。在习近平与马克龙的电话交谈中,两位总统表达了共同阻击新冠肺炎疫情的强烈意愿,并同意为地区和全球公共卫生安全加强卫生合作[6]。中欧专家在疫情发展过程中也保持着密切联系。到目前为止,已经组织了两次视频会议,来自中国国家卫生健康委员会、中国疾病预防控制中心与欧盟委员会卫生和食品安全总司、欧洲疾病预防控制中心的有关负责人和专家出席了会议。此外,中国还获得了来自欧盟、英国和法国等许多欧洲国家以及企业、民间组织和私人基金会的医疗援助。

 

2020年2月13日,德国总理默克尔在柏林会见中国国务委员兼外交部长王毅。

(新华社/王勍)双方讨论了新冠肺炎疫情的相关情况。

目前,得益于中国采取的强有力措施,加上国际社会的慷慨援助,每天新增确诊病例和死亡人数迅速下降。2020年2月29日,中国大陆共报告573例新确诊病例,其中仅武汉就有565例,当天共有35例死亡病例,其中武汉26例。相比之下,两周之前的2月16日,新报告病例和死亡病例分别为2048和105例。这表明中国与病毒的斗争取得了阶段性的成果。但与此同时,该病毒正在中国以外的地区,包括欧洲迅速传播。据报道,截至3月1日,欧洲已报告1520例确诊病例和31例死亡病例,其中包括意大利(1128例确诊,29例死亡),德国(111例确诊)和法国(100例确诊,2例死亡)。

 

2020年2月28日,一名工作人员在意大利米兰的加里波第火车站对设施进行消毒。

(新华社/Alberto Lingria)

面对疫情,中欧应继续保持对话与沟通,及时分享数据和信息,继续相互援助。目前,中国的防疫工作似乎已经取得了一些成就和经验。新冠肺炎疫情在欧洲迅速传播,欧盟和欧洲国家可以从中国的控制该流行病的实践中吸取教训。此外,中国还可以在必要时向欧盟和欧洲国家提供援助。从长远来看,预计中欧在卫生领域的合作将大大加强。这次疫情爆发再次提醒双方,此类爆发可能导致严重的生命和经济损失。对于欧盟来说,加强与中国的合作至关重要。中国是一个拥有14亿人口的大国,已高度融入全球体系。在某种程度上,帮助中国预防和控制传染病正在帮助欧洲自身。欧盟需要更积极地与中国的卫生部门互动,而值得特别关注的领域之一是卫生体制改革。这次疫情表明,中国仍然面临着严峻的流行病挑战,而其卫生系统中存在一定漏洞。中国领导人将人民的安全和健康放在首位,宣布要对疾病防控体制机制进行改革,建立以法律为基础的疫情防控和国家公共卫生应急管理体系[7]。在这种情况下,欧洲的技术和知识可能对中国有所帮助。

 

2020年2月17日,移轴镜头下的武汉体育中心方舱医院。

(新华社/肖艺九)

在过去的几年中,中国提出了“一带一路”倡议和建设“人类命运共同体”的构想,这表明中国愿意在应对全球性挑战中发挥更加积极的作用。新冠肺炎疫情的爆发和蔓延使建设“人类命运共同体”的意义更加突出。在一个如此紧密联系的世界中,只有通过多边途径和充分合作才能遏制流行病的蔓延。中欧有必要继续坚定捍卫多边主义,反对单边主义,共同为维护全球公共卫生安全做出贡献。作为“一带一路”的终点站,欧洲是该倡议的重要参与者。中国提出了建立健康“一带一路”倡议的构想,以应对流行病等全球卫生挑战。中欧可以借助“一带一路”的平台,进一步加强在这一领域的合作,共同为建设“人类命运共同体”做出贡献。

 

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[1] Chen Weihua, “China, EU seek to deepen partnership,” China Daily, 26 Sep. 2019, http://www.chinadaily.com.cn/a/201909/26/WS5d8c2428a310cf3e3556d993.html .

[2] “EU-China 2020 Strategic Agenda for Cooperation,” http://eeas.europa.eu/archives/docs/china/ docs/eu-china_2020_strategic_agenda_en.pdf .

[3]“EU-China: Closer partners, growing responsibilities,” http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52006DC0631&from=EN .

[4] European External Action Service, “Projects in China,” 11 May, 2016, https://eeas.europa.eu/delegations/china/15407/projects-china_en .

[5] British Department of Health, British Embassy (Beijing), National Health and Family Planning Commission of China, “UK-China health dialogue,” Dec. 2016.

[6] “Xi says China willing to strengthen health cooperation with France,” Xinhua, 19 Feb. 2020, http://www.xinhuanet.com/english/2020-02/19/c_138796396.htm .

[7] “Xi Focus: Xi’s article on improving epidemic prevention and control to be published,” Xinhua, 29 Feb. 2020, http://www.xinhuanet.com/english/2020-02/29/c_138830585.htm .

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