意大利非常规移民管控暴露多重危机
作者：臧宇
| 文章来源：http://www.cssn.cn
| 更新时间：2020-10-20 09:34:00
意大利岛屿众多，海岸线绵长，且临近北非，故以利比亚、突尼斯为主要登船地，以意大利为主要登陆地的中地中海航线（后简称“中地线”）一直是亚非多国移民前往欧洲的重要通道。作为欧盟南大门的意大利，是众多非常规移民（Irregular Migrants）的第一入境国（First Entry Country），也是受“难民危机”冲击最为严重的国家之一。2017－2019年期间，该国与北非盟国携手，有效遏制了移民偷渡，每年的非常规入境人数持续减少，恢复到了危机前的水平。
新冠肺炎疫情暴发后，意大利当局感到难以同时打赢抗疫和接纳移民两场“战争”。2020年4月7日，意大利交通、外交、内政、卫生四部联合颁布所谓“不安全港口”法令（Decreto Porti Non Sicuri），宣布受新冠肺炎疫情影响，医疗资源紧张，意大利无法向在其搜救区以外作业的非政府组织救援船开放，无法继续接纳船上获救移民并保障其基本权益。
然而，关闭港口的措施并未能有效阻止移民登陆意大利，移民偷渡反呈愈演愈烈之势。据雷奥内·莫雷莎（Leone Moressa）基金会统计，截至8月21日，已有17264名非常规移民通过中地线入境意大利，明显超过2019年的总数（约12000人）。7－8月间，离北非海岸最近的一些港口情况尤为严重。以兰佩杜莎（Lampedusa）市为例，7月9－10日，有618名从北非出发的非常规移民登陆这个面积仅有21平方公里的小岛。由于偷渡客持续涌入，当局分流滞后，该岛接纳的移民严重超员，额定接纳192名移民的营地中挤进了1159人（8月20日）。7－8月之间，“紧急状况（Emergenza）”一词屡见于意各大媒体，偷渡问题俨然有失控之势。
“紧急状况”的实质
所谓“紧急状况”，其实质并非意大利非常规移民管控的崩溃，目前状况还远未达到所谓“失控”的程度。若按1－8月平均登陆人数计算，今年的非常规入境数将达到约2.6万人，略高于“难民危机”前1997—2010年的平均水平（约2.3万人），远低于2011年（危机开始爆发）至2019年的年均水平（约8.6万人），与2014—2017年危机高潮时期年均10余万人更是无法相提并论。单从数据来看，意大利的偷渡问题依然可控。
首先，“紧急状况”之所以“紧急”，在于过多的移民数量加重了意大利的抗疫负担，增大了其不确定性，意当局取得的防疫成果付之东流。这首先体现为相当程度的输入性风险，移民母国多遭受疫情冲击，其主要的登船国突尼斯、利比亚亦未能幸免，故登陆者中不乏病毒携带者。
其次，依目前南方市镇所掌握的资源判断，暂时难以对全部登陆者进行及时的拭子检测、隔离观察和安全分流，交叉感染的风险很高。
再次，部分非常规移民避开当局的监控，分散至各地，进一步增加了病毒传播的风险。大部分偷渡者，特别是从突尼斯出发的人员多乘小船，以每船10－20人的规模下海，目标小，不易被发现，以所谓“幽灵登陆（Sbarchi Fantasma）”的方式进入意大利。许多船只呈集群之势，同时冲向沙滩，巡逻人员难以将其全部控制。不速之客就这样悄然将传染风险扩散至各地。
其四，逃离当局监控的移民缺少防护器具，且多藏身于城市边缘卫生条件堪忧的棚户区，被感染的风险很高。为躲避身份检查，其行踪隐秘，故而当局难以发现并控制这类潜在的病毒传播者。
其五，即使是在登岸者被及时控制，检测结果呈阴性的情况下，也难以对其进行合乎抗疫要求的安置。意大利联盟党党魁萨尔维尼（Salvini）执掌内政部期间，缩减了移民难民救助体系的扶助规模和范围，大幅削减了安置方面的开支，关停了各类移民的安置中心，导致8万余名原本得到安置的移民无处可去。依安置中心目前的规模来看，难以为数量激增的非常规移民提供安全接纳。
综上可见，所谓“紧急状况”，并非简单意义上的非常规移民数量失控，而是因移民的意外激增导致抗疫工作复杂化及其次生风险的进一步加剧。
“紧急状况”的成因
“紧急状况”的出现是自然、历史、地缘政治等多方面因素综合作用的结果。首先，中地中海地区夏季的气候条件相对稳定、温和，有利于偷渡活动，故而传统上6－8月一直是偷渡“旺季”。7－8月间，南部港口出现的短时间内大批移民集中涌入的情况属于正常现象。
其次，从近二十余年的经验来看，凡是仅凭意大利自身或欧盟力量管控移民的年份（如2014－2016年），非常规入境人数都有明显增长；凡是意大利与北非国家通力合作，加强登船国海陆巡逻，构建“三线联防”的年份（如2017－2019年），偷渡会得到有效遏制。2020年，忙于抗疫的孔特政府又犯了关闭边境的错误，奢望以关闭港口的方式将移民拒之门外，未能有效争取到北非国家的支持，导致移民管控效果严重打折。失去了利、突两道“闸门”的配合，移民涌入形势日益严峻。
从利比亚方面来看，一直与意大利合作的的黎波里当局持续面临东部武装势力的军事威胁，在安全方面未能得到意大利的有效支持，客观上对其海岸巡逻和移民拦截工作造成了影响。另一方面，意政府承诺的援助物资未能及时到位，“不安全港口”法令刺激了萨拉杰政府，使其误认为意大利准备“甩锅”。基于上述客观困难和主观判断，利政府宣布该国不再安全，4－5月间的海岸巡逻陷于停滞。
以往的意突合作主要靠经济手段推动，其中具有代表性的包括2017年开通新航线，鼓励国民赴突旅游；2018年鼓励企业赴突投资，创造就业岗位等。近年来，意突移民管控合作持续进行，但一直停留在较低水平。与此同时，突尼斯的非常规移民数量大增。2018和2019年，突尼斯超过了孟加拉国、科特迪瓦等亚非经济移民输出大国，高居中地线非常规移民来源国榜首。尽管意大利积极说服欧盟将对突援助额度与突海陆边境巡逻绩效挂钩，突军警在拦截移民方面的表现始终难以令意方满意。据《共和国报》（La Repubblica）披露，2020年1－8月，约15000名非常规移民登陆意大利，其中约三分之二在突尼斯登船，抵达者中约有6500名突尼斯公民，突尼斯依然是偷渡者的第一登船国和第一来源国。
2019年全年抵意的突尼斯籍非常规移民不过2700余人，2020年为何会出现“井喷”现象？新冠肺炎疫情的冲击，才是中地线告急最主要的原因。疫情对突尼斯的主要影响不在于病毒的大面积传播，经济的停摆和失业率的攀升才是真正致命的冲击。由于欧洲各国因疫情锁国，突尼斯旅游业及其相关产业遭受毁灭性打击，失业率上升至20%，民生日益凋敝，越来越多失去收入的国民转向地中海对岸寻求生计。往年的突尼斯移民以年轻男性为主，而新冠来袭后越来越常见的则是举家偷渡的现象。欧盟边防局（Frontex）的月度监控数据显示，5月之前，突尼斯一直未能挤进中地线非常规移民来源国排行榜的前三位；5－7月间却突然占据榜首。突尼斯海岸偷渡活动的兴旺，也使更多来自其他国家的经济移民成功抵意，月度抵达人数连翻两番，7月单月登陆人数跃升至约5000。
新冠肺炎疫情给移民输出国、登船国、登陆国造成复杂的影响，引发了连锁反应，而“紧急状况”正是这连锁反应中的一环。
中地线管控的对策与变数
为应对“紧急状况”，意大利采取了三方面措施，均取得一定进展，但也面临若干变数。孔特内阁调整策略后，意大利和利比亚的合作显著回暖。继续支持利比亚的议案在意两院获得通过，对利年援助额度实现三连增，2020年将达5830万欧元，新的一批医疗卫生、环保合作和人员培训项目即将启动。6月，利海警“全面复工”，当月拦截偷渡者1500余名；7－8月间，利比亚海域偷渡得到明显控制。然而，暂时达成形式上停火的利比亚随时可能重燃战火，有俄罗斯支持的东部武装可能卷土重来，萨拉杰政府可能失去对海岸地区的控制，边控可能再度废弛，滞留利比亚的60余万存量移民可能给意大利造成“不能承受之重”。
在对突合作上，内政部部长拉莫尔杰塞（Lamorgese）和外交部部长迪马约（Di Maio）在意见上发生分歧：迪马约宣称，如突尼斯不能有效打击偷渡，则将叫停一切对突援助，这一后果是疫情下突当局无法承受的。半个月后，得到突方积极回应的拉莫尔杰塞飞抵突尼斯，敲定了总价值1100万欧元的对突援助。一同到访的还有欧盟负责移民事务和对突援助的两位高级代表，突方还将有望获得欧盟总额1000万欧元的配套援助。对突援助主要项目包括赠送巡逻船只、组织人员培训、装备雷达、安装海域监控系统等，升级之后的突海警将对近海进行实时监控，一旦发现异动，立刻拦截。突方承诺在偷渡重灾区斯法克斯（Sfax）地区开展专项行动。援助将增强突尼斯管控移民的意愿和能力，但若经济不好转，民生不改善，偷渡终难禁绝。
在登陆者安置方面，意大利的工作流程是先对其进行拭子检测，将未被感染者分流至各地安置；一旦发现阳性病例，立刻对其进行隔离治疗，同行者接受为期14天的隔离观察。为此，意政府专门租用了两艘轮船，紧急启用了一批闲置的场地作为隔离场所，如废弃的军营。然而，内政部目前可支配的技术人员、运力和场地均明显不足。单从技术角度考虑，如孔特总理和拉莫尔杰塞部长计划的那样，推动对萨尔维尼法令（Decreto Salvini）的修改，加大对移民安置的投入，建设更多合乎防疫标准的安置中心，是有效的中长期解决之道。然而，依联盟党目前在议会中的力量和在民众中的影响力推断，修法绝非易事。
结语
新冠肺炎疫情打破了意大利非常规移民管控原有的脆弱平衡，引发了“紧急状况”。孔特内阁试图以关闭国门的方式排除非常规移民对抗疫斗争的干扰，忽视了对北非盟友的扶助。在军事压力之下，受“不安全港口”法令误导的利比亚一度放松了边境防控。在疫情打击下，突尼斯经济凋敝，财政困难，海陆巡逻难以为继，失业率持续走高，民生艰难，大批国民举家偷渡，部分滞留利比亚的存量移民也转由突尼斯登船。失去利、突支持的意大利无法独立阻拦非常规移民，得不到妥善安置的登陆者使得抗疫工作不确定性增多，难度提高，防疫形势恶化。意政府及时调整，加大与北非国家的合作，有助于恢复“三线联防”，但从中长期看，如不能切实改善疫情背景下移民母国的民生状况，巡逻拦截只能是扬汤止沸。
长期以来，意大利及其背靠的欧盟在非常规移民治理中一贯奉行以“堵”为主的思路，并于2017年以来在中地中海区域维持着脆弱的平衡与稳定。此次的“紧急状况”再度暴露出这一指导思想的严重局限。对大批失去生活来源的突尼斯人而言，谋求生存是最大问题，所以他们倾尽家资，选择前往意大利，成为了特殊的“逆行者”。这充分说明，只要在移民输出国与输入国间存在着较强的“推拉之力”，两地经济社会发展和生活水平差异明显，那么非常规移民就难以禁绝。一旦出现严重影响移民母国民生的突发事件，偷渡现象就可能报复性地反弹，无论是疫病的威胁，风高浪急的大海，欧盟国家的自我封闭，或是西方某些发达国家在边境筑起的高墙，都无法有效阻拦憧憬着美好生活的移民。暂时奏效的联合巡逻，多线拦截，也只是治标不治本，经不起地缘政治复杂变化的考验。从长远来看，唯有超越“堵”的简单思维，帮助移民输出国发展经济，促进社会安定，切实改善民生，方有望将更多潜在移民留在其国内，有效减轻移民输入国的压力。西方发达国家是非常规移民的主要目的地，未来，他们应在上述工作中承担更多责任。
（作者系广东外语外贸大学意大利语系副教授)
http://www.cssn.cn/gjgxx/gj_bwsf/202010/t20201020_5196572.shtml
新冠肺炎疫情暴发后，意大利当局感到难以同时打赢抗疫和接纳移民两场“战争”。2020年4月7日，意大利交通、外交、内政、卫生四部联合颁布所谓“不安全港口”法令（Decreto Porti Non Sicuri），宣布受新冠肺炎疫情影响，医疗资源紧张，意大利无法向在其搜救区以外作业的非政府组织救援船开放，无法继续接纳船上获救移民并保障其基本权益。
然而，关闭港口的措施并未能有效阻止移民登陆意大利，移民偷渡反呈愈演愈烈之势。据雷奥内·莫雷莎（Leone Moressa）基金会统计，截至8月21日，已有17264名非常规移民通过中地线入境意大利，明显超过2019年的总数（约12000人）。7－8月间，离北非海岸最近的一些港口情况尤为严重。以兰佩杜莎（Lampedusa）市为例，7月9－10日，有618名从北非出发的非常规移民登陆这个面积仅有21平方公里的小岛。由于偷渡客持续涌入，当局分流滞后，该岛接纳的移民严重超员，额定接纳192名移民的营地中挤进了1159人（8月20日）。7－8月之间，“紧急状况（Emergenza）”一词屡见于意各大媒体，偷渡问题俨然有失控之势。
“紧急状况”的实质
所谓“紧急状况”，其实质并非意大利非常规移民管控的崩溃，目前状况还远未达到所谓“失控”的程度。若按1－8月平均登陆人数计算，今年的非常规入境数将达到约2.6万人，略高于“难民危机”前1997—2010年的平均水平（约2.3万人），远低于2011年（危机开始爆发）至2019年的年均水平（约8.6万人），与2014—2017年危机高潮时期年均10余万人更是无法相提并论。单从数据来看，意大利的偷渡问题依然可控。
首先，“紧急状况”之所以“紧急”，在于过多的移民数量加重了意大利的抗疫负担，增大了其不确定性，意当局取得的防疫成果付之东流。这首先体现为相当程度的输入性风险，移民母国多遭受疫情冲击，其主要的登船国突尼斯、利比亚亦未能幸免，故登陆者中不乏病毒携带者。
其次，依目前南方市镇所掌握的资源判断，暂时难以对全部登陆者进行及时的拭子检测、隔离观察和安全分流，交叉感染的风险很高。
再次，部分非常规移民避开当局的监控，分散至各地，进一步增加了病毒传播的风险。大部分偷渡者，特别是从突尼斯出发的人员多乘小船，以每船10－20人的规模下海，目标小，不易被发现，以所谓“幽灵登陆（Sbarchi Fantasma）”的方式进入意大利。许多船只呈集群之势，同时冲向沙滩，巡逻人员难以将其全部控制。不速之客就这样悄然将传染风险扩散至各地。
其四，逃离当局监控的移民缺少防护器具，且多藏身于城市边缘卫生条件堪忧的棚户区，被感染的风险很高。为躲避身份检查，其行踪隐秘，故而当局难以发现并控制这类潜在的病毒传播者。
其五，即使是在登岸者被及时控制，检测结果呈阴性的情况下，也难以对其进行合乎抗疫要求的安置。意大利联盟党党魁萨尔维尼（Salvini）执掌内政部期间，缩减了移民难民救助体系的扶助规模和范围，大幅削减了安置方面的开支，关停了各类移民的安置中心，导致8万余名原本得到安置的移民无处可去。依安置中心目前的规模来看，难以为数量激增的非常规移民提供安全接纳。
综上可见，所谓“紧急状况”，并非简单意义上的非常规移民数量失控，而是因移民的意外激增导致抗疫工作复杂化及其次生风险的进一步加剧。
“紧急状况”的成因
“紧急状况”的出现是自然、历史、地缘政治等多方面因素综合作用的结果。首先，中地中海地区夏季的气候条件相对稳定、温和，有利于偷渡活动，故而传统上6－8月一直是偷渡“旺季”。7－8月间，南部港口出现的短时间内大批移民集中涌入的情况属于正常现象。
其次，从近二十余年的经验来看，凡是仅凭意大利自身或欧盟力量管控移民的年份（如2014－2016年），非常规入境人数都有明显增长；凡是意大利与北非国家通力合作，加强登船国海陆巡逻，构建“三线联防”的年份（如2017－2019年），偷渡会得到有效遏制。2020年，忙于抗疫的孔特政府又犯了关闭边境的错误，奢望以关闭港口的方式将移民拒之门外，未能有效争取到北非国家的支持，导致移民管控效果严重打折。失去了利、突两道“闸门”的配合，移民涌入形势日益严峻。
从利比亚方面来看，一直与意大利合作的的黎波里当局持续面临东部武装势力的军事威胁，在安全方面未能得到意大利的有效支持，客观上对其海岸巡逻和移民拦截工作造成了影响。另一方面，意政府承诺的援助物资未能及时到位，“不安全港口”法令刺激了萨拉杰政府，使其误认为意大利准备“甩锅”。基于上述客观困难和主观判断，利政府宣布该国不再安全，4－5月间的海岸巡逻陷于停滞。
以往的意突合作主要靠经济手段推动，其中具有代表性的包括2017年开通新航线，鼓励国民赴突旅游；2018年鼓励企业赴突投资，创造就业岗位等。近年来，意突移民管控合作持续进行，但一直停留在较低水平。与此同时，突尼斯的非常规移民数量大增。2018和2019年，突尼斯超过了孟加拉国、科特迪瓦等亚非经济移民输出大国，高居中地线非常规移民来源国榜首。尽管意大利积极说服欧盟将对突援助额度与突海陆边境巡逻绩效挂钩，突军警在拦截移民方面的表现始终难以令意方满意。据《共和国报》（La Repubblica）披露，2020年1－8月，约15000名非常规移民登陆意大利，其中约三分之二在突尼斯登船，抵达者中约有6500名突尼斯公民，突尼斯依然是偷渡者的第一登船国和第一来源国。
2019年全年抵意的突尼斯籍非常规移民不过2700余人，2020年为何会出现“井喷”现象？新冠肺炎疫情的冲击，才是中地线告急最主要的原因。疫情对突尼斯的主要影响不在于病毒的大面积传播，经济的停摆和失业率的攀升才是真正致命的冲击。由于欧洲各国因疫情锁国，突尼斯旅游业及其相关产业遭受毁灭性打击，失业率上升至20%，民生日益凋敝，越来越多失去收入的国民转向地中海对岸寻求生计。往年的突尼斯移民以年轻男性为主，而新冠来袭后越来越常见的则是举家偷渡的现象。欧盟边防局（Frontex）的月度监控数据显示，5月之前，突尼斯一直未能挤进中地线非常规移民来源国排行榜的前三位；5－7月间却突然占据榜首。突尼斯海岸偷渡活动的兴旺，也使更多来自其他国家的经济移民成功抵意，月度抵达人数连翻两番，7月单月登陆人数跃升至约5000。
新冠肺炎疫情给移民输出国、登船国、登陆国造成复杂的影响，引发了连锁反应，而“紧急状况”正是这连锁反应中的一环。
中地线管控的对策与变数
为应对“紧急状况”，意大利采取了三方面措施，均取得一定进展，但也面临若干变数。孔特内阁调整策略后，意大利和利比亚的合作显著回暖。继续支持利比亚的议案在意两院获得通过，对利年援助额度实现三连增，2020年将达5830万欧元，新的一批医疗卫生、环保合作和人员培训项目即将启动。6月，利海警“全面复工”，当月拦截偷渡者1500余名；7－8月间，利比亚海域偷渡得到明显控制。然而，暂时达成形式上停火的利比亚随时可能重燃战火，有俄罗斯支持的东部武装可能卷土重来，萨拉杰政府可能失去对海岸地区的控制，边控可能再度废弛，滞留利比亚的60余万存量移民可能给意大利造成“不能承受之重”。
在对突合作上，内政部部长拉莫尔杰塞（Lamorgese）和外交部部长迪马约（Di Maio）在意见上发生分歧：迪马约宣称，如突尼斯不能有效打击偷渡，则将叫停一切对突援助，这一后果是疫情下突当局无法承受的。半个月后，得到突方积极回应的拉莫尔杰塞飞抵突尼斯，敲定了总价值1100万欧元的对突援助。一同到访的还有欧盟负责移民事务和对突援助的两位高级代表，突方还将有望获得欧盟总额1000万欧元的配套援助。对突援助主要项目包括赠送巡逻船只、组织人员培训、装备雷达、安装海域监控系统等，升级之后的突海警将对近海进行实时监控，一旦发现异动，立刻拦截。突方承诺在偷渡重灾区斯法克斯（Sfax）地区开展专项行动。援助将增强突尼斯管控移民的意愿和能力，但若经济不好转，民生不改善，偷渡终难禁绝。
在登陆者安置方面，意大利的工作流程是先对其进行拭子检测，将未被感染者分流至各地安置；一旦发现阳性病例，立刻对其进行隔离治疗，同行者接受为期14天的隔离观察。为此，意政府专门租用了两艘轮船，紧急启用了一批闲置的场地作为隔离场所，如废弃的军营。然而，内政部目前可支配的技术人员、运力和场地均明显不足。单从技术角度考虑，如孔特总理和拉莫尔杰塞部长计划的那样，推动对萨尔维尼法令（Decreto Salvini）的修改，加大对移民安置的投入，建设更多合乎防疫标准的安置中心，是有效的中长期解决之道。然而，依联盟党目前在议会中的力量和在民众中的影响力推断，修法绝非易事。
结语
新冠肺炎疫情打破了意大利非常规移民管控原有的脆弱平衡，引发了“紧急状况”。孔特内阁试图以关闭国门的方式排除非常规移民对抗疫斗争的干扰，忽视了对北非盟友的扶助。在军事压力之下，受“不安全港口”法令误导的利比亚一度放松了边境防控。在疫情打击下，突尼斯经济凋敝，财政困难，海陆巡逻难以为继，失业率持续走高，民生艰难，大批国民举家偷渡，部分滞留利比亚的存量移民也转由突尼斯登船。失去利、突支持的意大利无法独立阻拦非常规移民，得不到妥善安置的登陆者使得抗疫工作不确定性增多，难度提高，防疫形势恶化。意政府及时调整，加大与北非国家的合作，有助于恢复“三线联防”，但从中长期看，如不能切实改善疫情背景下移民母国的民生状况，巡逻拦截只能是扬汤止沸。
长期以来，意大利及其背靠的欧盟在非常规移民治理中一贯奉行以“堵”为主的思路，并于2017年以来在中地中海区域维持着脆弱的平衡与稳定。此次的“紧急状况”再度暴露出这一指导思想的严重局限。对大批失去生活来源的突尼斯人而言，谋求生存是最大问题，所以他们倾尽家资，选择前往意大利，成为了特殊的“逆行者”。这充分说明，只要在移民输出国与输入国间存在着较强的“推拉之力”，两地经济社会发展和生活水平差异明显，那么非常规移民就难以禁绝。一旦出现严重影响移民母国民生的突发事件，偷渡现象就可能报复性地反弹，无论是疫病的威胁，风高浪急的大海，欧盟国家的自我封闭，或是西方某些发达国家在边境筑起的高墙，都无法有效阻拦憧憬着美好生活的移民。暂时奏效的联合巡逻，多线拦截，也只是治标不治本，经不起地缘政治复杂变化的考验。从长远来看，唯有超越“堵”的简单思维，帮助移民输出国发展经济，促进社会安定，切实改善民生，方有望将更多潜在移民留在其国内，有效减轻移民输入国的压力。西方发达国家是非常规移民的主要目的地，未来，他们应在上述工作中承担更多责任。
（作者系广东外语外贸大学意大利语系副教授)
http://www.cssn.cn/gjgxx/gj_bwsf/202010/t20201020_5196572.shtml