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德国难民政策旋涡中的默克尔困局

作者:陈建利 文章来源:http://news.ifeng.com 更新时间:2016-10-10 14:56:00

难民政策仅仅是德国选择党崛起的一个原因。第二个原因是全球性现象,就是精英和底层民众的需求脱节,民粹兴起。 

近期德国州议会选举中,受难民政策影响,默克尔所在的基民盟接连失利,而右翼民粹的德国选择党崛起。面对难民危机,默克尔为何在去年9月份态度来了个180度大转变?难民政策是如何影响了德国政党结构的改变?会不会阻碍默克尔明年竞选第四任总理?默克尔后悔她推出的难民政策了吗?未来欧洲的难民政策会发生怎样的变化?如何评价默克尔执政的11年和德国整合欧洲一体化的努力?就这些问题,南都评论记者专访了同济大学德国研究中心主任郑春荣教授。

默克尔态度转变的原因

南方都市报记者(以下简称“南都”):近期德国的州议会选举中,右翼民粹的德国选择党崛起,在16个州中已经取得10个州的议会席位。而默克尔领导的基民盟则接连失利,她也承认选举结果深受难民政策的影响。难民危机的影响为何如此大?

郑春荣:德国选择党不仅进入了10个州的议会,甚至在默克尔的选区所在的梅前州超越了基民盟。基民盟的得票率仅19%,排在第三,是本世纪表现最差的一次。这对默克尔是巨大的压力。

默克尔在去年9月份转变难民政策,开始接纳时,德国民众大多数是支持的,转折点是去年跨年夜在科隆爆发的大规模性侵案。难民涌入不仅带来安置和融入问题,现在甚至带来了安全问题。无论是基民盟内部还是其姐妹党——— 基社盟都对默克尔的难民政策提出了质疑,甚至欧盟其他成员国都不配合。因为默克尔希望在欧盟成员国之间分摊难民,东欧国家尤其明确抵制。

在这种背景下,德国选择党利用民众对难民涌入带来的恐惧,制造分歧。甚至原来一些不投票的选民,现在也纷纷投票抗议默克尔的难民政策。有意思的是,梅前州基本上没有难民涌入,甚至移民都很少,但恰恰是最反对难民政策的。而在难民涌入比较多的德国西部地区,民众反而没有那么恐惧。东欧国家也类似。历史上东欧国家缺乏移民成功融入本土的经验,反对难民进入的态度也最坚决。

但难民政策仅仅是德国选择党崛起的一个原因。第二个原因是全球性现象,就是精英和底层民众的需求脱节,民粹兴起,导致像德国这类国家右翼民粹政党的崛起。第三个原因是面对德国选择党在各州的崛起,德国其他的传统主流党派应对失据,意见不能统一,带给民众软弱无力、内部纷争不断的印象,也丢失了一部分选票。

南都:其实面对难民危机,默克尔在去年9月份前后态度是180度的转弯,由抵制转为积极接纳。为何会发生这种戏剧性的转变?

郑春荣:去年9月份在匈牙利火车站聚集了很多难民。当然,在欧盟边境也聚集了很多难民。随着难民越来越多,默克尔做出了一个决定,她对匈牙利总理说,可以允许难民经匈牙利到德国。在此之前,根据《都柏林协定》,难民到达的第一个欧盟成员国必须承担登记、辨识、安置的责任。德国地处欧盟中心位置,不是难民到达的第一站,当时地处地中海一侧的希腊和意大利压力很大,是它们最初要求分摊难民,但德国不同意。

叙利亚三岁小男孩艾兰死亡照片的曝光,以及横渡地中海溺亡难民的上升,促使了默克尔态度转变。为防止更大的人道主义灾难,德国站了出来。按照当时停留在欧盟边境上的难民规模,若再不开放,估计只有开枪阻挡难民涌入,这将使得欧盟国际形象扫地。

德国之所以对叙利亚难民表现出与众不同的开放性,有着多方面原因,其中最重要的是历史情结。德国人在历史上有过多次逃亡与被驱逐的体验,这种历史记忆使得他们对难民的经历感同身受,愿意伸出援助之手。默克尔的态度转变也与其个人背景有关,她从小在东德长大,有过逃亡的经历。

另外,德国在移民招募和融入上的积极经验也使得它在对待难民问题上更加坦然。例如,德国在战后曾经从越南、土耳其以及东欧、南欧招募了许多客籍劳工,他们为德国战后经济的恢复与振兴做出了积极贡献。且去年的政治格局也有利于默克尔在难民危机中有所作为,因为德国当时还不存在一个强大的右翼民粹政党,所以德国政府在难民危机的应对上少了一份顾忌。这和法国的情况完全不同,法国右翼民粹政党国民阵线的强大势力使得总统奥朗德不敢在接纳难民问题上表现积极,以避免进一步助推国民阵线的势力。

南都:默克尔的态度转变是否与德国社会处于老龄化,需要劳动力有关?

郑春荣:德国之所以能够接纳那么多难民,确实与德国国内的诸多条件性因素有关。首先,德国的经济实力使它能够承受安置难民所造成的负担。其次,德国人口结构老龄化严重,未来十几年将面临严重的劳动力短缺问题,此次逃亡德国的叙利亚难民中绝大多数是年轻人,其中不乏受过良好教育者。接纳难民很可能会给劳动力市场带来积极的附带效应,至少德国经济界普遍抱有这样的期待。

但当时德国接收难民并不是从劳动力市场的角度考虑,而是从人道主义出发。若出于劳动力市场的考虑,德国早把移民政策放宽即可。默尔克的本意是接纳已经进入欧盟的难民,而不是鼓励更多的难民涌入。但在新媒体时代,涌入德国的难民被照顾得很好,好吃好喝,还有比在本国好得多的社会福利,未来的预期收入也高,这等于鼓励更多的难民涌入。这是默克尔始料未及的。

德国开始收紧难民政策

南都:面对州选举不利的局面,默克尔近日也表达了一些后悔,称“希望时间能倒流”。接下来德国和欧盟的难民政策会发生什么变化?

郑春荣:为解决难民危机,默克尔是希望在欧盟各国之间分摊,不仅西欧的一些国家,像英国在脱欧公决前就要求有自主决定接纳难民的权利,更重要的是东欧国家一直在抵制。后来欧盟开始把一些国家列为“安全国家”,从这些国家偷渡到来的难民,欧盟不再接收。二是加强外部边界的管控,增强欧盟边境管理局的权限。三是与土耳其达成“欧土协议”。协议的本质是欧盟出钱,由土耳其负责难民的甄别和遣返等工作,把土耳其作为难民的隔离墙。

东欧的一些国家已经关闭边境,带来的结果就是今年以来新涌入的难民大大减少了。对默克尔来说,现在主要的挑战是已经进入德国的110万难民如何融入。

首先是难民的甄别、登记与安置成为一个严峻挑战。许多难民事实上未经登记就进入了德国,成为德国社会的一个安全隐患。

其次,难民的融入将是一个耗时耗资源的漫长过程。涌入德国的叙利亚难民很大一部分人没有或只受过很少的教育。因此,为他们提供接受教育的机会是一个马上要面对的问题,而德语语言的学习是非常关键的一步。难民只有成功融入德国社会和劳动力市场之后,才能发挥积极效应,但是这种效应中短期内是无法预期的。

至于未来欧盟的难民政策,边境的难民管理会进一步加强。同时,尽管现在欧盟与土耳其发生了一些龃龉和争论,但欧盟还是希望“欧土协议”能继续履行。三是可能会进一步认定“安全国家”,会有新的国家被“认定”。

而德国国内对难民的法律也开始收紧,对遣返难民的条件也放宽了。尽管默克尔仍旧坚持原则,对难民涌入还没有设置上限,但其难民政策实际上已经发生了变化,比如规定了很多融入的要求,不好好融入者将被遣返。

至于默克尔最近表达“希望时间能够倒流”,被国内外很多媒体解读为默克尔对其难民政策“认错”。这样的解读有点过了。默克尔做出这样的表态是当时在两个州议会的选举中,基民盟表现不佳,基社盟又对默克尔施加了很大压力,为继续维持两党合作的局面和接下来的联邦大选,而在言辞上做出的一种妥协。实际上,默克尔并没有认为她的难民政策完全错了。

南都:按照目前州议会选举的趋势,在明年德国的大选中,基民盟会不会选举失利,而默克尔会不会丢掉第四次当选德国总理的机会?很多评论对此都持悲观态度。

郑春荣:默克尔面对巨大压力,甚至很早以前就有媒体预测她将辞职,但她不为所动,仍旧坚持自己的立场。明年的大选还有一段时间,面临许多变数。我个人认为,默克尔还会参加明年的大选,预言默克尔丢失第四任期的机会还为时尚早。

默克尔现在还没有表态会不会参加明年的大选,因为过早表态会面对更多攻击。今年12月份,基民盟将召开党代会,估计到时她会宣布参选。

从目前的民调来看,基民盟和基社盟还会获得30%多的得票率。而德国选择党会在联邦层面获得15%左右的得票率,肯定会进入联邦议院。只要默克尔宣布参选,基民盟内部是没有挑战者的,而基社盟主席泽霍费尔虽然看上去“来势汹汹”,但很难跳出来,成为两党共同接受的候选人。所以,最终明年大选结果,还会是基民盟和基社盟成为议会第一大党,默尔克还会当选,但悬念是组阁的形式复杂了。

基民盟与基社盟若与社民党联合组阁,可能问题不大,会获得议会的微弱多数,但社民党估计这次不会同意。因为之前的联合组阁中,社民党做得多,很多政策实际上是社民党提出的,但政绩却算在了基民盟头上。若基民盟和基社盟不与社民党联合,组阁的前景就复杂了。它们骨子里是想和绿党联合执政,但估计在议会的票数加起来又不能过半。若社民党和绿党以及左翼政党联合起来,共同组阁,估计票数也很难过半。

欧盟处在应对危机的摸索中

南都:默克尔已经执政11年了,如何评价她在内政外交特别是德国整合欧洲一体化中的表现?

郑春荣:应该说在内政方面,自默克尔2005年执政以来,德国的经济在欧盟内一枝独秀,经济实力在欧盟内越来越突出,在欧盟内的领导地位得到提升和强化。当然,德国地位的突显是伴随着欧盟内其他国家的衰落而形成的。

在2013年联邦大选时,默克尔甚至自信地劝民众“高枕无忧”,因为德国经济在“默大妈”的照顾下会一直表现很好。也就是说,在难民危机爆发前,德国民众对默克尔政府是很信任的,对默尔克在难民危机之外的领导力是非常认同的,现在部分选民不认同的是她的难民政策。

而若从德国二战后的政治视角来看,与科尔等前总理相比,默克尔是个务实的、危机应对型的战术家,从她上任以来,接连爆发了欧债危机、乌克兰危机、暴恐危机、英国脱欧公投危机以及难民危机等,这些危机的严重程度和叠加在一起是欧洲一体化历史上从没出现过的,这些危机能得到缓和和部分解决,不能不说作为领导者德国的总理,默克尔功不可没。但由于欧盟内部存在根本性的结构缺陷,包括货币政策统一而财政政策不统一,欧盟的决策与各成员国独立主权的矛盾等,这些缺陷非德国一国能解决,也就决定了默尔克的行动空间有限,只能是危机来时被动应对。

南都:一种说法是默克尔在国内经济取得的成就,很大程度上是继承了施罗德任内进行的市场化改革的成果。

郑春荣:她在2005年当选后,的确坚持了前任施罗德的“2010议程”。2000年前后,欧洲的经济病夫不是希腊、意大利、西班牙等国,而是德国。当时德国的经济增长近乎停滞,施罗德上台后,冒着下台的风险,推行了“减税、增收和大幅降低社会福利”的改革政策,为德国之后的经济繁荣奠定了基础,但也为此付出较高代价,最后被选民赶下台。

施罗德的改革使得德国的劳动力市场自由灵活,政府管制也相对较少,结果等于是欧债危机爆发前,德国已经为应对危机做好了准备。默克尔上台初并不认为她是施罗德改革红利的分享者,但后来慢慢承认了这点。在一些发言中,“话中有话”,赞扬了施罗德的改革是卓有成效的。我与德国学者的交流中,他们对施罗德的改革评价也是越来越高。

南都:欧洲一体化的整合核心原来是德法,现在随着法国经济的衰落和国内政治结构的右翼力量增强,德国有渐成唯一核心的趋势,但看上去也困难重重。你怎么看欧洲一体化的未来前景?

郑春荣:在多重危机冲击下,欧盟离心力在增加,反欧洲一体化的民粹声音在增强,而各国右翼在选举中影响力也越来越大。一些成员国要么被右翼势力控制,要么当权的政府的行动空间受到右翼力量的很大限制。欧债危机爆发后,德国的作用日益突显,而法国力量在衰落,由原来的“法德”轴心变成“德法”轴心,现在法国甚至已经谈不上和德国共称轴心的地步了。但要依靠德国一国的力量推动欧洲一体化,德国会比较累,成本也较高。而且,德法不携手,德国一家发号施令,其他国家很难服从。当然,这一困局的根源是上面所说的欧盟的内部结构存在根本性缺陷。像南欧国家的债务危机,按照德国的构想是要实行紧缩政策的,但南欧国家主张推行促增长的政策,它们在抵制德国的紧缩要求,甚至欧盟内部现在有小集团化的倾向,包括东欧四国形成的“维谢格拉德集团”在难民政策上抵制默克尔,德国在领导欧盟方面现在也有些力不从心。

在可见的未来,欧盟仍将处于应对危机的摸索中,欧盟内部的整合不会有大的动作,这尤其是因为法国、德国、荷兰明年都要举行大选,而意大利的伦齐在今年年底也将面临国内宪法改革公投的考验。
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