后脱欧时代“全球英国”外交战略及其前景
作者：曲兵 王朔
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| 更新时间：2021-03-17 15:38:00
内容摘要：英国约翰逊政府将“全球英国”作为后脱欧时代对外政策的目标，宣称要利用重新获得的自主权，在国际舞台上积极作为，维系英国具有全球影响力的大国地位。然而在实践中，“全球英国”面临诸多挑战，甚至陷入左右为难的选择困境。其原因有多个方面，主要是“全球英国”构想存在内在缺陷，英国内部政治嬗变削弱了对外政策的弹性。当然，英国仍试图在外交上有所作为，尤其是维持某种程度的战略自主，因而仍将是国际格局中的一个重要变量。
2020年1月31日，英国在法律意义上脱离欧盟，正式进入后脱欧时代。鲍里斯·约翰逊首相在脱欧日宣称，英国可以借脱欧“释放这个伟大国家的全部潜力”，“实现令人惊叹的成功”。三天后，他再次在格林威治国家海事博物馆发表演讲，表示要带领“全球英国”这条大船乘风破浪、扬帆远航。孰料，新冠疫情突然袭来，英国抗疫表现不佳，对欧盟和美国的自由贸易协定谈判也迟迟未能取得突破，对华关系更是急转直下。英国脱欧本是为了在对外政策上获得更大自主权和灵活性，但脱欧后无法左右逢源，屡屡陷入选择困境。传统上讲求实用主义且常常“超实力发挥”的英国如今到底遇到了怎样的问题？“全球英国”的理想与现实之间的落差为何如此之大？本文试图从“全球英国”战略入手，分析英国外交陷入困境的深层次原因，进而展望其能否脱困的前景。
一
2016年7月，时任外交大臣鲍里斯·约翰逊为了反驳国际上认为英国脱欧后将走向孤立主义的观点，提出了“全球英国”的概念，强调英国要成为支持自由贸易的外向型国家。后经多方补充，“全球英国”在特雷莎·梅时期成为英国政府对外政策的核心理念。约翰逊担任首相后，在努力推动英国脱欧的同时，进一步明确用“全球英国”统领“后脱欧时代”的对外政策。“全球英国”的外交理念边实施边充实，战略性日益明晰。
其一，以自由贸易谈判为抓手，构建英国占据主动的对外贸易网络。约翰逊政府执意退出欧盟单一市场和关税同盟，这意味着英国脱欧后对欧贸易成本大为增加。为了对冲脱欧带来的贸易损失，英国将利用重新获得的贸易谈判权力，尽快与欧洲之外的重要经济体达成自由贸易协定或其他经贸安排，并设定新的目标即“到2022年英国与其他国家达成的自由贸易协定涵盖英国对外贸易额80%”。
出于政治及操作上的考虑，英国政府确定了谈判对象的三个优先级。第一级是欧盟和美国。2018年，英国对欧盟27国的贸易额约占其外贸总额的49%，美国约为15%。英国如果与欧盟和美国均达成自贸协定，则可实现其外贸目标的六成以上。对欧方面，约翰逊政府希望与欧盟达成“零关税、零配额”的自贸协定。为了降低难度，英国缩小了谈判范围，只想达成类似欧盟与加拿大的《综合经济与贸易协定》（CETA）。有英国媒体形容说，“欧盟愿意提供一顿五道菜的大餐，外加葡萄酒，而英国只想要一个三明治和一杯水。”对美方面，英国希望从速达成自贸协定。英美两国的贸易工作组2017年以来进行了多轮磋商，为较快达成协议奠定了基础。英美自贸协定对英国经济的提振效果颇为有限，未来15年内只会让英国GDP增长0.07%～0.16%，但象征意义大，因为它将是英国脱欧的早期收获，可以显示英国脱欧后有能力与主要经济体达成贸易协议。
第二级是日本、澳大利亚、新西兰、加拿大和新加坡等发达经济体。英日贸易谈判可以欧日《经济伙伴关系协定》为模板，与其他几方的谈判难度也不大，相关协定都有速成的可能。英国与上述国家的协定为其加入“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）提供了跳板。CPTPP包括日本、澳大利亚、加拿大、墨西哥、新加坡等11个成员，将把英国与世界上增长最快的地区联结起来，有助于英国成为与世界其他地区进行贸易的枢纽。英国还提出大胆的设想，即如果将来英美都加入CPTPP，其将可跳过英美自贸协定的磋商。
第三级是印度、巴西、中国等亚太新兴经济体。对于这些国家，英国较为务实，将工作重心放在扩大“市场准入”而非直接的贸易谈判，欲通过“联合贸易评估”确定贸易合作的优先领域及存在的贸易壁垒，为未来可能的自贸谈判奠定基础。前国际贸易大臣利亚姆·福克斯表示，英国应该专注于消除市场准入限制，而不仅仅是签订自贸协定。除了自贸协定，英国的工具箱里还有其他选项。
其二，以西方价值观为抓手，软硬并举提升“巧实力”。脱欧无疑损害了英国的国家形象，加之失去欧盟这个“力量倍增器”，英国想保持大国地位和影响力就需要发挥“巧实力”。
一是以“软”补“硬”。英国可凭借其丰富的软实力资源，在国际舞台上主动作为，彰显自身的道义形象和国际领导力，实现少花钱、多办事、办大事的效果。外交大臣多米尼克·拉布深谙其道，赋予“全球英国”更多的“道德”内涵，特别强调英国要成为“全球向善的力量”，其主要倡议和做法包括：“英国要做一个具有强大‘道德锚’的自由贸易国家”，通过贸易自由化帮助较贫困的国家实现自力更生；在气候变化领域，在主办《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会前积极推动全球主要经济体提高减排目标，并以身作则大幅提高英国“国家自主贡献”力度；在人权领域，保护新闻自由和宗教自由，2020年7月依据英版“全球人权制裁机制”单独制裁沙特、俄罗斯、缅甸的47个个人和朝鲜的两个团体。
二是补足“硬”实力。2020年11月，约翰逊首相宣布自冷战结束以来最大规模的国防投资，未来四年内将为国防部增加241亿英镑资金，比保守党在大选前的承诺额多出165亿英镑。这批额外拨款将确保英国维持国防开支欧洲第一强、北约第二强的地位。此外，约翰逊再次强调要派“伊丽莎白女王”号航母到印太巡航，并酝酿英版“印太战略”。
三是以平衡外交为抓手，在大国博弈中争取英国利益的最大化。无疑，在当前的国际格局下玩转“平衡术”的挑战极大，但英国还是试图游走于大国之间，以高超外交技巧维护国家利益。一方面，力争鱼和熊掌兼得。例如，在华为问题上，约翰逊首相试图找到一个兼顾中美的折中办法。2020年1月27日，他在接受采访时乐观地指出，英国将提出解决方案，能同时实现使用华为技术和与“五眼联盟”国家维系安全合作两大目标。第二天，英国官方做出了让华为有限参与英国5G网络建设的决定。前首相特雷莎·梅称,约翰逊政府的决定既保护了英国的国家安全，也承认了经济利益，对英国来说是正确的选择。另一方面，以此制彼，从中获利。约翰逊赢得2019年大选后有一个雄心勃勃的设想，即同时与欧盟和美国进行自由贸易谈判，他认为尽快与美国完成自贸谈判（设想两国于2020年夏季达成协议），会加强英国对欧盟的谈判优势。这一策略得到党内不少人的支持，如前保守党党魁伊恩·邓肯·史密斯曾公开表示，如果英国想取得成功，就必须在对欧和对美自贸谈判上保持步调一致，“如果分开进行，我们将没有任何影响力，欧盟将掌握一切”。
二
“全球英国”的理想很高远，落实起来却阻力重重，突出表现为英国与主要大国的关系都遇到困难。除了对俄罗斯关系持续“冷冻”外，英国对欧盟、美国和中国的关系均出现问题，它在几方之间左支右绌，甚至陷入选择困境。英国不愿意但却不得不做出选择，而不管怎么选择都要付出很大的代价。
一是在与欧盟谈判时既想享受单一市场的好处，又不想在脱欧之后受制于欧盟。为了显示其重获自由的“主权国家”身份，英国在公平竞争环境、渔业、履约管理等方面持强硬立场，使得谈判陷入僵局。约翰逊首相多次向欧盟发狠话，称英国能够接受“无协议脱欧”的结果，并试图通过国内立法绕开脱欧协议中有关北爱尔兰的规定（主要涉及国家补贴和海关安排）。英国政府甚至不顾商界反对而决定不延长脱欧过渡期，于2021年1月1日彻底脱离欧盟。
要理解约翰逊政府的强硬立场，需要回到英国脱欧的初衷上。对于英国的脱欧派而言，脱欧的目的是从欧盟拿回控制权，独立制定与本国相关的法律法规，拒绝接受任何可能束缚其行动自由的条款。这是一个有“里”有“面”的考量。面子上，对欧强硬、保持距离能显示英国是一个掌握了自身命运的主权国家；里子上，英国可利用其在劳工权利、国家补贴方面的灵活性，为本国生命科学、清洁能源、制药等优势产业提供补贴。实际上，英国并非要放弃环保、劳工、竞争等领域的高标准，而是谋求自主制定规则的权力，在不受欧盟监督的情况下以灵活政策助力本国经济发展。
问题在于，谈判并非英国一厢情愿的事情，欧盟不能忍受英国脱欧后以不公平竞争手段获取更大优势，成为自己家门口的强大竞争者。英国是世界上第五大经济体，拥有全球数一数二的金融中心，其综合实力令欧盟忌惮有加。英国《金融时报》专栏作家马丁·沃尔夫一语道破英国的处境：“英国因体量太小而无法与欧盟平起平坐，同时因实力太强而必定被欧盟高度重视。”为了制约英国，欧盟推出“平行”谈判策略，坚持把所有问题一并解决，特别是把渔业和公平竞争环境条款设定为达成贸易协议的前提。欧盟还高度关注英美自贸谈判，并且威胁称：如果英国在农产品和食品标准等方面向美国倾斜，欧盟就会对进入单一市场的英国农产品提高关税或设置配额。
二是不满美国的单边主义做法，但又不得不主动向美国贴靠。英国对美一再“表忠心”，却未能如愿换来英美自贸协定的速成。一方面，英国不满特朗普“废约”“退群”等单边主义做法，显示出一定的独立性。英国曾试图将美国拉回多边体系。2018年5月，当特朗普宣布美国退出伊朗核协议时，时任外交大臣约翰逊飞赴华盛顿，极力劝阻，但无果而返。2019年8月，刚出任首相的约翰逊在七国集团（G7）峰会期间向特朗普表示，“我要像绵羊般温和地表达一下我方就（中美）贸易战的观点——我们总体上偏好贸易和平”。这样委婉的规劝显然没有收效。英国坚持多边主义，在伊朗核问题、气候变化、数字税、世界卫生组织的作用、俄罗斯重返G7等问题上都与特朗普意见不一。比如，特朗普曾要求英国对伊朗“极限施压”，而英国却选择站在欧盟一边，尽力维持伊朗核协议，反对美国恢复对伊朗的全面制裁。
另一方面，美国不断在中东、华为等问题上要求英国配合，甚至发出赤裸裸的威胁，英国不得不向美国立场靠拢。2019年，美国与伊朗在海湾地区的对抗升级，特朗普要求英、法、德参与波斯湾护航行动，遭到法、德拒绝，而约翰逊上台后不久就宣布加入美国主导的“国际海事安全架构”（IMSC），即所谓“护航联盟”。英国政府做出允许华为有限参与5G网络建设的决定后，美国政府威胁从英国撤出RC-135间谍飞机等军事资产，并“重新评估”两国的情报合作。2020年5月，美国商务部禁止使用美国技术和设备的供应商向华为提供芯片，使英国政府“在技术上管控华为”的理由难以成立。约翰逊建议“志同道合的国家共同探索电信市场多元化之路”，但美国政府官员表示，英国须首先对华为采取更强硬立场，美方才能考虑这一倡议。2020年7月14日，英国政府做出分阶段禁用华为的决定。前首相布莱尔评论道，“我们确实得做出（关于华为的）决定，而我认为最后还是必须站在美国这一边……在触及美国国家安全的各种事情上，我们很难不同美国站在同一阵线。”英国如此屈从美国的原因在于，它脱欧后对美国的依赖明显上升，但对美国的重要性显著下降。英国在政治、经济、安全等诸多领域需要美国的扶持，尤其急于与美达成自贸协定。但是，秉持“美国优先”的特朗普不会为英国做嫁衣，他在对英贸易谈判中是逼英让步而非相互让步，意在为美国农产品和医疗产业开拓英国市场。约翰逊有意在相关领域做出妥协，但因英国民意的强力反弹而作罢。随着美国总统选举结果的确定，英国面临新的挑战：拜登上台后可能更重视欧盟及法、德的作用，英国面临边缘化的风险，英美自贸谈判也需拜登政府的贸易代表办公室重启后才能有所进展。
三是深知中国对英国发展的重要性，但却忧惧中国的崛起，对华关系更加突出价值观和国家安全。英国政府内部在如何与中国打交道问题上素有分歧。卡梅伦执政时期视中国发展为机遇，力争抢在其他竞争对手之前进入中国市场。他允许中国投资英国核电站等关键基础设施，中英关系进入“黄金时代”。特雷莎·梅首相延续了这一定位，中英贸易量特别是英国对华服务贸易顺差逐年增加。约翰逊执政初期表示，英国政府将非常“亲华”，对“一带一路”倡议非常热情，英国仍将是欧洲对中国投资“最开放的市场”。在一定程度上可以说，美国决定英国的当下，中国关乎英国的未来，脱欧后的英国需要强化与中国的经贸关系。但是，2020年初以来，英国政府先后在疫情、香港、华为、新疆等问题上对中国发难，迅速恶化了中英关系，两国关系“黄金时代”难以维系。
这种逆转有内外两个方面的原因。就内因而言，英国舆论对华认知发生变化，更多鼓噪中国崛起对英国的“威胁”。英国政要普遍认为，中国崛起势不可挡；他们不认同美国遏制中国的做法，但对中国崛起带来的战略和安全风险感到不安。有英国智库学者指出，“中国作为一个‘非民主大国’，拥有真正挑战西方霸权的经济、国防和外交实力。”一些人还认为，新冠疫情暴露了英国对中国产品的“战略性依赖”，导致英国外交政策受到“需要取悦中国”的制约。此外，英国舆论多认为，香港国安法“包含了一系列直接威胁《中英联合声明》所保护的自由和权利的措施”，中方的做法显示“中国越强大，就越不会兑现对国际条约的承诺”。基于这些负面认知，英国政界部分人士倾向于将中国视为“战略竞争对手”甚至是“敌手”。故而，虽然英国社会主流反对与中国“脱钩”，但对华强硬某种程度上已成“政治正确”的标签。
就外因而言，特朗普的持续施压导致英国难以在中美之间保持“中立”。随着美国对中国进行全方位打压，特朗普要求其他国家跟美国站在一起。作为美国最主要的盟友，英国遭受的压力最大，在中美之间骑墙的难度越来越大。2020年5月，英国媒体披露，美国寻求在美英双边贸易协定中加入条款，一旦英国与美国不认同的国家签署贸易协定，该条款将允许美国退出英美贸易协定的部分内容。虽然拟议中的条款没有特别提及中国，但英国外交人士认为其用意是阻碍英中关系进一步深化。另有评论称，任何一位英国首相都会优先考虑与美国的安全联盟，而不是与中国的商业交易，而约翰逊恰好成为第一位面临直接的、非此即彼选择的首相。
综上可见，英国脱欧没能换来外交上的“独立自主”，反而陷入诸多困境。其中，在欧美之间是监管规则选择的困境，在中美之间是选边站队的困境。在与大国关系中，它与俄罗斯的关系难以转圜，与欧盟、中国拉开距离，与美国的关系存在变数，想对欧盟和中国打“美国牌”但却被美国当牌打。这样的英国很难说是“全球英国”。
三
一向以灵活性见长的英国外交之所以左支右绌，源于英国做出了脱欧的选择，但并非仅仅是因为脱欧。究其根本，还是在于“全球英国”战略的内在缺陷，而执政的保守党自身蜕变与新冠疫情的冲击更是加大了英国实现大国雄心的难度。
首先，“全球英国”的定位及其实践存在根本缺陷。“全球英国”是英国政治精英为应对脱欧这一结构性变化而提出的外交新定位，其初衷是为了增信释疑和鼓舞人心：对内，宣扬英国脱欧后有更光明的未来，削减脱欧派与留欧派之间的分歧；对外，宣示英国将坚定支持全球化并继续发挥大国作用。它经英国领导人扩展为后脱欧时代的外交战略后，缺陷逐渐显露。
一是背弃了英国在发展中依托欧洲的外交传统。“全球英国”战略的潜台词是，摆脱欧盟束缚的英国在世界舞台上有更大的发展空间。其中隐含对欧盟的轻视，是“英国例外论”的翻版。过去几百年中，英欧纷争不断，英国深度参与欧洲事务既是为了先发制人地对付可能威胁其自身安全与繁荣的欧洲霸主，也是为了在世界舞台上为自己搭建联盟平台。而欧盟凭借巨大的单一市场和强大的规则制定能力，达成放大成员国利益的一系列双边和多边协议，让英国受益很多。英国的综合实力一直在走下坡路，脱欧后更显单薄，对国际格局走向的影响力变弱。可以说，英国脱欧无异于自毁长城，面临选择困境是咎由自取。
二是过于依赖贸易协定以构建对外关系。英国以贸易立国，是自由贸易的拥趸，“全球英国”战略的首要与核心内容就是与其他国家达成自由贸易协定。能否尽快与欧洲之外的经济体达成贸易协议，对于“全球英国”目标能否成功实现至关重要。但是，失去欧盟撑腰后，英国在对外贸易谈判中少了底牌。英国如果急于求成，其谈判对象会利用这一点增加筹码。美国前财政部长萨默斯受访时就表示：“英国能给美国的，显然少于欧洲整体能给予美国的，所以美国不太可能向英国让步。英国筹码少，又很急切。当你的谈判对手心焦如焚时，你可以更容易达成于己有利的交易。”英国国际贸易大臣莉兹·特拉斯承认，“不希望我们的谈判对象利用时间压力来对付我们”。英国与日本只用三个月时间就达成了自贸协定，实际上是大量复制欧日《经济伙伴关系协定》的条款，而且英国在农产品配额等方面做出了让步。
三是虚多实少，缺少接地气的配套政策。“全球英国”战略的基调积极、乐观，勾画了后脱欧时代的发展愿景，但目标和原则多，具体施策少，因此外界批评它为“空洞的口号”。英国的外交官曾透露，部长们要求他们在国际上多谋划一些展现英国领导力的活动，以证明英国仍是全球参与者。正是意识到无法靠口号治国，约翰逊政府启动了冷战后最大规模的安全、防务、外交和发展综合评估，旨在完成“全球英国”的顶层设计和实施策略，相关成果预计于2021年春天发布。
其次，执政的保守党具有浓厚的民粹和意识形态色彩。外交是内政的延续。保守党自2010年以来一直处于执政地位，与20世纪相比，该党发生了两大蜕变。
一是民粹化。为了争夺选票、打压反对党，保守党不惜滑向“硬脱欧”，向选民许下难以实现的诺言。约翰逊本人比较务实，但在压力下转向投机。比如，当他发现保守党内很多议员要求对华强硬时，未等这些人采取行动就调整政策。他越来越多地为了短期利益而牺牲长远利益，将党派利益凌驾于国家利益之上。与此同时，约翰逊的冒险主义色彩上升。在内外压力下无法实现既定意图时，他不惜使出奇招、险招，实行“边缘化”政策。例如，他孤注一掷，用“英国不惧无协议脱欧”倒逼欧盟让步，甚至通过《国内市场法案》绕过已达成的脱欧协议，用反常规的冲撞战术与欧盟斗法，结果落下“违反国际法”的坏名声，加剧了欧盟对英国的不信任情绪。
二是意识形态化。保守党执迷于“完全恢复英国的经济、政治和司法独立”，对“主权”有意识形态般的依恋。在脱欧问题上，很多保守党议员认为，欧盟单一市场对英国很重要，但英国主权更重要，为此付出贸易成本增加的代价是值得的。在华为问题上，立场极端的一些保守党议员反对将经济利益置于英国价值观和安全利益之上，其做法可谓“宁要资本主义的草，不要社会主义的苗”。思想僵化导致英国“双轨并行”的传统外交手法难以促效。中国学者何越形象地指出，“英国对待一个国家的思维并非‘非黑即白’，而是‘黑白灰’共存……对抗的同时，合作继续。”意识形态因素对于决策者的影响如此之大，无疑缩小了英国外交腾挪的空间。
再次，新冠疫情让本已困顿的英国外交雪上加霜。
一是政党管理的难度加大。新冠疫情暴发后，英国议会长期休会，保守党党魁、党鞭与后座议员(其中1/3是2019年大选中新当选议员)难以进行面对面沟通，社交距离带来了政治距离。保守党后座议员桀骜不驯，仿效“欧洲研究小组”推动英国脱欧的运作模式，在党内成立“中国研究小组”“北方研究小组”“新冠复苏小组”等压力团体，企图影响政府相关政策的走向。一旦诉求得不到满足，他们就在议会投票中反对政府的立场。这导致保守党在议会下院的席位优势几近丧失，约翰逊首相在重大议题的表决上无法如愿以偿。
二是斗争的矛头转移。长期以来，英国疑欧派将欧盟当作国内诸多问题的“替罪羊”。此次抗疫过程中，保守党政府表现不力，但脱欧后无法再将国内政策失误归咎于欧盟，遂将中国当成新的“替罪羊”。一些英国议员批评中国“隐瞒疫情真相”、“试图利用英国的困境趁火打劫”，声称“不能将从布鲁塞尔夺回的控制权转交给中国”。
三是财政窘境难以支撑其全球抱负。受疫情打击，英国经济2020年预计下降11.3%，是1709年以来最大幅度的衰退。因实施经济刺激和就业保护等措施，英国财政开支大幅增加，预计2020财年将借贷3935亿英镑，是和平时期的最高水平。约翰逊政府捉襟见肘之下，要继续实施“全球英国”的宏图，就只能拆东墙补西墙，削减对外援助开支，以填补国防预算窟窿。伦敦大学国王学院迈克尔·克拉克教授认为，英国政府将不得不更多地关注“我们能负担得起的”，而不是“我们想要做的”，预言正在进行的“综合评估”变成“一种短期、临时性和防御性的策略”。
四
英国体量虽小，但在当前国际格局中尚能发挥独特作用，因此，“全球英国”战略仍会产生一定的能量和效应。当今世界正处于百年未有之大变局，大国博弈日趋激烈，国际局势日益复杂，彼此关联、相互牵制、相互作用的多角关系体系正在形成。在后脱欧时代，英国的分量难与中、美、欧、俄相提并论，很难玩转“拉一个打一个”的大国游戏，但还是国际关系中一个不可忽视的变量。它与几大力量之间的关系也非简单的双边关系，其对外政策一定程度上会触动大国格局，甚或可能带来全局性影响。这种联动性意味着，一旦英欧关系有了突破，英国对美国的战略需求就会减少，它在与美国对话时就会更有底气。相应地，英美关系和英欧关系的变化亦会对中英关系产生较大影响。在大国已成为国际关系主角的今天，我们仍不能忽视英国作为中等强国的作用。
从主观上看，英国正在努力摆脱当下的外交困局，以最终实现“全球英国”的抱负。
一是秉持所谓“避免选择”战略。事实上，英国二战后实力下降，就已经开始采取类似的作法，即每当遇到重大挑战，尽量不做出非此即彼的选择，而是采取模糊和拖延战略，根据形势变化及自身利益寻找最佳平衡点，尽量为两个相互冲突而又迫切需要处理的难题找到折中的办法。正如英国军情六处前高官奈杰尔·英克斯特所言：“对于英国来说，巧妙地操作，以确保我们不会被迫在超级大国之间做出选择，这一点非常重要，因为这样才能有利于我们的长期利益。”
二是在不得已选边站时留有余地。例如，美国要求英国政府彻底弃用华为，但英国政府给予本国电讯企业七年的过渡期，亦有避免过度刺激中国的考虑，而未来与中国谈判时又可将华为作为一张可打的牌。又如，约翰逊尽力向特朗普贴靠，同时在美国大选前积极与拜登团队接触。拜登胜选后，约翰逊强调两人在气候变化、人权、贸易、安全等领域的共识，一再主动示好。
三是通过所谓“民主国家联盟”分散外交压力。脱欧后的英国深知“独行快，众行远”的道理，意欲充当“民主国家召集人”，打造基于“自由民主价值观”的朋友圈，或升级已有的组织如考虑吸纳日本加入“五眼联盟”，或罗织新的伙伴网络如寻求组建“民主十国”。据美国彭博社披露，英国外交大臣拉布2020年9月初召集了有外交官和其他官员参加的一次内部会议，再次明确提出英国要避免卷入中美之间的“新冷战”。他指出，由于后疫情时代地缘政治联盟发生变化，英国会召集“志同道合国家”抵制“新冷战”的诱惑。这表明，英国试图突破在中美之间选边站的局限，用多边主义和盟友体系化解自己的选择困境。
然而，“全球英国”战略的现实难题很难轻易解决。首先，英国能否脱困取决于英欧关系能否理顺。不可否认的是，脱欧仍是英国当前所有问题的重要来源，对欧关系也是决定其它几对大国关系的起点。只要英欧关系理顺不了，英国政府就难以集中精力应对国内几近失控的疫情和妥善处理其他对外关系。约翰逊首相在脱欧过渡期结束前一周才与欧盟达成《英欧贸易与合作协定》,但英欧关系中的诸多争议问题只是暂时被搁置，日后相关领域的谈判必定复杂难缠，这意味着英国会带着“脱欧后遗症”上路。
其次，英国需要找到适合自身实力的角色定位和实践路径。英国在“全球英国”战略中勾画的宏伟蓝图，无异于按照过去帝国的思路确定自己在当今世界的位置，未能走出历史幻想，因而未能恰当评估当今世界的国家力量对比和英国的颓势。这突出体现在约翰逊首相著名的“蛋糕主义”（cakeism）理论：“既要吃掉它，还得留着它”。其意为，英国应该得到所有好处，但不会承担任何不利后果。前首相梅杰在演讲中就告诫称,英国人要看清事实，在一个美国、中国和欧盟主导的世界中，“英国已不再是一个强国，也不再会成为强国了”。
当世界已进入新一轮的大国竞争时，陷入帝国迷思的英国还能扮演什么角色？是作为传统离岸平衡的棋手？还是被别人离岸平衡的棋子？对此，世人难以判定，英国人自己也感到迷惘。它在某些方面犹有大国“风韵”，但实力今非昔比，是彻底沦为美国的附庸抑或成为一个务实的中等强国，既取决于世界格局变动的潮流，更取决于英国决策层的智慧与抉择。人们可能更愿意相信英国人在艰难关口寻找合理机遇的能力，诚如一些英国先贤所言，如果几千万人口之国，不能诞生几个可以轮流执政的合格内阁、合格的政治家，那么它就真正沦为“愚人国”了。
本文原载于《现代国际关系》2021年第1期
（曲兵：现代院欧洲研究所副研究员；王朔：现代院欧洲研究所副所长）
http://www.cssn.cn/gjgxx/202103/t20210317_5318742.shtml
2020年1月31日，英国在法律意义上脱离欧盟，正式进入后脱欧时代。鲍里斯·约翰逊首相在脱欧日宣称，英国可以借脱欧“释放这个伟大国家的全部潜力”，“实现令人惊叹的成功”。三天后，他再次在格林威治国家海事博物馆发表演讲，表示要带领“全球英国”这条大船乘风破浪、扬帆远航。孰料，新冠疫情突然袭来，英国抗疫表现不佳，对欧盟和美国的自由贸易协定谈判也迟迟未能取得突破，对华关系更是急转直下。英国脱欧本是为了在对外政策上获得更大自主权和灵活性，但脱欧后无法左右逢源，屡屡陷入选择困境。传统上讲求实用主义且常常“超实力发挥”的英国如今到底遇到了怎样的问题？“全球英国”的理想与现实之间的落差为何如此之大？本文试图从“全球英国”战略入手，分析英国外交陷入困境的深层次原因，进而展望其能否脱困的前景。
一
2016年7月，时任外交大臣鲍里斯·约翰逊为了反驳国际上认为英国脱欧后将走向孤立主义的观点，提出了“全球英国”的概念，强调英国要成为支持自由贸易的外向型国家。后经多方补充，“全球英国”在特雷莎·梅时期成为英国政府对外政策的核心理念。约翰逊担任首相后，在努力推动英国脱欧的同时，进一步明确用“全球英国”统领“后脱欧时代”的对外政策。“全球英国”的外交理念边实施边充实，战略性日益明晰。
其一，以自由贸易谈判为抓手，构建英国占据主动的对外贸易网络。约翰逊政府执意退出欧盟单一市场和关税同盟，这意味着英国脱欧后对欧贸易成本大为增加。为了对冲脱欧带来的贸易损失，英国将利用重新获得的贸易谈判权力，尽快与欧洲之外的重要经济体达成自由贸易协定或其他经贸安排，并设定新的目标即“到2022年英国与其他国家达成的自由贸易协定涵盖英国对外贸易额80%”。
出于政治及操作上的考虑，英国政府确定了谈判对象的三个优先级。第一级是欧盟和美国。2018年，英国对欧盟27国的贸易额约占其外贸总额的49%，美国约为15%。英国如果与欧盟和美国均达成自贸协定，则可实现其外贸目标的六成以上。对欧方面，约翰逊政府希望与欧盟达成“零关税、零配额”的自贸协定。为了降低难度，英国缩小了谈判范围，只想达成类似欧盟与加拿大的《综合经济与贸易协定》（CETA）。有英国媒体形容说，“欧盟愿意提供一顿五道菜的大餐，外加葡萄酒，而英国只想要一个三明治和一杯水。”对美方面，英国希望从速达成自贸协定。英美两国的贸易工作组2017年以来进行了多轮磋商，为较快达成协议奠定了基础。英美自贸协定对英国经济的提振效果颇为有限，未来15年内只会让英国GDP增长0.07%～0.16%，但象征意义大，因为它将是英国脱欧的早期收获，可以显示英国脱欧后有能力与主要经济体达成贸易协议。
第二级是日本、澳大利亚、新西兰、加拿大和新加坡等发达经济体。英日贸易谈判可以欧日《经济伙伴关系协定》为模板，与其他几方的谈判难度也不大，相关协定都有速成的可能。英国与上述国家的协定为其加入“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）提供了跳板。CPTPP包括日本、澳大利亚、加拿大、墨西哥、新加坡等11个成员，将把英国与世界上增长最快的地区联结起来，有助于英国成为与世界其他地区进行贸易的枢纽。英国还提出大胆的设想，即如果将来英美都加入CPTPP，其将可跳过英美自贸协定的磋商。
第三级是印度、巴西、中国等亚太新兴经济体。对于这些国家，英国较为务实，将工作重心放在扩大“市场准入”而非直接的贸易谈判，欲通过“联合贸易评估”确定贸易合作的优先领域及存在的贸易壁垒，为未来可能的自贸谈判奠定基础。前国际贸易大臣利亚姆·福克斯表示，英国应该专注于消除市场准入限制，而不仅仅是签订自贸协定。除了自贸协定，英国的工具箱里还有其他选项。
其二，以西方价值观为抓手，软硬并举提升“巧实力”。脱欧无疑损害了英国的国家形象，加之失去欧盟这个“力量倍增器”，英国想保持大国地位和影响力就需要发挥“巧实力”。
一是以“软”补“硬”。英国可凭借其丰富的软实力资源，在国际舞台上主动作为，彰显自身的道义形象和国际领导力，实现少花钱、多办事、办大事的效果。外交大臣多米尼克·拉布深谙其道，赋予“全球英国”更多的“道德”内涵，特别强调英国要成为“全球向善的力量”，其主要倡议和做法包括：“英国要做一个具有强大‘道德锚’的自由贸易国家”，通过贸易自由化帮助较贫困的国家实现自力更生；在气候变化领域，在主办《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会前积极推动全球主要经济体提高减排目标，并以身作则大幅提高英国“国家自主贡献”力度；在人权领域，保护新闻自由和宗教自由，2020年7月依据英版“全球人权制裁机制”单独制裁沙特、俄罗斯、缅甸的47个个人和朝鲜的两个团体。
二是补足“硬”实力。2020年11月，约翰逊首相宣布自冷战结束以来最大规模的国防投资，未来四年内将为国防部增加241亿英镑资金，比保守党在大选前的承诺额多出165亿英镑。这批额外拨款将确保英国维持国防开支欧洲第一强、北约第二强的地位。此外，约翰逊再次强调要派“伊丽莎白女王”号航母到印太巡航，并酝酿英版“印太战略”。
三是以平衡外交为抓手，在大国博弈中争取英国利益的最大化。无疑，在当前的国际格局下玩转“平衡术”的挑战极大，但英国还是试图游走于大国之间，以高超外交技巧维护国家利益。一方面，力争鱼和熊掌兼得。例如，在华为问题上，约翰逊首相试图找到一个兼顾中美的折中办法。2020年1月27日，他在接受采访时乐观地指出，英国将提出解决方案，能同时实现使用华为技术和与“五眼联盟”国家维系安全合作两大目标。第二天，英国官方做出了让华为有限参与英国5G网络建设的决定。前首相特雷莎·梅称,约翰逊政府的决定既保护了英国的国家安全，也承认了经济利益，对英国来说是正确的选择。另一方面，以此制彼，从中获利。约翰逊赢得2019年大选后有一个雄心勃勃的设想，即同时与欧盟和美国进行自由贸易谈判，他认为尽快与美国完成自贸谈判（设想两国于2020年夏季达成协议），会加强英国对欧盟的谈判优势。这一策略得到党内不少人的支持，如前保守党党魁伊恩·邓肯·史密斯曾公开表示，如果英国想取得成功，就必须在对欧和对美自贸谈判上保持步调一致，“如果分开进行，我们将没有任何影响力，欧盟将掌握一切”。
二
“全球英国”的理想很高远，落实起来却阻力重重，突出表现为英国与主要大国的关系都遇到困难。除了对俄罗斯关系持续“冷冻”外，英国对欧盟、美国和中国的关系均出现问题，它在几方之间左支右绌，甚至陷入选择困境。英国不愿意但却不得不做出选择，而不管怎么选择都要付出很大的代价。
一是在与欧盟谈判时既想享受单一市场的好处，又不想在脱欧之后受制于欧盟。为了显示其重获自由的“主权国家”身份，英国在公平竞争环境、渔业、履约管理等方面持强硬立场，使得谈判陷入僵局。约翰逊首相多次向欧盟发狠话，称英国能够接受“无协议脱欧”的结果，并试图通过国内立法绕开脱欧协议中有关北爱尔兰的规定（主要涉及国家补贴和海关安排）。英国政府甚至不顾商界反对而决定不延长脱欧过渡期，于2021年1月1日彻底脱离欧盟。
要理解约翰逊政府的强硬立场，需要回到英国脱欧的初衷上。对于英国的脱欧派而言，脱欧的目的是从欧盟拿回控制权，独立制定与本国相关的法律法规，拒绝接受任何可能束缚其行动自由的条款。这是一个有“里”有“面”的考量。面子上，对欧强硬、保持距离能显示英国是一个掌握了自身命运的主权国家；里子上，英国可利用其在劳工权利、国家补贴方面的灵活性，为本国生命科学、清洁能源、制药等优势产业提供补贴。实际上，英国并非要放弃环保、劳工、竞争等领域的高标准，而是谋求自主制定规则的权力，在不受欧盟监督的情况下以灵活政策助力本国经济发展。
问题在于，谈判并非英国一厢情愿的事情，欧盟不能忍受英国脱欧后以不公平竞争手段获取更大优势，成为自己家门口的强大竞争者。英国是世界上第五大经济体，拥有全球数一数二的金融中心，其综合实力令欧盟忌惮有加。英国《金融时报》专栏作家马丁·沃尔夫一语道破英国的处境：“英国因体量太小而无法与欧盟平起平坐，同时因实力太强而必定被欧盟高度重视。”为了制约英国，欧盟推出“平行”谈判策略，坚持把所有问题一并解决，特别是把渔业和公平竞争环境条款设定为达成贸易协议的前提。欧盟还高度关注英美自贸谈判，并且威胁称：如果英国在农产品和食品标准等方面向美国倾斜，欧盟就会对进入单一市场的英国农产品提高关税或设置配额。
二是不满美国的单边主义做法，但又不得不主动向美国贴靠。英国对美一再“表忠心”，却未能如愿换来英美自贸协定的速成。一方面，英国不满特朗普“废约”“退群”等单边主义做法，显示出一定的独立性。英国曾试图将美国拉回多边体系。2018年5月，当特朗普宣布美国退出伊朗核协议时，时任外交大臣约翰逊飞赴华盛顿，极力劝阻，但无果而返。2019年8月，刚出任首相的约翰逊在七国集团（G7）峰会期间向特朗普表示，“我要像绵羊般温和地表达一下我方就（中美）贸易战的观点——我们总体上偏好贸易和平”。这样委婉的规劝显然没有收效。英国坚持多边主义，在伊朗核问题、气候变化、数字税、世界卫生组织的作用、俄罗斯重返G7等问题上都与特朗普意见不一。比如，特朗普曾要求英国对伊朗“极限施压”，而英国却选择站在欧盟一边，尽力维持伊朗核协议，反对美国恢复对伊朗的全面制裁。
另一方面，美国不断在中东、华为等问题上要求英国配合，甚至发出赤裸裸的威胁，英国不得不向美国立场靠拢。2019年，美国与伊朗在海湾地区的对抗升级，特朗普要求英、法、德参与波斯湾护航行动，遭到法、德拒绝，而约翰逊上台后不久就宣布加入美国主导的“国际海事安全架构”（IMSC），即所谓“护航联盟”。英国政府做出允许华为有限参与5G网络建设的决定后，美国政府威胁从英国撤出RC-135间谍飞机等军事资产，并“重新评估”两国的情报合作。2020年5月，美国商务部禁止使用美国技术和设备的供应商向华为提供芯片，使英国政府“在技术上管控华为”的理由难以成立。约翰逊建议“志同道合的国家共同探索电信市场多元化之路”，但美国政府官员表示，英国须首先对华为采取更强硬立场，美方才能考虑这一倡议。2020年7月14日，英国政府做出分阶段禁用华为的决定。前首相布莱尔评论道，“我们确实得做出（关于华为的）决定，而我认为最后还是必须站在美国这一边……在触及美国国家安全的各种事情上，我们很难不同美国站在同一阵线。”英国如此屈从美国的原因在于，它脱欧后对美国的依赖明显上升，但对美国的重要性显著下降。英国在政治、经济、安全等诸多领域需要美国的扶持，尤其急于与美达成自贸协定。但是，秉持“美国优先”的特朗普不会为英国做嫁衣，他在对英贸易谈判中是逼英让步而非相互让步，意在为美国农产品和医疗产业开拓英国市场。约翰逊有意在相关领域做出妥协，但因英国民意的强力反弹而作罢。随着美国总统选举结果的确定，英国面临新的挑战：拜登上台后可能更重视欧盟及法、德的作用，英国面临边缘化的风险，英美自贸谈判也需拜登政府的贸易代表办公室重启后才能有所进展。
三是深知中国对英国发展的重要性，但却忧惧中国的崛起，对华关系更加突出价值观和国家安全。英国政府内部在如何与中国打交道问题上素有分歧。卡梅伦执政时期视中国发展为机遇，力争抢在其他竞争对手之前进入中国市场。他允许中国投资英国核电站等关键基础设施，中英关系进入“黄金时代”。特雷莎·梅首相延续了这一定位，中英贸易量特别是英国对华服务贸易顺差逐年增加。约翰逊执政初期表示，英国政府将非常“亲华”，对“一带一路”倡议非常热情，英国仍将是欧洲对中国投资“最开放的市场”。在一定程度上可以说，美国决定英国的当下，中国关乎英国的未来，脱欧后的英国需要强化与中国的经贸关系。但是，2020年初以来，英国政府先后在疫情、香港、华为、新疆等问题上对中国发难，迅速恶化了中英关系，两国关系“黄金时代”难以维系。
这种逆转有内外两个方面的原因。就内因而言，英国舆论对华认知发生变化，更多鼓噪中国崛起对英国的“威胁”。英国政要普遍认为，中国崛起势不可挡；他们不认同美国遏制中国的做法，但对中国崛起带来的战略和安全风险感到不安。有英国智库学者指出，“中国作为一个‘非民主大国’，拥有真正挑战西方霸权的经济、国防和外交实力。”一些人还认为，新冠疫情暴露了英国对中国产品的“战略性依赖”，导致英国外交政策受到“需要取悦中国”的制约。此外，英国舆论多认为，香港国安法“包含了一系列直接威胁《中英联合声明》所保护的自由和权利的措施”，中方的做法显示“中国越强大，就越不会兑现对国际条约的承诺”。基于这些负面认知，英国政界部分人士倾向于将中国视为“战略竞争对手”甚至是“敌手”。故而，虽然英国社会主流反对与中国“脱钩”，但对华强硬某种程度上已成“政治正确”的标签。
就外因而言，特朗普的持续施压导致英国难以在中美之间保持“中立”。随着美国对中国进行全方位打压，特朗普要求其他国家跟美国站在一起。作为美国最主要的盟友，英国遭受的压力最大，在中美之间骑墙的难度越来越大。2020年5月，英国媒体披露，美国寻求在美英双边贸易协定中加入条款，一旦英国与美国不认同的国家签署贸易协定，该条款将允许美国退出英美贸易协定的部分内容。虽然拟议中的条款没有特别提及中国，但英国外交人士认为其用意是阻碍英中关系进一步深化。另有评论称，任何一位英国首相都会优先考虑与美国的安全联盟，而不是与中国的商业交易，而约翰逊恰好成为第一位面临直接的、非此即彼选择的首相。
综上可见，英国脱欧没能换来外交上的“独立自主”，反而陷入诸多困境。其中，在欧美之间是监管规则选择的困境，在中美之间是选边站队的困境。在与大国关系中，它与俄罗斯的关系难以转圜，与欧盟、中国拉开距离，与美国的关系存在变数，想对欧盟和中国打“美国牌”但却被美国当牌打。这样的英国很难说是“全球英国”。
三
一向以灵活性见长的英国外交之所以左支右绌，源于英国做出了脱欧的选择，但并非仅仅是因为脱欧。究其根本，还是在于“全球英国”战略的内在缺陷，而执政的保守党自身蜕变与新冠疫情的冲击更是加大了英国实现大国雄心的难度。
首先，“全球英国”的定位及其实践存在根本缺陷。“全球英国”是英国政治精英为应对脱欧这一结构性变化而提出的外交新定位，其初衷是为了增信释疑和鼓舞人心：对内，宣扬英国脱欧后有更光明的未来，削减脱欧派与留欧派之间的分歧；对外，宣示英国将坚定支持全球化并继续发挥大国作用。它经英国领导人扩展为后脱欧时代的外交战略后，缺陷逐渐显露。
一是背弃了英国在发展中依托欧洲的外交传统。“全球英国”战略的潜台词是，摆脱欧盟束缚的英国在世界舞台上有更大的发展空间。其中隐含对欧盟的轻视，是“英国例外论”的翻版。过去几百年中，英欧纷争不断，英国深度参与欧洲事务既是为了先发制人地对付可能威胁其自身安全与繁荣的欧洲霸主，也是为了在世界舞台上为自己搭建联盟平台。而欧盟凭借巨大的单一市场和强大的规则制定能力，达成放大成员国利益的一系列双边和多边协议，让英国受益很多。英国的综合实力一直在走下坡路，脱欧后更显单薄，对国际格局走向的影响力变弱。可以说，英国脱欧无异于自毁长城，面临选择困境是咎由自取。
二是过于依赖贸易协定以构建对外关系。英国以贸易立国，是自由贸易的拥趸，“全球英国”战略的首要与核心内容就是与其他国家达成自由贸易协定。能否尽快与欧洲之外的经济体达成贸易协议，对于“全球英国”目标能否成功实现至关重要。但是，失去欧盟撑腰后，英国在对外贸易谈判中少了底牌。英国如果急于求成，其谈判对象会利用这一点增加筹码。美国前财政部长萨默斯受访时就表示：“英国能给美国的，显然少于欧洲整体能给予美国的，所以美国不太可能向英国让步。英国筹码少，又很急切。当你的谈判对手心焦如焚时，你可以更容易达成于己有利的交易。”英国国际贸易大臣莉兹·特拉斯承认，“不希望我们的谈判对象利用时间压力来对付我们”。英国与日本只用三个月时间就达成了自贸协定，实际上是大量复制欧日《经济伙伴关系协定》的条款，而且英国在农产品配额等方面做出了让步。
三是虚多实少，缺少接地气的配套政策。“全球英国”战略的基调积极、乐观，勾画了后脱欧时代的发展愿景，但目标和原则多，具体施策少，因此外界批评它为“空洞的口号”。英国的外交官曾透露，部长们要求他们在国际上多谋划一些展现英国领导力的活动，以证明英国仍是全球参与者。正是意识到无法靠口号治国，约翰逊政府启动了冷战后最大规模的安全、防务、外交和发展综合评估，旨在完成“全球英国”的顶层设计和实施策略，相关成果预计于2021年春天发布。
其次，执政的保守党具有浓厚的民粹和意识形态色彩。外交是内政的延续。保守党自2010年以来一直处于执政地位，与20世纪相比，该党发生了两大蜕变。
一是民粹化。为了争夺选票、打压反对党，保守党不惜滑向“硬脱欧”，向选民许下难以实现的诺言。约翰逊本人比较务实，但在压力下转向投机。比如，当他发现保守党内很多议员要求对华强硬时，未等这些人采取行动就调整政策。他越来越多地为了短期利益而牺牲长远利益，将党派利益凌驾于国家利益之上。与此同时，约翰逊的冒险主义色彩上升。在内外压力下无法实现既定意图时，他不惜使出奇招、险招，实行“边缘化”政策。例如，他孤注一掷，用“英国不惧无协议脱欧”倒逼欧盟让步，甚至通过《国内市场法案》绕过已达成的脱欧协议，用反常规的冲撞战术与欧盟斗法，结果落下“违反国际法”的坏名声，加剧了欧盟对英国的不信任情绪。
二是意识形态化。保守党执迷于“完全恢复英国的经济、政治和司法独立”，对“主权”有意识形态般的依恋。在脱欧问题上，很多保守党议员认为，欧盟单一市场对英国很重要，但英国主权更重要，为此付出贸易成本增加的代价是值得的。在华为问题上，立场极端的一些保守党议员反对将经济利益置于英国价值观和安全利益之上，其做法可谓“宁要资本主义的草，不要社会主义的苗”。思想僵化导致英国“双轨并行”的传统外交手法难以促效。中国学者何越形象地指出，“英国对待一个国家的思维并非‘非黑即白’，而是‘黑白灰’共存……对抗的同时，合作继续。”意识形态因素对于决策者的影响如此之大，无疑缩小了英国外交腾挪的空间。
再次，新冠疫情让本已困顿的英国外交雪上加霜。
一是政党管理的难度加大。新冠疫情暴发后，英国议会长期休会，保守党党魁、党鞭与后座议员(其中1/3是2019年大选中新当选议员)难以进行面对面沟通，社交距离带来了政治距离。保守党后座议员桀骜不驯，仿效“欧洲研究小组”推动英国脱欧的运作模式，在党内成立“中国研究小组”“北方研究小组”“新冠复苏小组”等压力团体，企图影响政府相关政策的走向。一旦诉求得不到满足，他们就在议会投票中反对政府的立场。这导致保守党在议会下院的席位优势几近丧失，约翰逊首相在重大议题的表决上无法如愿以偿。
二是斗争的矛头转移。长期以来，英国疑欧派将欧盟当作国内诸多问题的“替罪羊”。此次抗疫过程中，保守党政府表现不力，但脱欧后无法再将国内政策失误归咎于欧盟，遂将中国当成新的“替罪羊”。一些英国议员批评中国“隐瞒疫情真相”、“试图利用英国的困境趁火打劫”，声称“不能将从布鲁塞尔夺回的控制权转交给中国”。
三是财政窘境难以支撑其全球抱负。受疫情打击，英国经济2020年预计下降11.3%，是1709年以来最大幅度的衰退。因实施经济刺激和就业保护等措施，英国财政开支大幅增加，预计2020财年将借贷3935亿英镑，是和平时期的最高水平。约翰逊政府捉襟见肘之下，要继续实施“全球英国”的宏图，就只能拆东墙补西墙，削减对外援助开支，以填补国防预算窟窿。伦敦大学国王学院迈克尔·克拉克教授认为，英国政府将不得不更多地关注“我们能负担得起的”，而不是“我们想要做的”，预言正在进行的“综合评估”变成“一种短期、临时性和防御性的策略”。
四
英国体量虽小，但在当前国际格局中尚能发挥独特作用，因此，“全球英国”战略仍会产生一定的能量和效应。当今世界正处于百年未有之大变局，大国博弈日趋激烈，国际局势日益复杂，彼此关联、相互牵制、相互作用的多角关系体系正在形成。在后脱欧时代，英国的分量难与中、美、欧、俄相提并论，很难玩转“拉一个打一个”的大国游戏，但还是国际关系中一个不可忽视的变量。它与几大力量之间的关系也非简单的双边关系，其对外政策一定程度上会触动大国格局，甚或可能带来全局性影响。这种联动性意味着，一旦英欧关系有了突破，英国对美国的战略需求就会减少，它在与美国对话时就会更有底气。相应地，英美关系和英欧关系的变化亦会对中英关系产生较大影响。在大国已成为国际关系主角的今天，我们仍不能忽视英国作为中等强国的作用。
从主观上看，英国正在努力摆脱当下的外交困局，以最终实现“全球英国”的抱负。
一是秉持所谓“避免选择”战略。事实上，英国二战后实力下降，就已经开始采取类似的作法，即每当遇到重大挑战，尽量不做出非此即彼的选择，而是采取模糊和拖延战略，根据形势变化及自身利益寻找最佳平衡点，尽量为两个相互冲突而又迫切需要处理的难题找到折中的办法。正如英国军情六处前高官奈杰尔·英克斯特所言：“对于英国来说，巧妙地操作，以确保我们不会被迫在超级大国之间做出选择，这一点非常重要，因为这样才能有利于我们的长期利益。”
二是在不得已选边站时留有余地。例如，美国要求英国政府彻底弃用华为，但英国政府给予本国电讯企业七年的过渡期，亦有避免过度刺激中国的考虑，而未来与中国谈判时又可将华为作为一张可打的牌。又如，约翰逊尽力向特朗普贴靠，同时在美国大选前积极与拜登团队接触。拜登胜选后，约翰逊强调两人在气候变化、人权、贸易、安全等领域的共识，一再主动示好。
三是通过所谓“民主国家联盟”分散外交压力。脱欧后的英国深知“独行快，众行远”的道理，意欲充当“民主国家召集人”，打造基于“自由民主价值观”的朋友圈，或升级已有的组织如考虑吸纳日本加入“五眼联盟”，或罗织新的伙伴网络如寻求组建“民主十国”。据美国彭博社披露，英国外交大臣拉布2020年9月初召集了有外交官和其他官员参加的一次内部会议，再次明确提出英国要避免卷入中美之间的“新冷战”。他指出，由于后疫情时代地缘政治联盟发生变化，英国会召集“志同道合国家”抵制“新冷战”的诱惑。这表明，英国试图突破在中美之间选边站的局限，用多边主义和盟友体系化解自己的选择困境。
然而，“全球英国”战略的现实难题很难轻易解决。首先，英国能否脱困取决于英欧关系能否理顺。不可否认的是，脱欧仍是英国当前所有问题的重要来源，对欧关系也是决定其它几对大国关系的起点。只要英欧关系理顺不了，英国政府就难以集中精力应对国内几近失控的疫情和妥善处理其他对外关系。约翰逊首相在脱欧过渡期结束前一周才与欧盟达成《英欧贸易与合作协定》,但英欧关系中的诸多争议问题只是暂时被搁置，日后相关领域的谈判必定复杂难缠，这意味着英国会带着“脱欧后遗症”上路。
其次，英国需要找到适合自身实力的角色定位和实践路径。英国在“全球英国”战略中勾画的宏伟蓝图，无异于按照过去帝国的思路确定自己在当今世界的位置，未能走出历史幻想，因而未能恰当评估当今世界的国家力量对比和英国的颓势。这突出体现在约翰逊首相著名的“蛋糕主义”（cakeism）理论：“既要吃掉它，还得留着它”。其意为，英国应该得到所有好处，但不会承担任何不利后果。前首相梅杰在演讲中就告诫称,英国人要看清事实，在一个美国、中国和欧盟主导的世界中，“英国已不再是一个强国，也不再会成为强国了”。
当世界已进入新一轮的大国竞争时，陷入帝国迷思的英国还能扮演什么角色？是作为传统离岸平衡的棋手？还是被别人离岸平衡的棋子？对此，世人难以判定，英国人自己也感到迷惘。它在某些方面犹有大国“风韵”，但实力今非昔比，是彻底沦为美国的附庸抑或成为一个务实的中等强国，既取决于世界格局变动的潮流，更取决于英国决策层的智慧与抉择。人们可能更愿意相信英国人在艰难关口寻找合理机遇的能力，诚如一些英国先贤所言，如果几千万人口之国，不能诞生几个可以轮流执政的合格内阁、合格的政治家，那么它就真正沦为“愚人国”了。
本文原载于《现代国际关系》2021年第1期
（曲兵：现代院欧洲研究所副研究员；王朔：现代院欧洲研究所副所长）
http://www.cssn.cn/gjgxx/202103/t20210317_5318742.shtml