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赵柯:历史告诉我们的未来
作者:赵柯 | 文章来源:本站原创 | 更新时间:2013-04-01 10:54:46

    历史的力量无处不在。无论人们愿意与否历史总是以一种特有的方式影响着现在与未来,同时,人又并非只是被动地接受历史的支配,每一代人都会以新的眼光来看待过去,但这种被重新解释的历史将会又一次对人类现在和未来的行为产生影响。对于这种历史与现实的双向互动爱德华·卡尔称之为今日社会与昨日社会之间的对话,他认为只有借助于现在,我们才能理解过去;也只有借助于过去,我们才能充分理解现在。使人理解过去的社会,使人增加掌握现在社会的能力,这就是历史的双重作用。[1]中国的历史学家钱穆也有一句名言:在现实中发现问题,到历史中寻找答案。当学术界和政策界热心地为欧洲如何走出此次主权债务危机出谋划策,对欧元区的前景作出或悲观或乐观预测,对未来“欧洲大厦”的建设规划宏伟蓝图之时,认真地回顾一下“主权债务”诞生的历史及其之后发展的轨迹将会对此不无裨益。

国王们的“债务危机”催生“国债”

    在人类历史上私人之间的借贷行为和债务关系源远流长,几乎与人类的历史一样长。而“主权债务”或者“国债”相比之下要“年轻”很多,仅仅才几百年的历史,现代意义上的国债恰恰起源于债务危机。西欧历史上战争不断,大大小小的国王为给战争融资而经常深陷债务泥潭,“国债”就是为解决国王们的财政困难,偿还其巨额的负债而发明出来的一种融资手段。在国债产生以前,西欧历史上这些国王的借款活动是以国王的个人名义来进行的,本质上是国王的私人债务。但是借款给国王要冒很大的风险,这些国王为了逃避偿债义务,经常宣布自己之前从商人手里借来的钱为商人本应缴纳的税金,不再予以偿还;或者新继位的国王不承认前任国王所欠下的债务。由于国王的这种经常性违约,导致其信誉很低,在借款之时不得不支付比一般商人要高的利率。这样就出现了一个恶性循环:国王要支付的高额利息加重了其财务负担,经常使其陷入债务危机。而面对债务危机国王经常又以违约的方法来解决;这让国王在借贷市场上信誉扫地,其在今后的借款中必须支付更高的利率,而沉重的利息负担会很快又一次导致国王陷入债务危机以及接踵而来的再次违约。这个恶性循环让国王的负债能力失去了可持续性,无法正常借贷的国王经常会面临财政困境,为了实现低息借款,国王们想出了一个新办法:把国王的“私人债务”转换为由一个比国王信誉更高的公共机构所发行的“公共债务”。这就是现代国债的“雏形”。

    在16世纪,奥地利的哈布斯堡王朝为了筹集对法战争的资金,利用其领地荷兰联邦的议会的信用来为其发行债券。在债权人看来,皇帝和国王总有一天会去世,债务的继承人也不确定。而议会是永久性机构,其信用度要高于国王。哈布斯堡皇帝为了长期以低息筹集巨额资金,将用于偿还本息的税收交给了荷兰议会。不仅如此,在1542年又将设立新税种,以及决定财政支出的权限交给了议会。在英国“光荣革命”之后,来自荷兰的威廉继承了英国的王位,威廉也把荷兰的这套国债制度带入了英国。这种通过议会加强对预算的管理,以税收作为利息担保的国债诞生后,英国政府的融资能力大大加强。在“光荣革命”前夕英国的财政支出只占GDP的2%-3%,国王的债务仅为100万英镑,然而这些债务的利率为6%-10%,有时甚至达到30%;在“光荣革命”后的1697年英国的债务激增到1670万英镑,相当于GDP的40%,债务的规模要远大于“光荣革命”前,但是英国政府所要支付的年利率并没有因债务规模的急剧膨胀迅速攀升,而是仅为7.6%。[2]国债产生、发展的历史在背后实质上体现的是一个具有普遍意义的解决债务危机的逻辑:陷入债务危机的国王交出征税权、预算权等自己原先所掌控的财政权力给更具公信力的机构——议会,作为回报,国王获得了更大规模、更具可持续性和成本更低的廉价资金。这一解决国王债务危机的办法并不是让国王勒紧裤腰带还钱,而是把国王的“私人债务”转化为国民共同承担的“公共债务”,也就是国债。而国王所必须付出的代价就是交出自己的财政权,议会可以通过公共预算控制来约束国王的开支。这个过程意义重大,因为其中蕴含着根本性的制度变革。历史上西欧国家在用“国债”的办法解决国王债务危机的这一进程实质上也就是“资产阶级革命”的进程,因为正是在国债制度的诞生、发展和不断完善中“王权”受到越来越多的限制,西方国家逐步形成了“议会民主制”、“三权分立”等一系列现代西方国家体制。

建立在债务危机“废墟”上的美国联邦中央政府

    美利坚合众国的建立也是遵循了与其欧洲先辈们一样的逻辑。独立战争刚刚结束后的美国实际上只是由十三个州组成的松散邦联,每个州其实都相当于一个主权国家,相互之间是平等的,不存在彼此隶属和制约关系。中央对各州的公民没有直接管辖权,邦联国会颁布的任何法令须得到州政府同意后,才能对该州人民产生约束力。邦联政府既无权向国民征税和发行统一货币,又无权管制州际贸易和对外贸易,政府所需经费取决于各州是否缴纳和缴纳多少。如果从权限上来讲,当时美国邦联制下的中央政府还要远逊色于今天的欧盟。但是美国在独立后不久就遭遇债务危机,因为美国各个州和大陆会议在独立战争期间所发行的大量债券在战后无法兑现。美国解决此次债务危机的办法是由中央政府全部接收各个州的地方债务,一次性地免除各个州的债务负担。最为回报,中央政府从各州获取了征税权和管理国际贸易的权力,紧接着中央政府就成立财政部,以中央政府的信用为担保发行新的国债,用筹来的资金偿还各州之前欠下的债务。这一债务危机化解之道同样遵循了“以财政权力换取融资能力”的原则,把原先各个州的“私债”转换为由整个联邦共同承担的“国债”,而州则将原属自己的财政权(主要是征税权)让渡给中央政府。这场债务危机也让美国的政治制度发生了根本性的变革,促使美国通过了新宪法,美国从原先松散的邦联转变为由中央政府统一行使主权的联邦国家。

德国人想要从欧债危机中得到什么?

    如果用历史比照一下当今的欧债危机,可能会更加清晰地看出欧洲走出债务危机的路径。今天的希腊、爱尔兰甚至是意大利和西班牙就像历史上陷入债务危机的西欧的大大小小的国王,或者是那些美国独立战争后没有偿债能力的州,不仅债台高筑而且因为信誉太差而必须承受超出自身能力的融资成本,导致债务负担不再具有可持续性。解决之道很可能就像历史上所发生过的一样,把这些“国王”(陷入危机的国家)的私债,转化为“国债”(欧盟或者欧元区成员国共同担保的债券),但是这些“国王”需要付出代价——交出财政权。这个从根本上化解债务危机的历史逻辑也是今天的德国人在应对欧债危机时所坚持的,也就是“德国式”财政联盟之路,这也是为什么德国政府一直督促成员国逐步上交其财政权给欧盟超国家机构,坚持要赋予欧盟机构监督成员国财政的权力。德国的政治经济精英已经开始认真地考虑走财政一体化的道路,建立某种形式的欧洲统一财政联盟。这种想法已经不再像欧债危机爆发初期那样因为碍于国内民众的反对而显得有些“政治不正确”,只能在精英层的小圈子内讨论,德国的政治家现在开始公开谈论建立财政联盟的可行性和具体步骤。 2012年8月6日,德国社会民主党(SPD)主席Gabriel在接受柏林日报(Berliner Zeitung)采访时公开表示,默克尔实际在暗地里已经偷偷地搞欧元区共同债券了,只不过是通过默许欧洲央行购买成员国国债的方式。但是同时,默克尔政府为了取悦选民,又在表面上反对共同担保欧元区成员国国债,默克尔实际是在玩弄一个双面游戏。他主张要让欧元区共同担保各个成员国的国债,同时各国要遵守相同严格的财政纪律。为了实现这一目标可以通过修改宪法来实现。他表示他将在德国社民党中央委员会提出这一建议,并且同时向欧洲其他国家的社民党人宣传推广这一建议。代表社民党参加2013年德国总理选举的前财长Steinbruck就公开以建立欧洲统一的债务担保机制作为自己的竞选纲领。

    而欧洲的经济界特别是大企业更是非常支持走统一财政之路。法国米其林轮胎集团主席Senard在接受南德意志报采访时说,欧盟国家应该更为团结,如果六、七个欧洲国家更为紧密地坐在一起,讨论建立一个欧洲联邦国家,那么这将给欧盟和欧盟经济一个巨大推动。Senard在采访中谈及在一些国家的一些小圈子里面已经开始有了建立欧洲联邦的想法,这些小圈子认为应该从建立统一的财政预算入手。Senard表示非常支持这一想法,他说只有这样才能重新赢得人们的信心。欧元、统一的欧洲大市场符合欧洲大企业的利益,正因为此,他们是欧洲财政统一的支持者。假如未来欧洲政治家们真正坐在一起谈财政统一,欧洲经济界的主流应该是持欢迎态度。

    默克尔政府虽然目前仍然拒绝推出欧洲共同债券,但是也提出要建立某种形式的共同预算,计划建立一个每年金额为200亿欧元的欧元区共同预算,德国将承担约1/3,预算初步将主要用于那些因为实施财政改革而国内经济增长陷入困境,并且失业率高企的国家。共同预算筹措资金的方式是开征新的税种,比如金融交易税。200亿是个小数目,占欧元区GDP的0.2% ,远远小于欧盟1300亿欧元的预算规模(2012年预算)。但关键在于这一政策的实质就是财政转移,将富裕国家的资金转移分配给贫穷国家,并且预算的来源不是从成员国政府收入中分摊,而是在欧元区范围内统一开征一个新的税种,核心思想是以“统一的税收”支撑“统一的预算”,从这一意义上说,这个政策就是一个非常初级、微小和局部功能性质的统一财政的雏形。对德国人而言,可以用这一“小微”共同财政政策来应对实施“欧盟共同债券”的呼声,同时也可以借此搞一个“实验”,为进一步更大规模的预算统一积累经验。此建议目前还处在可行性研究的阶段,没有进入实际政策操作。但这些统一财政的政策苗头是很值得注意的,很有可能预示着欧洲一体化的未来走向——搞“双轨制”,先实现欧元区财政某种形式的统一,然后再考虑欧盟范围。

    同时值得注意的是,为了降低德国地方州的融资成本,加强地方财政能力,德国政府计划在2013年发行由中央政府和地方政府共同担保的“德国债券”。目前德国联邦中央政府发行的5年期债券在市场上的利率为近0.4%,而财政能力弱的州因为信用不佳,则为0.8%,高出了一倍。如果中央政府和地方州政府联合发行“德国债券”,意味着中央政府的信用将注入其中,那么这种“德国债券”的利率就会降低很多,财政能力较弱的地方政府因此就可以以很低的成本筹资。在“德国债券”的设计中,德国联邦中央政府并不是提供100%的担保,而是部分担保。在本质上“德国债券”设计思路的内核与欧洲统一财政下的“欧洲共同债券”是一样的,在欧洲逐渐启动财政统一进程的背景下,德国在这个时候推出“德国债券”,给外界提供了很大的想象空间,德国恐怕不单单是为本国的地方政府融资,很有可能是想借此实验一下“欧洲共同债券”的可操作性和实际效果,为日后真正的财政统一积累经验。可以说德国正在领导欧洲“小步伐”地迈向财政联盟之路。

    (联系 赵柯:zhaoke10@163.com

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[1][英]E.H·卡尔:《历史是什么》,陈桓译,北京:商务印书馆,2007年,第146页。

[2][日]富田俊基:《国债的历史——凝结在利率中的过去与未来》,彭曦 顾长江 等译,南京:南京大学出版社,2011年,第14-59页。

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