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在技术与政治之间——英国对华为参与5G建设的立场及其走势
作者:刘晋 | 文章来源:http://www.ciis.org.cn | 更新时间:2020-02-04 10:56:00

  【摘要】在美国强力封杀华为的背景下,梅政府企图寻找中间路径,以监督华为运行、限制其进入5G核心网络等技术手段缓解对使用华为设备的政治与安全关切。该路径依据的是英国政府对华为的长期监督经验,以及对使用/禁止华为的经济、技术收益/损失的评估。英国国内反对使用华为的理由则集中于其“中国身份”,强调华为与中国政府关系密切,使用其设备将赋予中国政府操控英国关键基础设施的能力,进而严重威胁英国国家安全,还将破坏“五眼”同盟情报合作与政治互信。约翰逊政府大概率会继续采取这种技术路径,但不排除在美国对华为执行交易禁令的情况下改变立场。

  【关键词】华为;5G;中英关系;英美关系;中美贸易战

  2019年5月,梅政府在华为参与英国5G建设上的分歧以一种戏剧性的方式展现在世人面前。先是《电讯报》(The Telegraph)4月23日披露了英国国家安全委员会前日会谈的内容,透露英国政府已在内部作出决定,允许华为为英5G网络提供诸如天线一类的非核心组件,但包括外交大臣、国防大臣在内的五位重量级阁员在此事上有异议。[1]随后特雷莎·梅(Theresa May)迅速指派内阁秘书展开调查,短短七天后就将涉嫌泄密的前任国防大臣加文·威廉姆森(Gavin Williamson)革职。[2]威廉姆森因此成为英国政坛30年来首位因此去职的政治家。 

  此事在英国国内迅速引发巨大争论。有趣的是,除了主导此次调查的内阁秘书兼国家安全顾问马克·西德维尔(Mark Sedwill)与威廉姆森的恩怨外,[3]英国媒体和智库争论的焦点并不是威廉姆森“是否泄密”,而是允许华为参与英国5G建设可能具有的后果。对它们而言,国安委会议内容是否外泄似乎不如华为是否会介入英国5G建设来得紧要。该决策亦招来美方强大压力。特朗普政府2018年以来不断要求其盟友联合封杀华为,已得到澳大利亚和新西兰配合。英国决策外泄后,美国国务卿蓬佩奥再次施压,威胁英国该决策如付诸实施,将威胁英美情报合作。[4]

  华为问题为什么会在英国政府内造成如此巨大的分歧,以至于一位重量级阁员拿自己的政治前途做赌注?在脱欧以及美国政府大力施压的背景下,梅政府为何不惜冒着损害英美特殊关系的可能也要允许华为参与其5G建设?英国国内支持和反对华为参与5G建设的论据和逻辑分别是什么?约翰逊(Boris Johnson)政府会不会推翻梅政府决策?作为“五眼”情报同盟成员以及美国的紧密盟友,英国在华为问题上不同于美方的态度很可能产生广泛的示范效应,影响目前正在犹豫不决的欧洲各国及加拿大政府,因此值得关注和研究。本文试图在梳理、分析过去一年事态发展的基础上对上述关键问题进行解答,并就英国政府立场的可能变化做一些预测。

  一、泄密、华为与英国国家利益 

  泄密在英国政治中并不罕见。英国政客有时会将正在讨论中或尚未正式公布的政府决策透露给媒体,希望借此对政府最终决策施加压力或使其胎死腹中。由于涉事政客与媒体通常深有默契,不会留下明显把柄,只要不是过分重要的内容,当局似乎并不会也很难进行严肃的追究。在首相权威以及对内阁控制力不足的情况下,泄密成了家常便饭。[5]受脱欧造成的巨大分裂,以及脱欧协议屡次被议会否决影响,梅正是这样一位“跛脚”首相。自2018年年底以来,泄密事件时有发生且未受追究。其中最严重的是,2018年12月11日,英国媒体先于议会知道了梅要推迟脱欧协议表决的事,这引发了议会的强烈不满。

  在华为一事上,泄密者的行为大概基于两大判断。首先自然是认为华为参与英国5G建设事关重大,政府现有决策不符合英国国家利益,以至于其不惜赌上政治前途,也要将国安委决议公之于众,借助外力倒逼政府改弦更张。其次,泄密者大概认为,在推动议会批准脱欧协议是最优先事项、梅对内阁和政府掌控力严重不足的情况下,首相不会过分追究此事。然而事后来看,泄密者在第二个问题上作出了严重误判。梅显然将泄露国安委决议内容视为严重挑战,以至于即便身处风雨飘摇之际,也要捍卫英国国家安全与政府威信,为此不惜开除重要阁员。[6]

  泄密者的第一个目的,即借助外力倒逼政府改变决策能否达成,目前还无法知晓。尽管如此,泄密事件还是给英国政府的现有决策带来巨大压力。这种压力主要来自两个方面。首先是泄密事件在英国国内引发大讨论,讨论的焦点如前所述并不在国安委内容是否外泄以及威廉姆森是否泄密者,而在于华为参与英国5G建设的后果。对比泄密前后的英国舆论倾向,还能发现,这种讨论已从此前相对客观地同时讨论华为参与其5G建设的利与弊,转移到一味强调甚至放大弊端的趋势。其次,美国政府立即加大了对英国政府施加的压力。美国国务卿蓬佩奥一再强调,英国若在其5G网络中使用华为设备,英美情报合作将受到威胁。这是自英国宣布加入亚洲基础设施投资银行(AIIB)以来,美国政府对其发出的最严厉、最直接的威胁,非常罕见,足见兹事体大。[7]

  二、在技术与政治之间 

  梅政府基于什么理由作出现行决策?以泄密者为代表的一派反对华为的具体理由是什么?由于本文撰写时(9月初)梅已辞职,约翰逊已出任保守党党首暨英国首相,,梅已不可能代表英国政府公开陈述具体理由,约翰逊政府亦表明短期内不会就此公布正式决策。[8]但我们仍可以对比泄密前后的英国舆论,包括英国政府官员演讲、重要智库报告、新闻评论等内容,从中找到我们需要的内容。

  英国国安委4月22日作出内部决定,允许华为参与英国5G网络建设,但仅限于提供非核心组件。该决定表明,英国政府试图在美、澳完全禁止华为参与及完全允许其参与之间寻找平衡,最大程度地以技术手段缓解对华为的政治与安全关切。在美国政府一再指控华为构成“国家安全威胁”的情况下,英国政府作出这种折中决定并不是因为更信任华为,而是经过了政治、经济及技术方面利弊的权衡。尽管英国政府尚未公布其对华为参与其5G建设的评估,但该决策背后的经济和技术逻辑显而易见,政治关切相对而言退居其次。

  (一)完全禁止华为经济代价高昂 

  第一,禁止华为可能削弱其在英发展信心。自2001年在英国设立第一个办事处以来,华为已经在英国运行18年,对英国经济发展做出了重要贡献。根据英国咨询公司牛津经济(Oxford Economics)的计算,包括华为本身及其在英经济活动造成的刺激,仅2018年,华为就为英国GDP贡献了近17亿英镑、2.62万个工作岗位以及4.7亿英镑税收。[9]在美国封杀的背景下,华为试图加强对英投资和采购力度,其对英国经济的贡献也将随之增加。完全禁止华为可能严重打击其在英活动信心,进而对英国经济造成一定损害。

  第二,禁止华为将迟滞英国5G建设,打乱其为成为5G及数字经济领域世界领导者而进行的战略部署,并造成不菲经济损失。早在2016年,英国就决心在5G领域成为世界领导者,以便获取掌握5G发展先机带来的红利。英国政府在2017年以来发布的《数字战略》、《下一代移动技术:英国5G战略》、《产业战略》等战略文件中反复明确了这个目标并制定了详细的部署计划。[10]华为与英国电信(BT)、EE、沃达丰(Vodafone)等英国主流电信运营商合作多年,参与了英国4G网络的建设,目前还是5G网络基础设施建设领域公认的领军者。[11]5G技术尽管将给人类生活带来改变,但相对于4G技术却并不是革命性和颠覆性的,其初期部署将有赖于4G时代的数字基础设施。如果英国在其5G建设中限制或禁止华为参与,那么由此导致的4G设备更替、应用落后于华为的电信供应商产品不仅将对英国经济造成45-68亿英镑损失,还将延迟其5G部署18-24个月。根据英国数字、文化、媒体及运动部2017年的估计,如果丧失5G发展先机,英国将丧失在2020-2030年间创造1730亿英镑增量GDP的机遇。[12]

  第三,禁止华为可能损害中英经贸关系。在脱欧的背景下,英国非常希望与欧洲以外的经济体加深经贸投资联系,缓解脱欧带来的冲击。中国是英国希望深化此类关系的重要经济体之一。事实上中国也对此积极回应。2018年8月,两国正式宣布了“积极探讨”脱欧后签署高水平自贸协定的意向。[13]2019年6月,两国在英举行了第十次中英经济财金对话,取得包括开通“沪伦通”在内的一系列重要成果。[14]尽管目前没有迹象表明中国试图将华为问题与对外(尤其是对美)贸易谈判挂钩,但鉴于中国政府将华为视为其在世界取得5G领先地位的重要抓手,及其在处理与美国之外国家纷争时的态度,不能完全排除英国禁止华为后中国做出报复行为的可能性。此外,禁止华为很可能为已经或希望与英国企业深化合作的中企产生非常负面的影响,进一步影响两国经贸投资关系。

  (二)英国政府自信有能力在技术上缓解对华为的安全关切 

  英国政府允许华为参与5G建设,并不是其相对于美国政府更信任华为,而是因为英国已对华为进行了长期监督,总体而言有信心控制使用华为设备带来的潜在“风险”。此外,针对华为在其电信设备和系统中“安装后门从事间谍活动”的指控从未有切实证据支撑。

  第一,英国政府已对华为进行了多年的监督。早在2010年,为缓解“华为介入英国关键国民基础设施引起的对英国国家安全的认知风险”,英国政府、BT和华为在英国成立了华为网络安全评估中心(Huawei Cyber Security Evaluation Centre, HCSEC),对在英国市场使用的华为设备和系统进行安全评估。2014年,在英国国家安全顾问的建议下,成立了以英国政府通讯总部(GCHQ)负责网络安全的高级官员为主席的HCSEC监督委员会(HCSEC Oversight Board),监督HCSEC的运行,从2015年起每年就HSCEC运行状况向英国国家安全顾问呈递报告。[15]迄今该委员会已连续发布5份报告,除2018和2019两份年报因为在华为工程体系中发现一些技术风险因而信心有所下降外,前3份年报都高度肯定了HCSEC工作的质量和独立性。

  第二,可通过坚持若干技术手段控制潜在风险。英国国家网络安全中心(NCSC)的技术主管伊恩·利维(Ian Levy)2019年2月在该中心网站发布了一篇产生广泛影响的长篇评论,他在该评论中强调,英国政府从来不曾信任华为,早在2003评估并同意BT与华为合作时就假定中国“可以迫使任何在中国的人做任何事”以及“可能在某个时刻对英国发起网络进攻”。保障英国网络安全的关键在于强化网络日常运行管理、在网络所有部分坚持供应商的多样化、将风险供应商排除在核心功能与敏感部分以外、加强监管等技术手段,而不在于拒绝使用特定公司的设备。BT与华为合作的经验以及HSCEC的长期监督有助于控制使用华为组件带来的风险。[16]在另一次评论中,利维还明确表示,华为的风险问题主要来自于其“粗糙的”技术,与中国政府无关。他还对英国的网络安全能力充满信心,认为即便英国通讯数据被拦截,也无法被破解,因为政府、国防等敏感信息都是独立编码保密的。[17] 

  第三,对华为从事间谍活动的指控从未有切实证据支撑。华为有时面临“有意安装后门从事间谍活动”的指控,这类指控从未提出切实证据予以支持。最新的指控发生在2019年5月。《荷兰人民报》(De Volkskrant)根据匿名信息宣称,华为在荷兰一家电信公司安装秘密“后门”,荷兰国家安全情报局(AIVD)“正在调查此事是否会赋予中国政府进行间谍活动的能力”。然而,该报道语焉不详,没有给出任何证据和细节。[18]为应对5G技术带来的风险与机遇,英国政府从2018年11月开始对其电信供应链进行全面评估,当时预计2019年春完成。[19]尽管英国政府目前尚未公布这份评估报告,但从其目前立场来看,这份报告应该不会认为华为参与了间谍活动且对梅政府决策产生了重要影响。梅政府内阁办公室大臣戴维·利丁顿(David Lidington)在4月的“网络英国:2019”会议上谈到5G问题时强调,这份评估“基于证据和专长,而不是猜测和想象”,英国政府在5G问题上不会针对“某个企业甚至某个国家”,言下之意关于华为间谍指控的证据不足。[20]

  三、“中国”企业的“安全威胁” 

  2018年以来,尤其是美国政府加大对华为的打压力度以来,英国国内对华为参与其5G建设表示担忧的声音日益增多,包括HCSEC监督委员会、海军前第一海务大臣、军情六处首脑、政府通讯总部首脑在内的技术和情报机构官员都对使用华为设备表达了不同程度的担忧。上文提到的HCSEC监督委员会2018年和2019年的年报对管控华为安全风险的信心有所下降。曾在布朗(Gordon Brown)政府担任安全大臣的前第一海务大臣韦斯特(Admiral Lord West)警告,在英国5G网络中使用中企(华为)设备将“给北京提供控制英国所有通讯基础设施的后门”,“引发混乱”。[21]军情六处处长杨格(Alex Younger)在他极为罕见的公开讲话中认为,5G时代监控华为设备将变得更加困难,中国“不同的法律和伦理结构赋予其大规模利用和操纵数据的能力”,他还对英国采取与其盟友不同路的径表示了担忧。[22]政府通讯总部主任弗莱明(Jeremy Fleming)则认为英国应同时理解“中国科技带来的机遇和威胁”。[23]

  然而,无论是HCSEC监督委员会还是情报界人士皆没要求政府完全禁止华为参与5G建设。监督委员会信心的下降主要源于在华为工程和软件系统中发现的技术缺陷,以及对华为应对这些缺陷意愿和能力的怀疑,并非担心其从事间谍活动。[24]情报界几位人士提出的要求大多和利维主张类似,主要是加强监管和限制、保持电信设备供应商多样化。例如,韦斯特没有要求禁止华为,而是希望“政府创建专门的部门监控中国企业的风险并直接向首相汇报”。[25]杨格2018年12月的讲话亦未要求禁止华为,到2019年2月,他更明确表示,英国不应完全禁止华为,而应“坚持关键基础设施供应商多样化及以质量为首要内容的原则”。[26]

  很明显,英国政府事实上认为使用华为5G设备是有风险的,只不过这种风险是可控的,再考虑到潜在经济代价,完全禁止华为就不是一个吸引人的选项。[27]然而,从包括外交大臣、国防大臣、内政大臣在内的五位重量级阁员对国安委允许华为参与5G建设的决策有所异议来看,梅政府内在华为议题上具有重大分歧。那么,使用华为5G设备究竟会带来什么样的重大安全风险,以至于发生了本文一开始提到的泄密和革职事件呢?英国政府目前尚未公布正式评估和决策,受限于其政府官员身份以及发表讲话的场合和方式,上述情报界人士也不太可能就此进行详细阐述。

  相比之下,英国媒体和智库在这方面的顾虑及受到的限制则要小得多。事实上,英国智库亨利·杰克逊协会(Henry Jackson Society)早有准备,泄密事件发生不久就发布了一份名为《捍卫我们的数据:华为、5G与五眼联盟》的报告,批评英国政府现行立场忽视了长远的国家安全,也无力控制使用华为设备带来的风险,应在其5G网络中全面禁止华为设备。[28]

  该报告批评英国政府基于经济和“纯技术”角度的评估“短视”和“狭隘”。首先,报告承认禁止华为确实会造成经济损失,但英国应“牺牲眼前的经济利益”以确保“长远的国家安全”。其次,英国缓解华为安全风险的技术能力也不充分。不同于4G网络,5G网络各部分将是高度融通的,不再存在“核心”和“非核心”部分的区别,即便像天线这样在4G时代被视为边缘设备的组件也可以对5G网络的安全产生决定性影响。最后,英国技术专家和供应商无力在预先安装的“硬件木马”激活前发现并移除相关组件。因此,英国政府将华为设备限制在“非核心”部位的做法行不通。

  该报告认为,华为的威胁主要源于它的“中国身份”。这主要表现在两个方面:第一,作为中国企业,华为必定受中国共产党及政府有关政策影响,受中国法律约束。报告对中国2017年6月通过并于2018年4月修正后重新公布的《中华人民共和国国家情报法》第七条最为警惕,认为中国政府可能利用该法要求华为对英国进行间谍甚至破坏活动。[29]此外,已成为中国国家战略的军民融合战略亦被提及。报告认为,该战略要求中国科技企业强化与军工企业合作,在中国军队越来越重视所谓全“体系战争”的背景下,华为设备可在未来冲突时刻被用来发动网络进攻。第二,报告认为华为与中国政府、军队和安全部门关系非凡,其行为方式以及享受的待遇都是“国企式”的。华为的股权架构亦表明其私企身份“高度可疑”。[30]这种情况进一步表明,华为被中国政府视为电信领域的“国手”(National Champion),是“实现其地缘政治抱负的工具”。

  在中国现行政治和经济体制下,一切中国企业都要受到中国政府政策和中国法律的约束,仅凭华为的“中国身份”就拒绝其产品显然没有说服力。因为从逻辑上讲,这就要求拒绝所有中国企业。在中国经济已经深度融入世界经济,中英经贸来往愈益全面和紧密的情况下,这显然是不现实的。报告之所以认为华为的“中国身份”将给英国造成威胁,主要还在于它提出的两点判断:一是认定“中国政府对外发动网络攻击”,二是在中美竞争愈益激烈的地缘政治背景下,作为美国的盟友,英国恐怕会与中国产生越来越多的分歧甚至冲突。[31]如此中国政府利用华为监控英国、发动网络进攻的可能也就越来越高。

  具体而言,报告认为在5G网络中使用华为设备将给英国带来三大风险。第一,赋予中国政府收集英国各界数据,进而监视甚至干涉英国的能力。例如,英国公务员在私人生活中使用商业网络,一旦关于他们行为和偏好的数据被中国政府掌握和分析,就可被其用来影响其行为甚至英国政府决策。第二,赋予中国政府控制英关键基础设施的能力。5G技术将大幅提升网络连通效率,推动物联网的快速发展,人们的生活将越来越依赖于网络。中国政府利用华为设备控制甚至切断英国网络的潜在风险“过于巨大,不能冒险”。[32]第三,由于盟友美国和澳大利亚已经决定在5G网络中禁止华为设备,英国坚持现行立场将打击“五眼”同盟情报合作及政治互信。

  根据以上判断,报告呼吁英国政府在5G网络中全面禁止华为设备,和西方盟友一起寻找替代企业,并和“五眼”联盟一起创立新的风险评估,将电信服务商的法律、政治“出身”、管理与所有权模式考虑进去。

  四、约翰逊政府会不会改变前任立场?  

  在本文撰写时,约翰逊已接替梅出任保守党党首和英国首相。新政府会继续坚持梅政府在华为问题上的判断吗?由于当前华为问题高度复杂,既涉及中美关系走向、中英关系、脱欧形势等多种政治因素,又牵扯到经济、技术与安全问题,即便是约翰逊政府本身,估计不到最后也不会知道它自己会在这个问题上作出什么样的决定。因此这是一个很难回答的问题。尽管如此,本文倾向于认为,即便约翰逊政府不采用前任决策,也不会彻底禁止华为,而会进一步在技术领域寻求缓解对华为安全关切的方法。

  首先,如同梅政府,约翰逊政府亦需在综合考虑其技术、情报、经济等部门评估的基础上作出决策。就目前来看,这些部门都倾向于监督、限制,而不是完全禁止使用华为设备。华为对英国经济的贡献,对其5G建设即将发挥的重要作用都是真实存在的。英国已对华为在英国的运行进行了长期监督,从未发现中国政府通过华为进行恶意网络活动的证据。在这种情况下禁止华为将产生的代价也将是真实存在的。[33]为了从未得到证明的“国家安全威胁”而牺牲真实存在的巨大经济利益并非易事。事实上,华为问题也不是英国政府在与中国的交往中遇到的第一起此类事件。梅政府上台之初对中广核投资其欣克利角C核电项目进行了重审,但不久后就批准了该项目就是一个很好的案例。[34]尽管约翰逊曾表示“华为一事不应损害与盟友的情报合作”,但他上任后并未重估华为“风险”,也未作出任何具体表态。[35]对约翰逊而言,当务之急是处理脱欧事宜、拓展欧洲之外的经贸关系,而不是去开罪一个重要的经济伙伴。[36]

  其次,英国政府实际上已经找到应对国内和美国安全关切的折中路径,即对华为设备和系统进行监督和限制,而不是完全禁止。即便是上文提到的那份报告,也不是在不设任何前提条件的情况要求禁止华为的。它在给英国政府提到的建议中曾暗示,如果华为在英国运行的子公司可以证明其运行高度独立于母公司,就可以考虑使用其设备。[37]本文认为,约翰逊政府可能会考虑更多技术方面的应对,例如要求存储英国数据的华为服务器设在英国,由英国政府技术部门监管等等。简而言之,就是将中国政府及华为母公司对其英国子公司运行的“影响”降到最低。这种路径能否缓解特朗普政府的安全关切还是未知数,但就公开报道的信息来看,特朗普6月初访英时并未如舆论普遍预期的那样继续施加压力,而是在与梅交流华为问题过后表示,英美之间“有着非常好的情报关系,可以解决任何分歧”。[38]相信梅已经亲自向特朗普详细解释了英国决策的现实理由。

  最后,特朗普政府对华为的封杀并非完全没有转圜余地,一旦美国政府转变态度,英国面临的外部压力就将大幅缓解。是否允许华为参与5G建设已不是单纯的英国内政,而是牵扯到英美关系和“五眼”联盟的国际问题。尽管英国的决策最优先考虑的自然是本国的经济利益与国家安全,但盟友(尤其是美国)的关切确是英国决策重要影响因素。这并不是英国没有自主决策,而是与盟友(尤其与美国)的特殊关系,早已成为英国国家利益支柱,回应盟友关切就是保卫英国国家利益。[39]特朗普政府虽然5月时将华为列入“实体名单”,但又随即给予90天“临时许可”,6月又明确表示,华为问题“可以成为贸易谈判的一部分”并得到解决。[40]虽然中美贸易谈判前景并不明朗,但一旦出现实质性转圜,华为问题就有随之缓解的希望。在特朗普政府三次延长华为禁令宽限期的情况下,约翰逊政府显然希望在中美之间寻找平衡,一再推迟决策时间。当然,反过来说,如果特朗普政府最终结束宽限期,强力封杀华为,鉴于全球电子、通讯、计算机、网络产业链对美国企业技术的依赖,英国政府大概会重新评估华为5G建设的能力,以及使用其设备的得失。

  (刘晋是中国国际问题研究院欧洲研究所助理研究员,原文载王展鹏、徐瑞珂主编:《英国发展报告(2018~2019)》,社会科学文献出版社,2019年11月,发表于网站时略有改动)(注释从略)

 

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