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约翰逊政府两次华为决策的背景与逻辑
作者:刘晋 | 文章来源:http://www.ciis.org.cn | 更新时间:2021-01-13 10:35:00
  【摘  要】基于梅政府时期的电信供应链评估,约翰逊政府2020年1月作出了有限度地允许华为参与英国5G建设的决策。然而,该决策公布后即引发不少保守党议员反对以及特朗普政府的强烈不满。在新冠肺炎疫情强化英国国内“疑华、反华”情绪,以及美国政府升级对华为出口控制的背景下,约翰逊政府的华为立场短短半年内就出现了转变,并在7月作出的第二次决策中决定禁购并移除华为设备。仔细研究约翰逊政府两次华为决策的内容和逻辑可以发现,在可能的情况下,英国历来希望以技术安排实现自身利益的最大化,避免所谓的“选边站队”。只不过在华为问题高度政治化,以及美国最新制裁将造成巨大技术和安全难题的情况下,执行这种路径的难度已经极其巨大。  

  【关键词】华为 5G 电信供应链 中英关系 中美关系

  2020年1月28日,在经过长时间的评估和多次延迟后,约翰逊政府最终公布了外界期待已久的华为决策,正式允许其在若干限制下有限度地参与英国的5G建设。然而,万事并未大吉。这份决策不仅在英国国内引发不小反对,威胁到保守党在大选中得来不易的团结和多数地位,亦招致特朗普政府的巨大压力和“威胁”。英国国内争论的重点从华为的“安全风险”转移到了允许其参与5G建设后将产生的负面国际后果。到了7月,在新冠肺炎疫情强化英国国内“疑华、反华”情绪,以及美国政府升级华为出口控制的背景下,约翰逊政府华为立场出现重大变化,决定2021年开始禁购华为5G设备,并在2027年底之前剥离英国5G网络中的所有华为设备。约翰逊政府的华为立场为什么会在短短半年时间内发生这样重大的变化?这两次决策的具体内容和逻辑分别是什么?疫情如何影响英国国内涉华舆论?对其政府对华立场有何影响?美国是如何对约翰逊政府施压的?美国的出口限制措施在约翰逊政府的决策变化中扮演了何种角色?本文意在回顾过去一年相关事态发展的基础上回答上述问题。

  一、供应链评估与有限参与 

  约翰逊政府的华为决策并非单纯的国内事务,有着特殊的国际背景。2018年以来,特朗普政府强化了对华为的打压力度,并不断要求盟友在网络建设,尤其是5G建设中禁用其设备。然而,华为已在英国运行近20年,不仅深度参与了它的3G和4G建设,更是它三大5G设备供应商之一。在脱欧带来不确定性、各国争先恐后开展5G建设以期夺取发展先机的背景下,禁止华为的经济和政治代价实在不菲。作为美国的“特殊盟友”,英国政府左右为难,试图在“非允许即禁止”之间找到一条折中路径。为了在“复杂的全球威胁环境以及复杂的全球市场”背景中研究这种路径的技术可行性,梅政府2018年10月启动了对英国电信供应链的全面评估。

  2019年7月22日,英国政府公布了评估报告全文。该评估由英国数码、文化、媒体及体育部(DCMS)牵头,主要依据的是英国电信业的反馈,英国网络安全权威机构国家网络安全中心(National Cyber Security Centre,NCSC)的技术建议,会计师事务所毕马威对其电信供应链进行的经济分析,以及国际同行保障电信安全的做法,是一份综合反映英国政府技术部门、业界态度及其电信供应链现状的权威评估。值得注意的是,尽管启动于梅政府时期,并在约翰逊接任保守党党首前一天公布,该评估不仅未被约翰逊政府推翻,更成为其2020年1月出台的华为决策的主要依据,相信曾经体现了英国政府内部在华为问题上的主流态度和普遍倾向。

  这份评估认为,英国电信供应链面临两大现状:一是固定及移动接入市场被华为、爱立信和诺基亚三家全球大公司主导。其中华为的领先地位尤其明显,在其固定接入市场一枝独秀,占据高达44%的市场份额,在4G移动接入市场也占据了最高的35%份额。二是对单一供应商,尤其是对“高风险”供应商(即华为)的依赖日益加深。 评估预计,如果不加控制,华为设备在英国5G接入网的占比将很可能显著高于它在其3G/4G网络中的份额。这种依赖将带来重大经济与安全风险。从经济层面来说,对少数几家公司的依赖将阻碍竞争,长远来看不仅可能促使垄断者抬升价格,还会削弱它们创新及提升产品质量的动力。安全方面的风险更为严峻。对单一供应商(特别是高风险供应商)的依赖不仅将增加英国电信业发生“系统故障”或“被敌对力量利用”的风险,进而增加国家安全风险,还可能“给予某个企业或国家不恰当的战略经济优势”。

  评估相信,英国电信供应链特定市场上的这种高度集中的状态主要是“市场失灵”所致,即高水平的研发投入、规模经济、激烈竞争、高额转换成本、声誉及全球联系、特定国家的政策扶持等“结构性”因素制造了很高的“进入壁垒”,推动了供应商之间的高度集中。此外,在重商业利益的经营模式下,供应商主动强化网络安全管理的意愿往往不足。评估由此认定,英国电信业仅凭其自身已经无法有效应对其电信供应链面临的安全与经济风险,应加强政府及电信监管机构的政策干预。具体而言,评估认为应在两个方面强化政策干预:一是为英国5G网络创立更有力的网络安全框架。这主要包括出台《新电信安全要求》(New Telecoms Security Requirements, TSR),提高电信业安全门槛、要求运营商强化网络管控;出台法案,强化政府支撑力及电信监管机构Ofcom的监管权力;要求供应商遵守TSR、加强产品安全测试,并根据安全风险程度对高风险供应商施加额外控制。二是增强英国电信供应市场的竞争性、可持续性及多元性。这主要包括吸引具有竞争力的其他国际供应商进入英国市场,在英国产业战略指导下,通过研发支持、提升互通性(interoperability)等手段支持小、新供应商发展等。

  该评估对英国电信供应链现状、面临风险及根源的认知,以及提出的应对措施表明,尽管面临美国施加的强大压力,英国政府彼时仍认为华为的“风险”可控,倾向于以政策手段对其施加某种限制,而不是直接将之拒之门外。这种在梅政府时代就已经存在的折中倾向明白无误地体现在约翰逊政府2020年1月公布的“华为决策”之中。该决策可归纳为以下几点:第一,高风险供应商将被排除在英国5G网络敏感部位之外,包括关键基础设施中一切与安全(safety)相关的网络、网络核心功能区、包括核设施及军事基地在内的敏感地点;第二,在非敏感的边缘部位(即接入网)不得占有超过35%的份额。华为占比超过35%的运营商应在3年内尽快将其降至这个比例;第三,政府将尽快推进相关立法,并促进英国电信市场的多元化。鉴于华为在英国固定核心网及移动核心网市场份额中占比本就不算特别高(分别为14%和17%),上述措施尽管将华为排除在英国5G核心网之外,但毕竟根据其在固定接入(44%)和移动接入(35%)市场的原有份额,为其保留了相当比例的对它来说可能更加重要的接入网市场,因而一经公布就得到了华为的欢迎。

  二、约翰逊政府华为立场变化的背景 

  然而,“好景”不长。这项决策宣布后不仅立即招来了美国政府,尤其是特朗普本人的“怒火”,亦遭到若干保守党议员的公开反对,引发保守党的“局部分裂”,甚至威胁到该党前不久刚刚在脱欧大选中历史性赢得的多数地位。此外,二月份以来蔓延到欧陆及英国并造成重大生命和财产损失的新冠肺炎疫情,强化并扩展了英国国内本已存在的“疑华、反华”情绪,进而牵连到华为。更重要的是,美国政府五月份强化了对华为的出口控制,让华为本身的供应链变得极不稳定。在这种背景下,约翰逊政府的华为立场出现重大变化,最终于7月14日宣布改变1月决策,决定从2021年开始禁购华为5G设备,并将于2027年底之前剥离英国5G网络中的所有华为设备。

    (一)1月决策与国内反冲 

  2019年12月,约翰逊领导的保守党在英国下院选举中赢得该党1987年以来的最大胜利。在下院总计650个席位中,保守党赢得365席,由此在下院拥有了80个席位的多数地位,一举摆脱了过去三年中受制于反对党,甚至联合执政小党的“跛脚”状态。这种显著的优势一周后就带来了变化,此前屡被下院否决的《脱欧协议》以124票的多数顺利通过。1月31日,英国正式脱离欧盟。

  然而,仅仅过了3个月,保守党赢得的历史性优势就因华为问题面临着严重挑战。2020年1月8日,为了便利电信公司获取进入多层住宅搭建电信设施的权限,进而推进2025年前在全国建立千兆级宽带的计划,约翰逊政府向议会提交了《电信基础设施(房产租赁)法案》。3月10日,在该法案进入审议与三读阶段时,曾在布莱尔工党政府时期担任过保守党党魁的伊恩·史密斯(Iain Duncan Smith)向该法案提出了修正案,要求政府在5G网络中彻底排除华为,并为此设立明确的时间表。在随后的表决中,政府最终以306票对282票的优势取得胜利并拒绝了该修正案。然而,在这次表决中多达38名保守党议员“反叛”,导致保守党政府80席的多数优势锐减为24席。这意味着只要再有少量保守党议员“反叛”,约翰逊政府就很可能丧失不久前在大选中赢得的多数优势,进而无法通过允许华为参与英国5G建设的法案。此外,保守党好不容易在脱欧问题上形成的团结态势,也可能因为华为问题及其背后的对华政策问题而丧失。

  不幸的是,这种可能性在随后的两个月中因为新冠肺炎疫情在欧陆和英国扩散并造成巨大生命和财产损失,以及美国政府对华为出口控制的升级而越来越高。2016年以来,由于在南海“仲裁”案、香港、网络安全,以及所谓的中国“对外干涉”等议题上的分歧,英国政、学等群体中一部分人的对华认知日趋负面,“疑华、反华”情绪日重。新冠肺炎疫情暴发并大规模扩散后,这种情绪不仅因为各方在疫情应对、防护物资质量、舆论处理等一系列问题上的分歧迅速深化、扩散,还进一步引发了减少英国在特定产业链、供应链上依赖中国,甚至全面重估对华关系的讨论。在这个过程中,华为在英国5G网络中的地位再次成为关注焦点。据《卫报》估计,到5月份,保守党中愿意在华为问题上投票反对政府立场的议员数可能已经多达50位,“理论上已足以击败政府”。

    (二)美国的压力上升 

  拉拢盟友联合排挤华为是特朗普政府加大对华为打压力度的一贯做法。由于和美国的特殊情报合作关系,而且可能产生不小示范效应,英国一直是美国游说的重点目标,“情报合作可能受损”则是“威逼”英国的主要砝码。例如,2019年4月,梅政府计划有限度地允许华为参与其5G建设的内部决策外泄后,国务卿蓬佩奥就以此为由对英国政府发出了严厉警告。后来因为下台在即,梅便将棘手的华为决策留给了约翰逊政府。面对看起来更为亲美但似乎倾向于继承前任决策逻辑的约翰逊政府,美国并未放松施压力度。事实上,约翰逊政府2020年1月公布决策前夕,美国政府还专门向伦敦派出一个代表团,力陈华为“安全风险”,试图最后一搏。尽管如此,基于梅政府时期进行的评估以及英国情报部门的共识,约翰逊政府当时还是作出了类似的决策。

  然而,美国政府并不打算就此罢手,进一步加大了施压的力度,试图迫使英国政府修改决策。首先,特朗普立即向约翰逊表明了他个人对英国决策的愤怒。据多家机构报导,特朗普在与约翰逊的通话中“勃然大怒”,“严厉斥责”约翰逊并“怒挂”后者电话。特朗普是否真会以这种方式向一个大国盟友的领导人表达不满,外界难以得知,但这种愤怒本身恐怕是真实存在的。其次,重新评估英美情报领域的若干合作。如果说在英国民用非敏感地点和功能领域使用华为设备不至于“实质性”损害英美长期存在的紧密情报合作,特朗普政府看起来至少有意重新评估两国情报合作的若干领域,并考虑采取一部分“惩罚”措施的可能。对英国政府来说,这并不是一个能被轻视的信号。再次,利用英美贸易谈判胁迫英国政府妥协。英国正式脱欧后,美国国内公开讨论这种可能性的声音多了起来。

  如果说上述压力还只是将要长期存在的“背景性”因素,不至于立即促使约翰逊政府改变决策,那么特朗普政府5月15日对华为出口控制的升级就是英国政府必须立即认真研究,甚至不得不因此改变此前决策的重大因素。去年5月16日,美国商务部就已将华为及其附属机构列入“实体名单”,要求“向该实体名单上的企业或个人出售或转让美国技术需要得到工业与安全局发放的许可”,但随后于5月20日发放“临时通用许可”,允许与华为进行一定程度的交易,后一再延长该临时许可。英国政府2019年7月公布电信供应链评估的同时将华为决策留待约翰逊上台后进行,主要原因自然是政府更迭,另一个容易被忽视的关键原因则在于,英国政府认为美国政府上述控制措施“可能影响华为产品未来的可获得性及可靠性,并对整个市场产生影响”,其后果有待进一步的评估。这一点也成为英国国家网络安全中心2020年1月正式将华为列为“高风险”供应商的重要考量。2020年5月15日,美国政府升级了对华为的出口控制,将限制扩展到“使用美国技术设计和生产的产品”(给予120天缓冲),几乎堵住了华为获取半导体(芯片)的所有主要渠道(主要是台湾和韩国)。华为自身的供应链,以及其产品的“可获得性及可靠性”因此很可能面临严重危机。这迫使英国国家网络安全中心重新评估使用华为设备的风险。

  三、美国制裁下的技术无奈 

  在上述背景下,约翰逊政府迅速评估了继续使用华为设备的风险,并于7月14日作出调整,决定全面禁购华为5G设备并将其逐步剥离出英国的5G网络。具体而言,约翰逊政府7月份的决策主要包括以下内容:第一,2020年12月31日之后禁止英国运营商购买新的华为5G设备;第二,2027年底之前从5G网络中移除所有华为设备;第三,禁止在5G敏感核心网络使用华为设备的决定依旧有效;第四,建议固网宽带运营商在两年内逐步停止购买新的华为设备。

  与1月份限制但不禁止华为的决策相比,约翰逊政府短短五个多月后就改变态度,要全面禁购并彻底剥离华为5G设备,这种立场的转变不可谓不剧烈。国内许多观察者也注意到本文第二节中所述背景因素的变化,但普遍倾向于认为,约翰逊政府华为立场的变化主要是英国在疫情背景下对华疑虑、敌意上升,以及近期两国关系因为香港国安立法影响所致,主要不是美国升级出口控制措施所致。有一种产生了广泛影响的观点进而认为英国在中美博弈中“选边站队”,“与华为敌”,中国应采取激烈反制措施惩罚英国并遏制潜在跟风者。

  这种解读只看到了部分真相,忽视了英国在华为问题上顶住美国压力的诸多“努力”,低估了美国制裁措施对英国的潜在巨大影响,进而未能充分看到英国政府立场变化中的巨大“技术无奈”和“被迫性”。在中美之间找平衡,最大限度地保障自身利益是英国乃至欧洲近二十年来的惯常行为方式。这种“骑墙”的方针有时候会因为美方压力,以及政府内部特定对华强硬人物的主导而偏离,出现“选边站队”的现象。这种情况多集中在既能向美国和国内特定群体表明态度,又不至于过分得罪中国进而实质性损害双边关系的特定领域。英国政府2018年在南海的行动就是这方面的典型案例。在经贸领域,英国历来不愿“选边站队”。在脱欧导致其对与欧洲地区之外经济交往需求上升的背景下,英国更没有这样做的动力。

  在华为问题上,英国政府并没有“选边站队、倒向美国”的足够动力。在5G网络中全面禁止华为设备将使英国付出不菲经济代价并面临不小政治风险。首先,禁止华为设备将迟滞英国5G进程,打乱其成为该领域世界领军者的战略部署并造成不菲经济损失。英国数字大臣道登(Oliver Dowden)7月14日向议会宣布政府决策时就坦承,禁止华为将延迟英国5G发展两至三年时间,并增加近20亿英镑的成本。这其中还没算上丧失5G发展先机可能造成的巨量经济损失。实际上,即便是遵守1月份那个颇为温和的限制性决策,也已经会给英国的电信运营商造成不小损失。其次,在5G设备供应市场上,暂时找不到可以迅速取代华为的替代者是英国面临的现实。由于上述供应链评估报告所说的“市场失灵”,英国电信接入市场高度集中于华为、爱立信和诺基亚三家大公司。华为本身就是英国电信市场上的有力竞争者之一,在一时找不到替代者或新竞争者时,禁止华为将强化英国对另外两家公司的依赖程度,而这显然也不符合英国政府设立的“多元性”目标。除此之外,鉴于中国政府对华为问题的高度重视和多次表态,英国必定清楚禁止华为后很可能招致中国的不满和报复,甚至广泛影响双边经贸关系。主要是出于这些“经济性”和“技术性”顾虑,而不是“选择站在中国一边”的政治考虑,英国政府在2020年5月之前的一年半时间中多次顶住特朗普政府和国内反对力量的巨大压力,没有采取全面禁止的立场。

  然而,美国对华为出口控制的升级将会造成的负面技术和安全后果已经大大超出英国政府对经济损失和供应商多元性的顾虑。换句话说,在强化过的出口控制措施面前,英国政府认定继续使用华为5G设备的风险已经远远高于不用的代价,因而无法坚持不全面禁止的原有立场。华为能在英国电信市场立足并占据举足轻重的地位,除得益于过去十多年中英两国关系的良好状态,也是因为华为自身所付出的诸多努力,包括吸收英国政府、业界前高级官员或管理人员,有效推行本土化,与英国电信业、科研机构广泛合作等等。这一切之所以得以实现,主要依赖于两大技术前提:一是华为持续提供具有相对成本优势和一定技术品质产品的能力,二是根据英国政府与华为达成的“安全缓和战略”,华为产品进入英国市场前需要通过华为网络安全评估中心(HCSEC)的技术安全审查,进而减轻了英国国内长期存在的安全顾虑。不幸的是,英国国家网络安全中心评估美国5月15日强化过的出口控制措施后认定,上述两大前提已经不复存在。首先,华为持续供货的能力很可能受到严重影响。鉴于美国技术在全球电信领域中的广泛存在与影响,美国的制裁将波及华为的所有供应商,而华为在可预见的时间里几乎不可能提供独立于美国技术且可靠的产品,华为向运营商供货的能力在未来3-12个月内就会受到实际影响。这将影响英国网络的稳定性。其次,美国的制裁将阻止华为网络安全评估中心有效运行。制裁将限制华为向其他华为实体转移设备,而华为网络安全评估中心恰恰隶属于华为英国(Huawei UK)这个处在制裁范围内的实体,这将意味着英国与华为达成的“安全缓和战略”不再可行。最后,英国国家网络安全中心认定,这次制裁的加码已经明确表明美国“锁定”华为的意图,即便华为设法暂时减轻制裁冲击,美国也会随即加码制裁力度。

    四、结语 

  受政治体制与传统影响,英国对外政策的连贯性、渐进性很强,因而往往在相当程度上是可预见的,很少出现突然大幅调整的情况。在华为问题上,如果对政府此前的供应链评估报告,近来英国政府官员和议员的评论,议会的辩论以及媒体的报导和分析多加留意,其实不难发现,英国政府1月份的决策尽管没有禁止华为,其实也已经在为可以被称作是“逐渐剥离”的策略铺垫,即利用政策干预纠正“市场失灵”的状况,逐渐降低英国电信业对华为依赖的同时积极促进其电信市场上“有针对性的多元性”(a targeted diversification strategy),一旦遭遇本文第二节提到的那些情况,就可以视情调整力度,既可以技术性微调,也保留了最终在一定时间段里彻底将华为剥离英国电信市场的可能。

  因此,在美国加大制裁力度且短期内看不到放松可能的情况下,约翰逊政府决定在七年这样一个相对而言较长因而可能发生很多事的时间段里剥离华为5G设备并不特别令人惊讶。比较让人出乎意料的是英国政府这一次对美国制裁影响评估的速度,以及仅预留半年时间就全面禁购华为5G设备的决定。这自然和保守党及英国国内“疑华、反华”力量上升,中英两国关系近期因香港问题陷入麻烦脱不开关系,所以笔者说国内部分舆论看到了极为重要的部分真相。华为问题已经高度政治化。然而,如果就此忽视美国制裁对英国造成的巨大技术和安全难题,进而对英国政府此次立场的改变所产生的近乎决定性的影响,就容易忽视英国在这个过程中的矛盾心态和被迫性,进而容易将其彻底推到对立面。这种情况无论是对中英两国关系本身,还是在中美博弈全面加剧的背景下改善(至少不恶化)中国自身处境来说都是毫无益处的。毕竟,华为和5G问题不是中英关系的全部。

  道登在向议会解释英国政府对华思维方式时说:“我们想要的是基于相互尊重基础上的现代且成熟的对华关系——意见分歧时能坦率直言,利益重合时也能与华共事”。这句经常挂在英国政治家和外交官口边的话并不是外交辞令,也并不仅仅针对中国,而是英国处理国际关系的基本准则。不注意到这一点,不仅不利于理性看待中英关系,也很难理解英美之间在华为问题上的龃龉,进而忽视特朗普政府对待英国的方式可能对两国关系造成的损害,尽管这种损害不一定会立即引发英国的反弹。

  (作者是中国国际问题研究院欧洲研究所助理研究员,原文载王展鹏主编:《英国发展报告(2019—2020)》,社会科学文献出版社,2020年10月,注释略)

 

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