摘要：欧盟将国家管辖范围以外区域的海洋保护区建设作为养护海洋生物多样性的主要途径，制定了目标明确的公海保护区政策，积极推进制定国际规制和2020年后全球公海保护高标准目标。欧盟积极推动公海保护区建设是保障自身海洋利益、谋求全球海洋事务主导地位、输出价值观、应对全球海洋生态环境挑战的必然要求，但在平衡养护与利用的关系、建设与管理的关系、生态与政治的关系方面存在一定的局限性。中国和欧盟可充分利用中欧蓝色伙伴关系等途径加强公海保护区事务的沟通、协调与合作。
关键词：公海保护区；欧盟海洋政策；国家管辖范围以外区域海洋生物多样性；全球海洋治理
国家管辖范围以外区域海洋保护区（以下简称公海保护区）事务是全球海洋治理的重点议题，相关国际法规制谈判和管理实践都在快速推进。由联合国主导的国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）养护和可持续利用国际协定（以下简称BBNJ国际协定）谈判取得重要进展，已形成协定草案修改稿，包括公海保护区在内的划区管理工具是其重要组成部分，将在第四次政府间会议上进行讨论。与此相呼应的是，计划于2021年在我国昆明召开的《生物多样性公约》第15次缔约方大会（COP 15）将制定2020年后新一轮全球生物多样性养护10年战略规划，很可能设置更高公海保护目标，加速公海保护区建设进程。公海保护区涉及国家管辖范围以外区域海洋资源保护与利用的冲突、“公海圈地”和公海自由的冲突③，以及对现有国际海洋法律制度的突破和修订。法律规制制定和治理秩序调整过程亦是利益重新分配的过程，各方针对BBNJ养护和可持续利用问题展开激烈博弈。
在公海保护区法律规制制定和实践推进过程中，欧盟力图发挥领导者、引导者和设计者作用，将推动公海保护区建设作为其全球海洋战略的重要组成部分。欧盟的公海保护区政策动向对BBNJ国际协定谈判和公海治理格局均具有重要影响。研究其相关政策立场，对中国参与BBNJ国际协定谈判、开展南极海洋生物资源养护与利用、推动双边海洋事务合作与交流具有重要意义。鉴此，本文以欧盟公海保护区政策的背景、政策体系和主要立场为研究重点，分析欧盟推动公海保护区的深层次考量，比较中欧公海保护区立场，探讨中国的应对策略。
一、欧盟公海保护区政策的国际背景
自1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）确立公海和国际海底区域制度以来，国际社会不断提升对BBNJ及其生态系统养护的重视程度，推动通过公海保护区加强管控。早在1988年，世界自然保护联盟就开始推动建立全球海洋保护区网络，在其第十七届全会的决议中明确提出涉及公海保护区的目标：“通过创建全球海洋保护区代表系统，并根据世界自然保护的战略原则对利用和影响海洋环境的人类活动进行管理，来提供长期的保护、恢复、明智地利用、理解和享受世界海洋遗产”。根据世界自然保护联盟、《生物多样性公约》和BBNJ国际协定草案的定义，海洋保护区具有三大特征：①认可、指定和管理的合法性，通过法律等有效方式建立和管理；②地理范围的封闭性，是人为选划、设立、具有明确界限的封闭区域；③养护目标的综合性，保护生物多样性及其生态系统等要素。进入21世纪以来，公海保护区在应对全球海洋生物多样性衰退方面被寄予厚望，实践和法律规制都取得明显进展。
1.1 人类活动加速全球海洋生物多样性衰退
全球海洋生物多样性面临重大衰退风险，人类活动是造成衰退的重要因素，这是欧盟推动海洋生物多样性养护的依据和逻辑起点。政府间生物多样性和生态系统服务科学政策平台报告（2019年）指出，全球生物多样性正在以人类历史上前所未有的速度快速退化：33%的鱼类种群被过度捕捞；从1970年2000年间，海草床每10年减少10%；活珊瑚在过去150年间减少50%。人类活动对世界海洋具有广泛影响，是海洋生态系统退化的一项主要因素。到2014年，66%的海洋受到人类活动的累积影响，只有3%的海洋免于人类活动的压力。这些活动包括直接开发利用，尤其是过度捕捞鱼类、贝类和其他生物，陆源和海基污染，以及基础设施和水产养殖等海洋用途变化。在这些活动中，渔业活动对海洋生物多样性的影响最大，引发物种灭绝的风险正在增加。
国际社会对生物多样性的重视程度不断提高，以生物资源养护利用为主要抓手的公海管控不断加强。联合国秘书长古特雷斯强调生物多样性是地球上的生命构造，是人类生存与繁荣的基础。联合国和国际组织多份报告持续呼吁加强对生物多样性的保护、恢复和可持续利用。欧盟则强调，生物多样性丧失和生态系统崩溃是下一个十年中人类社会面临的最大威胁，因而需要采取包括公海保护区在内的多种措施加强生物多样性养护。
1.2 公海保护区实践取得重要进展
在联合国、《生物多样性公约》、联合国可持续发展大会、世界自然保护联盟、南极海洋生物资源养护委员会和欧盟等方面的共同推动下，公海保护区事务形成了实践、技术和法律同时推进、多方参与的格局。全球目前共建有3个公海保护区，分别是东北大西洋海洋保护区网络（2010年起）、南奥克尼群岛南部陆架海洋保护区（2009年）和罗斯海保护区（2016年）。东北大西洋海洋保护区网络既包括公海保护区，也包括沿海国在管辖海域内建立的海洋保护区，后两个保护区是完全意义上的公海保护区。此外，地中海派拉格斯海洋保护区（1999年）在设立之初包括法国、意大利和摩纳哥管辖范围外海域，一度被视为公海保护区，但随着法国于2012年宣布在地中海建立专属经济区，该保护区所覆盖区域内已无公海。以上四个海洋保护区与欧盟关系密切，均由欧盟成员国建立或在欧盟支持下建立和管理。东北大西洋海洋保护区网络由保护东北大西洋海洋环境委员会（OSPAR Commission）建立，该委员会是区域性海洋环境保护组织，欧盟及其成员国占该组织16个成员方中的12席。保护东北大西洋海洋环境委员会中的欧盟成员方将其作为在东北大西洋区域实施欧盟《海洋战略框架指令》的主要平台，可见欧盟公海保护区政策对该委员会的影响力。
截至2021年1月底，全世界共有18416个海洋保护区，约占全球海洋总面积的7.7%。其中，国家管辖范围内海洋保护区占该类海域的17.86%，而公海保护区只占公海面积的1.18%。南极海洋保护区仍在推进过程中，根据南极海洋生物资源养护委员会的规划，未来10年内将在南极建立更多公海保护区。同时，《生物多样性公约》基本完成了对全球海域具有重要生态或生物意义区域（EBSAs）的描述工作，其中包括70多处国家管辖范围以外海域，为公海保护区选划提供科学和技术储备。
1.3 公海保护区法律规制逐步形成
进入21世纪以来，公海保护区问题日益受到联合国和国际环保组织等国际社会各界的高度重视，成为全球海洋治理的重点议题。2002年，各国在约翰内斯堡可持续发展世界峰会上承诺，到2012年建立一个具有代表性的海洋保护区网络。同年，《生物多样性公约》科学、技术和工艺咨询附属机构会议下设的海洋和沿海保护区特设专家工作组建议该公约缔约国大会紧急启动与相关国际组织的沟通，以便为公海保护区问题确定适当的机制和责任。此后，联合国第59届大会、联合国海洋和海洋法问题非正式磋商进程第4次和第5次会议、《联合国鱼类种群协定》缔约国第3次非正式磋商、世界自然保护联盟世界养护大会和世界公园大会等都讨论了BBNJ养护和可持续利用问题。
在这些具有全球影响力的国际组织和机制的推动下，联合国大会于2004年通过第59/24号决议，设立不限成员名额非正式特设工作组，专门研究BBNJ养护和可持续利用问题。这对公海保护区国际规制构建具有里程碑意义，开启了法律规制制定进程。联合国在此基础上于2018年启动了BBNJ国际协定政府间谈判。该谈判进程已取得重要进展，形成了国际协定谈判文本草案，各国在包括海洋保护区在内的划区管理工具议题上取得实质性进展，讨论逐渐聚焦到具体制度设计。以欧盟、澳大利亚和新西兰为代表的“环保派”呼吁尽快完成BBNJ国际协定谈判，以尽早推动公海保护区建设。
二、欧盟公海保护区政策构成和主要立场
欧盟是大力推动公海保护区建设的“急先锋”，在联合国、《生物多样性公约》和世界自然保护联盟等组织和机制的公海保护区议题中发挥了主导作用。欧盟对于公海保护区的支持具有较为坚实的法律依据和政策基础，推动公海保护区建设是欧盟全球海洋治理政策的重要组成部分，贯穿在整个海洋政策体系中。根据《欧盟运行条约》，欧盟拥有养护海洋生物多样性的专属权限，这是欧盟制定公海保护区政策、推动公海保护区事务的基本法律依据和授权。欧盟海洋政策体系涵盖《欧盟综合海洋政策》（2007年）和《国际海洋治理：我们的海洋未来议程》（2016年）等内部政策、国际海洋法和联合国2030可持续发展议程等。相对完整的政策体系为欧盟提供了明确的行动目标和政策依据，发挥对内统一认识、对外统一立场的作用。
2.1 欧盟公海保护区政策的国际法基础
欧盟参与国际海洋事务发轫于20世纪70年代。当时的欧洲经济共同体因成员国让渡部分涉海权能，与其成员国共同参加了第三次联合国海洋法会议，并于1984年签署了《公约》。1998年4月，欧盟理事会通过《关于欧洲共同体缔结的〈1982年联合国海洋法公约〉和〈1994年海洋法公约第十一部分执行协定〉的决定》，核准了《公约》及其《第十一部分执行协定》，正式成为《公约》的第一个也是目前唯一的国际组织缔约方。2003年12月，欧盟加入1995年《联合国鱼类种群协定》。欧盟通过参与《公约》及其两部“执行协定”的谈判并批准这些国际条约，获得了与主权国家共同参与全球海洋治理的主体资格和国际法依据，打通了参与全球海洋事务的关键渠道。
以《公约》为主要内容的国际海洋法律规制、联合国可持续发展目标、爱知目标等是欧盟公海保护区政策的国际法律政策依据。欧盟在其政策文件中反复强调遵守2012年联合国可持续发展大会上各国首脑所作承诺，保护修复海洋生态系统、可持续管理海洋资源，推动实现联合国《2030年可持续发展议程》中目标14对海洋养护和可持续利用所设定的目标。在推动南极海洋保护区建设过程中，欧盟将国际社会在2002年和2012年联合国可持续发展大会上所作承诺作为一项依据。欧盟还将相关国际硬法和软法内化为其自身政策，体现内外立场的一致性，增强其主张的权威性和说服力。
2.2 欧盟公海保护区政策构成
欧盟构建了由相关法规、欧盟外交和安全政策以及综合海洋政策和专门决议等组成的多层级、综合性政策体系。通过公海保护区养护BBNJ是欧盟海洋政策的重要组成部分，在这些政策法规中有明确、一致的阐述。
（1）法律法规保驾护航
为有效保护欧洲海洋环境，欧盟委员会于2008年通过具有法律约束力的《海洋战略框架指令》及其配套标准，这是欧盟第一部涉及海洋生物多样性养护的法规，为欧盟在内部和全球推动海洋保护区建设提供了法律依据。
通过建立海洋保护区养护海洋生物多样性这一政策，在欧盟《海洋战略框架指令》中得到进一步固化和强化。该指令明确，建立保护区是履行1992年《生物多样性公约》和2002年可持续发展世界峰会承诺的重要举措。该指令明确要求成员国在其保护海洋环境的“措施规划”中制定空间保护措施，以建设一致、有代表性的海洋保护区网络，确保根据各成员国内部和所签订的区域性、国际性公约建立海洋保护区。
（2）外交和安全政策指明方向
欧盟全球外交和安全政策所确定的全球治理方略亦适用于公海保护区事务，该政策的一个有机组成部分即是推动全球生物多样性养护。《欧盟全球外交和安全政策战略》（EU Global Strategy for Foreign and Security Policy，2016年）阐明欧盟全球战略的宗旨是增加其公民的共同利益、促进欧洲的原则和价值，基本实现路径是开展国际合作、推进基于规则的国际体系和多边主义。欧盟认为，为实现欧洲繁荣，必须在世界范围内实现联合国可持续发展目标，可持续利用全球公共资源。为实现上述目标，欧盟将通过努力填补法律空白和改善海洋知识、提高海洋意识，推动海洋资源和生物多样性的养护与可持续利用，促进蓝色经济增长。欧盟强调将通过开展可持续发展的实际行动发挥领导作用和表率作用，作议程设定者、协调者和推动者，而不是世界警察或者独行侠，加强与联合国、各国、国际组织、私营部门和社会团体的合作，通过国际合作实现其全球治理目标。欧盟全球外交和安全政策从顶层设计高度为公海保护区政策指明了方向和路径。
（3）政策文件详细勾画
上述《欧盟全球外交和安全政策战略》为欧盟参与全球海洋治理、通过公海保护区养护海洋资源和生物多样性确定了总体目标。在总目标之下，《欧盟综合海洋政策》（2007年）、《欧盟综合海洋政策的国际拓展》（2009年）、《国际海洋治理：我们的海洋未来议程》（2016年）和《欧盟2030生物多样性战略》（2020年）等政策文件不断完善全球海洋治理政策，强化欧盟推动公海保护区事务的立场和举措。
2007年10月，欧盟委员会制定了针对所有海洋事务的《欧盟综合海洋政策》蓝皮书（An Integrated Maritime Policy for the European Union）。该蓝皮书是欧盟跨部门、跨行业的综合海洋政策，全面阐述了欧盟关于海洋保护利用的政策目标和未来设想，为欧盟及其成员国的海洋事务提供指导框架。在制定这部综合海洋政策前，欧盟委员会就欧洲与海洋的关系在利益相关者中开展了综合磋商和讨论，引发广泛回应。大讨论过程清晰展现海洋的巨大潜力，分析海洋可持续发展面临的挑战，提出欧洲应对挑战的丰富建议。在大讨论基础上形成的蓝皮书体现了欧盟社会各界对海洋事务的广泛共识。以该蓝皮书出台为标志，欧盟的海洋政策重心转向国际海洋事务。蓝皮书强调欧盟将致力于促进国际海洋事务的有效治理和国际海洋法的有效实施。蓝皮书确定了欧盟开展全球海洋治理的五大优先领域，保护全球海洋生物多样性为其中之一，并明确指出欧盟将提议制定《公约》BBNJ国际协定，推动公海保护区国际谈判圆满完成。可见，推动公海保护区国际规制和实践发展是欧盟综合海洋政策确定的一项重要战略任务，早在2007年欧盟就已做出推动制定BBNJ国际协定的决策。
欧盟委员会在2007年制定出台综合海洋政策是对国内外海洋治理形势的回应。首先，在2005年联合国成立60周年之际，联合国召开了规模空前的首脑会议，通过了《2005年世界首脑会议成果文件》。该文件提出“改善各个层面的合作与协调，以期综合治理各种海洋问题，并促进海洋的综合管理和可持续发展”。随后，国际社会开始落实该文件提出的各项措施与倡议，欧盟海洋蓝皮书是对该成果文件的直接回应。其次，2007年是《公约》开放签署25周年，欧盟在这样一个特殊时间点开启海洋战略转型恰逢其时。最后，旨在对欧盟机构和运行诸事项（包括联盟与成员国涉海权能分配）进行改革的《里斯本条约》于2007年10月签署，海洋蓝皮书可视为《里斯本条约》配套改革政策和措施的一部分。
在综合海洋政策出台后，欧盟于2009年制定实施《欧盟综合海洋政策的国际拓展》（Developing the International Dimension of the Integrated Maritime Policy of the European Union），明确其参与全球海洋事务的目标，并提出实现目标的具体战略。通过建立公海保护区养护和可持续利用BBNJ是欧盟一项重要全球海洋治理战略，是欧盟希望借助其良好治理基础和经验发挥引领作用的核心领域。在该政策文件中，欧盟阐明其全球海洋治理的目标是提高在国际海洋事务中的影响力，以维护自身经济和社会利益，提升对海洋环境的保护，促进海洋可持续发展。为实现上述目标，欧盟明确提出“支持以综合方法养护和可持续利用海洋生物多样性，特别是国家管辖范围以外海域的生物多样性，包括建立海洋保护区”。
2015年，联合国大会通过了《2030年可持续发展议程》，将养护和可持续利用海洋单列为第14项目标（SDG14）。作为对该目标的回应和全力支持，欧盟委员会于2016年更新升级欧盟的国际海洋政策，制定实施《国际海洋治理：我们的海洋未来议程》（International Ocean Governance: An Agenda for the Future of Our Oceans），确定了3大优先领域共计14项行动。在减轻海洋压力、促进可持续的蓝色经济领域，其第11项行动设定为促进海洋保护区的有效管理，强调将通过促进最佳实践经验交流、支持建立海洋保护区网络，促进世界范围内海洋保护区的有效性并增加保护区面积。欧盟委员会在该议程中再次强调制定BBNJ国际协定有助于大幅增加公海保护区的面积、实现保护全球海洋10%的目标。
2020年，联合国主持的BBNJ国际协定谈判取得重要进展，已形成协定草案修改稿。《生物多样性公约》第15次缔约方大会将制定2020年后新一轮全球生物多样性养护10年框架。在此关键时期，欧盟委员会于2020年5月发布《欧盟2030生物多样性战略》（EU Biodiversity Strategy for 2030），在全球生物多样性养护框架出台之前，完成对欧盟内部生物多样性养护的顶层设计，对全球养护目标提出建议，以继续引领全球生物多样性养护进程。
在《欧盟2030生物多样性战略》中，欧盟委员会强调养护生物多样性具有高度必要性和紧迫性，重申生物多样性养护是欧盟对外关系中的优先事项，是欧盟为实现联合国可持续发展目标所做努力的有机组成部分。欧盟明确提出对新一轮全球生物多样性养护目标的建议，认为2020年后全球生物多样性养护框架应设定宏伟目标：到2050年，世界所有生态系统得以修复恢复，得到足够的保护，向自然回馈多于索取；全球到2030年的目标和欧洲内部目标相同，即全球陆地和海洋的30%受到保护，其中10%受到严格保护。欧盟在该战略中提出，保护和恢复生物多样性是保障人类生存质量和延续性的“唯一途径”，为实现保护目标，欧盟将大力推动公海保护区建设，包括尽快制定BBNJ国际协定，并推动在南极设立三块大型公海保护区。
2.3 欧盟公海保护区主要政策立场
自20世纪初以来，欧盟公海保护区政策日趋清晰细化。欧盟视养护海洋生物多样性为其全球海洋治理的一项核心任务，将公海保护区作为实现这一任务的关键工具，推动制定公海保护区国际规制及2020年后全球海洋保护的宏伟目标。
（1）推动制定海洋保护区国际规制
欧盟关于公海保护区的政策主张集中体现在BBNJ国际协定谈判中。为填补公海保护区国际法律规制的空白，推动公海保护区的设立和实施，欧盟积极推进《公约》框架下的BBNJ国际协定谈判，“推动公海保护区国际谈判圆满完成”尽快制定实施BBNJ国际协定。在BBNJ国际协定的四大议题中，公海保护区规制是欧盟在谈判中关注和推进的核心议题。
欧盟对于公海保护区的推动贯穿BBNJ国际协定谈判全过程，早在2006年2月BBNJ特设工作组第1次会议上，欧盟就抛出了建设公海保护区方案，引导工作组的讨论议题和发展方向。从公海保护区实践和BBNJ国际协定文本草案内容来看，有关公海保护区的国际规制正在按照欧盟的设计方案向前推进。2006年3月，欧盟在《生物多样性公约》第8届缔约方大会上明确提出，《公约》第三部执行协定的重点应是建立公海保护区。十年之后，欧盟再次强调，通过建立公海保护区确保对海洋生物多样性的长期养护和可持续利用，是BBNJ国际协定最重要价值所在。
BBNJ国际协定政府间谈判自2018年9月正式启动以来，已举办三次会议，取得重要进展。谈判已形成《BBNJ国际协定案文草案》，进入逐条审议阶段。包括海洋保护区在内的划区管理工具议题取得重要进展，各方讨论集中于制度设计的具体内容，欧盟坚持推动建立具有法律拘束力的公海保护区制度、推动其生态优先的保护区理念，但不支持毗邻保护区的沿海国具有特殊权利。
第一，欧盟致力于建立具有法律拘束力的公海保护区制度。在关于划区管理工具的一般性原则方面，欧盟和77国集团、非洲集团、古巴、菲律宾、瑞士、挪威、公海联盟和世界自然保护联盟等倾向于使用“预防性原则”（precautionary principle）用语。中国、日本、韩国、加拿大、土耳其、澳大利亚、美国和俄罗斯支持采取“预防性方法”（precautionary approach）。二者的主要区别在于预防性原则具有法律约束力性质，而预防性方法具有较强的自愿性。
在划区管理工具的确定标准方面，各方对于划定保护区的考虑因素和形式仍存争议。欧盟主张BBNJ国际协定应规定一套标准作为划设保护区的起点。欧盟主张采用有法律效力的一套约束性标准清单，而美国则呼吁制定灵活的清单，“77国集团+中国”支持采用指示性清单。欧盟在谈判中调整立场，支持加勒比共同体的建议，即采用在正文中制定一般性规定，在附件中列明各项划设保护区的要素清单，并建立科学技术机构，以不断修改完善划设标准。
第二，欧盟致力于建设“生态优先”的公海保护区。在确定公海保护区的具体要素方面，欧盟反对将“依赖性”“经济和社会因素”以及“可行性”因素列为划设保护区的标准，认为这几项和划设保护区无关。建议增加对所涉区域特征和生物多样性价值、相关物种及其栖息地的敏感性、所涉区域恢复潜力的描述。中国支持划设保护区的标准应包括经济和社会因素，中国和古巴建议将确定公海保护区的具体要素划分为四组：经济要素、社会要素、生物生态要素，以及操作性标准。挪威对划设保护区的标准是否具有可行性表示怀疑，认为如果根据这些标准，全球海洋都需要特殊待遇，而且质疑“脆弱性”和“敏感性”之间的区别。各方对于确定公海保护区的要素之争实质上反映了建设公海保护区的理念分歧，即“生态优先”与“保护与利用平衡”之间的冲突与协调。
第三，关于毗邻沿海国在公海保护区事务中的特殊权利问题，中国和欧盟立场相近。欧盟对于沿海国在毗邻区域设立公海保护区问题的立场有两个方面。首先，沿海国的权利应得到尊重。欧盟提出BBNJ国际协定不应损害沿海国在《公约》下的权利和义务，应尊重沿海国的权利，包括在尚未建立专属经济区的情况下。其次，沿海国并不具有特殊权利。欧盟提出，一项公海保护区提案在谈判过程中应咨询所有国家的看法，而不仅仅是咨询毗邻沿海国。俄罗斯主张在海洋保护区影响经济活动时应与沿海国磋商。太平洋小岛屿发展中国家和拉美八国集团赞成咨询毗邻沿海国。中国反对赋予毗邻沿海国特殊权利，主张按照《公约》中的“适当顾及”规则解决毗邻沿海国的关切，可在协商和评估阶段听取毗邻沿海国意见，反对赋予毗邻国家划设公海保护区的优先权或否决权。
（2）推动制定2020年后海洋保护区高标准目标
《生物多样性公约》缔约方第15次大会将制定2020年后全球生物多样性框架，确定今后一个时期内全球生物多样性的养护目标和行动领域。欧盟先后通过决议和战略，推动制定2020年后公海保护区高标准目标，保持欧盟在全球生物多样性保护领域的领导地位。
欧洲议会在其2020年1月通过的决议中强调，在《生物多样性公约》缔约方第15次大会上，欧盟将推动国际社会制定具有拘束力的2020年后全球生物多样性国际框架，框架应建立在具体、可衡量、可量化、目标远大、现实可行、有明确时限的目标和坚定的承诺基础上，应由强化的国家生物多样性战略和行动计划、财政承诺、五年监督和评估机制组成。
欧盟在国际谈判中的具体目标包括：到2050年保护全球50%区域，到2030年保护全球30%区域，并至少恢复30％已退化生态系统。2020年2月，《生物多样性公约》组织起草了《2020年后全球生物多样性框架》草案。该草案初步确定了“通过保护区和其他有效的划区养护措施保护具有生物多样性特别重要意义的区域，到2030年覆盖这些区域的［60%］，以及保护陆地和海洋面积的［30%］，其中至少［10%］的面积为严格保护”。与欧盟设置的目标基本一致。欧盟委员会于2020年5月发布《欧盟2030生物多样性战略》进一步强化了到2030年保护全球海洋30%的目标。
三、欧盟公海保护区政策的动因与局限
欧盟积极推动公海保护区事务具有基于经济基础和政策战略的必然性。海洋是欧盟国家生存发展的物质基础，世界海洋的连通性导致海洋问题和挑战具有全球性影响，使欧盟在不断加强自身海洋生态环境养护之后，视养护全球海洋生物多样性为己任，并建立了作全球海洋治理领导者的战略信心和野心。通过制定欧盟层面统一的综合海洋政策，推动公海保护区建设成为欧盟保障经济发展、追求全球海洋治理生态环境领导者地位、输出其价值观，以及应对全球海洋生态环境挑战的必然要求。这些必然性是欧盟坚定推动公海保护区建设的主要原因。同时，欧盟公海保护区政策在平衡养护与利用的关系、建设与管理的关系、政治与生态的关系方面存在一定的局限性。
3.1 欧盟推动公海保护区建设的动因
第一，欧盟积极推动公海保护区建设是保障自身海洋利益的必然要求。目前欧盟27个成员国中有22个是沿海国，在地理上被“两洋”（大西洋和北冰洋）和“四海”（地中海、黑海、波罗的海和北海）等环绕。根据欧盟公布的数据，欧盟成员国所管辖的海域面积大于陆地，加在一起构成世界上最大的管辖海域。海洋几乎是欧盟半数人口的家园。欧盟充分认识到海洋的重要性，认为健康的海洋对人类至关重要，是气候调节器，是食物和健康的源泉和经济增长引擎。据保守估算，2010年全球海洋经济产值约为1.5万亿美元，到2030年有望翻番海洋拥有丰富、脆弱、大部分未开发的生物多样性，提供各种重要的生态系统服务。欧洲的利益与海洋密切相关，造船、航运、港口和渔业是欧洲的主要海洋产业，海洋能源（油气和可再生能源）和海洋旅游业也带来大量收入。健康、可持续的海洋环境是这些产业具有竞争力的前提条件。欧盟的海洋活动范围早已超出其周边海域，自然产生了介入管辖范围外海洋事务的实际需求。在区域海洋治理取得初步成功之后，欧盟认为只有积极参与全球海洋治理，使全球海洋生物多样性得到有效养护和可持续利用，才能确保欧盟海洋的健康、清洁和对全球海洋资源的持续利用，从根本上保障其海洋利益。欧盟将自身海洋利益与国家管辖范围以外海域的生态环境养护统一起来，使其内部政策与全球海洋治理产生逻辑和实际行动的一致性，使欧盟成为公海保护区的坚定支持者。
第二，欧盟积极推动公海保护区建设是谋求全球海洋事务主导地位的必然要求。欧盟有成为全球海洋治理领导者的政治追求将公海保护区事务视为其发挥领导作用的抓手。2001年《拉肯宣言》反思欧盟在全球事务中应发挥的作用时指出：“欧洲既然最终统一了，难道不应在世界新秩序中发挥主导作用，成为既能在世界范围内发挥稳定作用，又能为许多国家和人民指明前进方向的一股力量吗？”对此，欧盟理事会给予肯定回答：“欧洲需要承担起全球化治理的责任。”欧盟的外交和海洋政策毫不掩饰地表达了其领导全球海洋治理的强烈政治意愿。欧盟强调，将通过在可持续发展方面的实际行动发挥领导作用，包括推动海洋资源和生物多样性的养护与可持续利用，促进蓝色经济增长。2007年的《欧盟综合海洋政策》和2009年的《欧盟综合海洋政策的国际拓展》战略文件均明确了提升欧盟在国际海洋事务中的领导力和影响力这一战略目标，以维护自身经济和社会利益。通过在全球海洋治理中发挥引领作用，提升全球海洋生物多样性养护标准，使全球养护水平向欧盟看齐，可为欧盟海洋生物资源保护和利用营造公平竞争、标准统一的国际环境。国际贸易、气候变化和海洋事务是欧盟参与国际事务的三大重点领域。与国际贸易和气候变化治理相比，加强全球海洋治理是欧盟参与国际事务的“新增长极”，是其现阶段的优先事项。
第三，欧盟积极推动公海保护区建设是输出其价值观的必然要求。欧盟对于公海保护区的推动和坚持源自欧盟输出、推广其价值观和实践经验这一全球治理目标的需要。欧盟希望用其发展理念和经验去改造世界，推广其原则和价值观，用“欧盟方案”在全球层面引导并主导海洋治理的发展。欧盟具有充分的战略自信，认为自身在海洋治理方面具备先进经验，是可持续发展的佼佼者，能够将其内部治理经验推广到全球。欧盟在2016年表述其海洋政策时明确指出，“欧盟完全有能力根据其在制定海洋可持续管理措施方面的经验，特别是通过其环境政策、综合海洋政策、改革后的共同渔业政策、打击非法、无管制和未报告的捕捞活动及其海洋运输政策，塑造国际海洋治理体系”。
第四，欧盟积极推动公海保护区建设是其应对全球海洋生态环境挑战的必然要求。欧盟将公海保护区作为应对海洋生态环境危机的主要手段。欧盟对全球海洋生态环境保护具有很强的危机感，认为随着科技的进步，海洋资源的开发强度不断加大，海洋用途冲突和环境退化问题随之而来，快速发展的全球化和气候变化使这些挑战变得更加紧迫。由于海洋的连通性，海洋生态系统和海洋开发利用活动的影响跨越边界，全球海洋状况会对欧盟产生影响。预计到2050年，世界人口将达到90～100亿，海洋将面临更大压力，对于原材料、食物和水的争夺将更加激烈，非法捕鱼、气候变化和海洋污染已经在威胁海洋健康。欧盟认为现阶段全球海洋治理的法律规制存在缺陷，无法有效应对全球海洋挑战。突出表现为：（1）全球海洋治理框架不完整。重要海洋法律缺位，尤其是在BBNJ养护和可持续利用方面。（2）既定规则和安排经常得不到有效实施或者统一执行。距离实现一些重要的全球目标尚存很大差距，例如到2020年通过海洋保护区保护全球海洋10%的目标。（3）相关海洋领域国际组织间缺乏协调。欧盟将这些缺陷和差距视为其加强全球治理的空间，认为建立公海保护区是解决这些问题的有效方式。
3.2 欧盟公海保护区政策的局限性
第一，欧盟公海保护区政策需平衡养护与利用的关系，避免重养护轻利用。养护与利用的平衡是公海保护区事务的一个关键议题。欧盟在BBNJ国际协定谈判中一味强调选划公海保护区的生态要素，而忽略社会经济要素，表现出“重养护轻利用”倾向。例如在南极海洋保护区设立进程中，养护与合理利用的关系涉及海洋保护区的目标和理念，是争论焦点之一。《南极海洋生物资源养护公约》第二条明确了其目的是“养护南极海洋生物资源”，“养护”一词包括合理利用。此规定的目的是在养护与利用之间实现一种平衡，在南极海洋保护区建设中不应排斥对南极生物资源的可持续利用。中国和俄罗斯主张实现养护与合理利用海洋生物资源的平衡，认为海洋保护区对渔业活动的限制措施应具有充分证据。以欧盟、澳大利亚和新西兰为主要代表的“环保派”则淡化合理利用的地位，强调“养护”的统领性地位。欧盟和澳大利亚强调，《南极海洋生物资源养护公约》第二条的目的就是养护南极海洋生物资源，合理利用要服务于这个目的，因而对南极渔业等活动有明确具体的要求。新西兰强调第二条规定的养护包括合理利用，并非“养护就是合理利用”。
第二，欧盟公海保护区政策需平衡建设与管理的关系，避免重建设轻管理。欧盟推动设立全球海洋保护区网络，明确提出了到2030年保护全球海洋30%的目标，但其公海保护区政策需加强对已建海洋保护区的监测、评估和管理，真正实现建设海洋保护区的养护目标。
南极海域的海洋保护区现状具有典型性。由于南极海域面积辽阔、气候恶劣、人类活动相对较少、南极海洋生物资源养护委员会不具备监测执法力量等原因，海洋保护区无法实现有效管理和监测。南奥克尼群岛海洋保护区在设立和运行十多年后仍存在一些问题，包括保护区的报告制度未得到很好落实，海洋保护区的养护措施单一，主要是禁渔，保护成效有待观察，观测数据缺失导致无法开展绩效评估等。欧盟是海洋保护区的坚定支持者，但有报告指出欧盟管辖范围内的海洋保护区缺乏统一标准，有19个成员国没有制订完善的海洋保护区管理计划，甚至有文章批评在超过50%的欧盟海洋保护区内存在高于非保护区强度的渔业活动。
第三，欧盟公海保护区政策需平衡政治与生态的关系，避免生态养护上的“选边站队”。《欧盟2030生物多样性战略》把生物多样性养护作为其对外事务的优先事项，纳入双多边合作主流，并将养护合作提升到“联盟”的高度，凸显根据生物多样性养护立场划分阵营的趋势，将进一步加强多样性养护政治化态势。欧盟在该战略中多次提及与生物多样性养护直接相关的各种“联盟”，包括与非洲和其他伙伴国建立的“绿色联盟”、与合作伙伴和社会组织建立的“全球生物多样性联盟”、推动制定2020年后全球生物多样性养护框架的“高目标联盟”等。此外，该战略还明确欧盟将在其相关工作中全面加强生物多样性养护和人权之间的联系。用生态保护立场作为标准划分阵营，不利于各国科学客观地采取养护行动，易导致竞争和对抗，从而在根本上损害对BBNJ的养护与可持续利用。从长远看，国际社会应努力构建平等协商、基于自然和国际法的全球生物多样性养护秩序，真正实现海洋生物多样性有效养护和可持续利用。
四、加强中欧公海保护区事务协调与合作的建议
欧盟以BBNJ养护作为其全球海洋治理的核心任务，将公海保护区作为实现这一任务的关键工具，制定了完善清晰的公海保护区政策，积极推动公海保护区国际规制和实践。欧盟的政策和举措对于公海法律规则构建和管控秩序调整具有重要影响。
中国高度重视海洋生物多样性养护与可持续利用。习近平总书记于2020年9月在联合国生物多样性峰会上发表重要讲话，指出生物多样性关系人类福祉，是人类赖以生存和发展的重要基础，提出应探索人与自然和谐共生之路，促进经济发展与生态保护协调统一。2019年4月，“海洋命运共同体”理念的提出，将人类与全球海洋的关系提升至命运共同体的新高度，有利于国际社会携手应对全球性挑战，也有利于促进全球海洋治理秩序朝着更为公平、合理的方向发展。
中国作为海洋大国，一方面对海洋生态环境保护负有义务，另一方面未来发展离不开对海洋的利用，如何在新一轮公海治理变革中争取主动和有利地位，维护中国应有的海洋利益，是中国海洋强国建设进程中的一项重要任务。中国和欧盟的公海保护区政策交汇与冲突并存。总体上，欧盟在推行全球治理政策过程中采用实用主义策略，灵活推进政策实施，重视通过国际合作争取更多的国际支持。中国和欧盟在公海保护区事务上具有相同的国际法理念，重视联合国和《公约》的作用。中国和欧盟都主张各国在公海享有同等权利，反对沿海国在200海里以外大陆架上覆水体等超出国家管辖范围以外的“毗邻区域”具有特殊权利。同时，在有关公海保护区的设立标准（欧盟主张生物生态学标准，中国主张还应包括社会经济标准）和设立时限等具体问题上存在分歧，这些是今后一个时期内的协调重点。中欧在公海保护区事务上应继续加强沟通、协调与合作，可充分利用中欧蓝色伙伴关系框架加强与欧盟在公海保护区事务上的合作，但在涉及中国公海权益的保护目标等方面需加强协调。
4.1 在中欧蓝色伙伴关系框架下加强公海保护区事务合作
公海保护区可成为中欧在蓝色伙伴关系框架下的一个重要合作领域。2019年4月，中国欧盟领导人会晤联合声明首次将设立南极海洋保护区作为有效落实蓝色伙伴关系的交流内容。建议将公海保护区领域的科学、政策和法律学术交流与合作纳入蓝色伙伴关系框架，建立定期交流机制，加强公海科研信息共享、加强海洋管理政策法规交流，促进双方在全球海洋治理方面的长期深入合作与协调。
4.2 加强南极海洋治理合作
公海保护区事务是南极海洋治理的重要议题，也是中国维护南极权益、提升话语权的重要领域。南极公海保护区所涉海域辽阔、海况恶劣、位置遥远，所需的科学研究投入大、周期长，亟需加强国际合作。中国第二艘破冰船“雪龙2号” 建成并投入使用大大增强了中国南极科考综合实力， 提升了中国在南极治理中的科学话语权。中国可与欧盟及其成员国针对东南极海洋保护区与威德尔海海洋保护区提案开展多方面合作。中欧可合作开展南大洋长期科学调查，健全南极公海保护区科研与监测体系。
4.3 争取设立合理适度的公海保护目标
世界自然保护联盟（IUCN Protected Planet）的统计数据显示，截至2021年1月底，全球海洋保护区约占海洋总面积的7.7%，未能如期实现联合国《2030年可持续发展议程》确定的到2020年保护至少10%的沿海和海洋区域的目标。目前公海保护区的建设仍面临管理、养护和监测评估等方面的困境。国际社会应将更多努力放在加强实施现有海洋保护区养护措施、夯实公海保护区的法律规制、政治共识、科学研究和公众意识方面，不应一味追求在短时期内单纯增加公海保护区面积。中国应在《生物多样性公约》缔约方第15次大会上坚持养护与合理利用兼顾，争取在新一轮战略计划中设立“全面平衡、有力度、可执行”的公海保护目标。（注释略）
本文载于《太平洋学报》2021年第2期
（作者是自然资源部海洋发展战略研究所副研究员）
http://www.cssn.cn/gjgxx/gj_ozyj/202103/t20210311_5317233.shtml