考研辅导：欧盟民主化有什么特点？（赵晨）

    民族国家的民主化经历了一个漫长的过程，而且现在也远未到可以说“终结”的时候，就以选举为例，18世纪的英美只有拥有一定财产的男性有产阶级才有选举权，到19世纪英国宪章运动兴起后，针对选民的财产资格限制才逐步取消，女性普遍获得投票权已经到了20世纪，美国直到20世纪60年代南部黑人才获得选举资格，在今天，虽然选举权已经不成为问题，但西方国家的选举还是受到金钱因素的极大影响，难言平等和公正。同民族国家的民主相比，在欧盟，民主的一些基本条件，比如民权保障制度和意识、平等的选举权等都已具备（《欧盟基本权利宪章》已经列入《里斯本条约》的附件，《马斯特里赫特条约》）第6款指出：联盟建立在自由、民主、尊重人权和基本自由，以及法治原则的基础之上[1]），欧盟民主化的主要着力点在超国家民主制度设计方面。

    作为一种超国家政体，欧盟的民主化无先例可循，在这一点上，如美国学者阿尔伯特·斯布拉吉亚（Albert M. Sbragia）所说，欧盟所处的地位可同13世纪的英国相比[2]。不过，经过60多年的历史实践，欧盟民主化的型态已经初步显露，展现出其独有的特色，笔者认为其特色可以归纳为混合性、竞争性和弱对抗性三点：

    1，  混合性。欧盟是一个超国家和政府间性质混合的政体，导致其民主的混合性特征别突出。这种混合性体现在层次上，如上文描述过的欧洲层面和成员国层面的双重代议机制，在一些事项上地方代议机构和其他组织，以及民众也会直接参与到决策当中来，从参与民主的角度讲，欧盟民主是多层次的民主。在划分各层级权限时，按照《马约》的规定，应秉承辅助性（subsidiarity）原则。所谓辅助性原则，按照《杜登德语大词典》，是指上层社会单位（特别是国家）只应当在下层单位（特别是家庭）没有能力履行某项任务时才自己承揽该项任务[3]。在当前的语境中，最高的上层社会单位则变为欧盟。这一原则在欧洲有深远的历史根源和宗教背景，体现的是民主制度尊重人民的自治能力，目的在于限制公共权力（比如欧盟或是国家），激励人们行使参与权[4]。

    混合性也体现在形式上，代议制和参与制民主并存。从过去二十年的欧盟政治发展来看，欧盟各国的政治精英们更加重视议会民主的发展，主要将各国议会和欧洲议会作为减轻欧盟合法性赤字的路径[5]。总起来看，欧盟试图建立一种由欧洲议会和成员国议会构成的双重合法民主制度，《欧盟宪法条约草案》第六编第四十六条称：“由联盟公民直接选举的欧洲议会的议员在联盟层次上代表欧盟公民。各成员国国家元首或政府首脑在欧洲理事会代表各成员国。各成员国政府自己或者对其国家议会负责，或者对其国家公民负责。”[6]

    除代议民主和参与民主之外，协商民主也是欧盟探索的新民主形式。协商民主是一种比较理想化的新兴民主理论和模式，它包括民主和协商两个方面，“所有受决策影响的公民或他们的代表要参与集体决策，这是民主方面。同时，所有人都同意决策要通过秉持理性和无私品质的参与者的理性讨论做出，这是协商方面”[7]。主张协商民主的学者主要是对现有西方民主国家的间接民主的施行状况不满，首先是对公民不能直接参加集体决策不满，认为在现代复杂社会，人民根本不能真正选择什么；其次是选举很难体现出民主合法性，认为选举程序是一种偏好的加总，但是偏好的汇集加总有很多问题，多数制原则不能保证真正的完全政治平等。而协商民主理论则展现出一幅有吸引力的不同于代议制的、以经济计算或者偏好加总为特征的民主模型，告诉大家民主的决策应该是公平和理性的[8]。如果说代议制民主中的多数原则注重效率的话，协商原则强调的是尽可能使所有社会群体都参与到意愿形成当中，并且尽量保证意愿形成的过程反馈到被治理的民众那里[9]。协商民主没有任何特别的组织原则，所以不像代议制，能提供现成的民主制度设计方案，它只是认为各种民主机制如果要满足协商民主的标准，必须使每个人都能行使自己的判断权，同时还要提高政治决策的知识含量和水准。协商民主中的理性“协商”，很适应欧盟政体政府间性质的一面，体现了国家间关系民主，在国家间平等的基础上通过自愿、互利的协商达成共识；强调公民参与又很符合欧盟的超国家政体性质，尤尔根·哈贝马斯（Juergen Habermas）等德国学者特别冀望这种民主形式能够成为欧盟的超国家民主形式，因为它不需要以植根于一个文化共同体上的公民为前提条件，即存在“前政治”的共同归属感，所以特别适合像欧盟这样承受力比较弱的共同体，同时它还能通过不断反射式地融合道德（以及）法律共同体来塑造这种共同体感[10]。在欧盟政治实践中，2002－2003年的欧洲制宪会议在相当大程度上反映了协商民主的精神和原则[11]。

    2，  竞争性。欧盟和欧盟民主的未来都具有很大的不确定性，这激发了欧盟各层次机构之间的激烈竞争。欧洲议会是《马约》生效后，欧洲政治联盟建设过程中权力增幅最大的欧洲机构，它利用其作为欧盟层面唯一的人民代议机构的独特地位，视自己为欧盟合法性的代表，迫使欧盟委员会和欧洲各成员国政府向其转让权力。欧盟委员会则尽力以参与民主为武器，避开议会制民主，增加民众对自己的信任和好感。在2001年发布的《治理白皮书》中，欧盟委员会特别强调“民主在于人民可以参加公共辩论”，指出欧盟决策除了要更透明，更多地披露信息之外，在出台政策提案之前，它还要增加磋商和对话，对象是公民社会团体和公民个人。欧盟委员会是推出在线咨询、举行特别会议或网络论坛等政策工具最早的欧洲机构。针对成员国对自己技术官僚和不民主形象的批评，欧盟委员会为自己辩解说，人民没有看到他们生活质量的提高和权利的增长，是由于欧洲的决策，而不是国家的决策。[12]

    参与竞争的还有成员国议会。经过20世纪90年代之后的几次政府间会议谈判，成员国议会的地位有所提升。《马约》规定各国议会议员可在“适当时间”（good time）收到欧盟委员会的提案，鼓励各国议会和欧洲议会的代表讨论欧盟的“重大问题”（main features）；《阿约》规定在欧盟委员会提交给各国议会提案和欧盟理事会接受提案之间有一个六周的固定期限；在2004年的《欧盟宪法条约》中，成员国议会借辅助性原则获得了实际监督权，避免了过去只拥有知情权的尴尬局面，其中包括成员国议会有权根据辅助性原则，通过“预警系统”（early warning system）监督欧盟委员会的提案；成员国议会有权对欧洲法院违反辅助性原则的判罚提出异议，这样无论是事前（ex ante）还是事后（ex post）监督，成员国议会都成为捍卫辅助性原则的一个核心角色[13]，它可以借此对欧盟决策施加影响。《欧盟宪法条约》中关于辅助性原则的这些条款在《里斯本条约》中也都保存下来，《里斯本条约》生效后，成员国议会的权利将得到实质性增加。

    3，  弱对抗性。查尔斯·蒂利（Charles Tilly）在其著作《欧洲的抗争与民主》描绘了过去四个世纪公民抗争对于公民权的扩大和国家民主发展的巨大作用[14]。不过，欧盟的民主建设过程里的对抗性则显得不足，尽管在农业补贴等事项上，欧洲的农民经常到布鲁塞尔来游行示威，利益集团在布鲁塞尔的活动异常活跃，关于欧盟“民主赤字”的说法多种多样，一些成员国的全民公决否决欧洲一体化条约，但比起国家的民主化进程，民众对欧盟政治权力机构的反抗要弱得多。欧盟这个新兴政体的民主化，不但未见法国大革命式的暴力，连英国新贵族和资产阶级反抗王权时“无选举权不纳税”式的斗争程度也达不到。

    这一方面是由于经过国家民主化的洗礼，作为民主的发源地，公民权的观念在欧洲已经深入人心，欧洲的公民地位甚至无须超国家政体，仅凭成员国也可得到保障。欧洲的政治精英们很自然地具有一定的民主意识，自觉地注重保护人权和尊重民主。1949年5月，旨在保护欧洲多元民主和人权的欧洲委员会（Council of Europe）在伦敦成立，比煤钢联营发起的时间还要早，它至今已通过《欧洲人权公约》（1950年）、《欧洲社会宪章》（1961年）等180多个欧洲公约文件，对欧盟及成员国都有约束力。另一方面，弱对抗性与欧盟的混合性质也有关系，地方，特别是国家分担了欧盟的民主负担，税收主要掌握在国家手中，就业、社会保障、行政管理也都主要由国家负责，因此民主压力的主要承担者仍然是国家。不过，成员国政府也借助欧盟性质的模糊性，力图将一些人民的不满向欧盟层面转移，它们将很多经自己同意才得以施行的政策带来的不良后果归为布鲁塞尔的过错。