http://www.crf.org.cn/a/20100406.htm
应对气候变化：欧盟的政策与行动
作者：王伟男
欧盟一直是环境领域里的"先行者"，在应对气候变化方面更是一马当先。这一方面是因为欧洲作为世界上最早实现工业化的地区，也最早遭遇到严重的环境问题，因而对之有切肤之痛，在主观认识上也比较深刻；另一方面欧盟也希望能利用其在环境领域里的成熟经验，高举国际道义大旗，充实自己的软实力，以掌握全球环境治理议程的主导权。在减排温室气体、应对气候变化问题上，尽管《京都议定书》对发达国家的要求是到2012年在1990年排放量的基础上减少5.2%，但当时的欧洲共同体15国（EU-15）作为一个整体，自告奋勇地把这个减排指标提高到了8%。其他主要发达国家的承诺是：美国7%，日本和加拿大均为6%，东欧转型国家分别为5%～8%不等，新西兰、俄罗斯和乌克兰可以稳定在1990年的水平上，爱尔兰、澳大利亚和挪威的排放量可以比1990年分别增加10%、8%和1%。从各发达国家2007年的排放情况来看，欧盟取得的减排成效最为明显。
截止2007年，在主要的老牌发达国家中，只有欧盟的温室气体排放量有所减少，而其他主要发达国家都有不同程度的增加，有些国家的增加幅度还相当巨大。虽然欧盟-15在2007年的减排比例与其承诺的2012年目标之间尚有较大差距，但它实现该目标的可能性仍然很大，而其他发达国家基本上已经丧失了实现2012年目标的可能性。因此，考虑到气候变化对人类提出的严峻挑战，对欧盟推进节能减排、应对气候变化的政策与行动进行哪怕是粗浅的探讨，也是很有必要、很有意义的。总体来看，欧盟应对气候变化的政策领域主要包括温室气体排放交易机制、能源政策、交通运输政策、适应能力建设等方面。
一、 温室气体排放交易机制
"温室气体排放交易"（greenhouse gas emissions trading，以下简称ETS）的概念始于1997年的《京都议定书》，是该文件规定的旨在减少温室气体排放的三个机制之一。实践中，这一机制首先在排放量最大、对全球气候变化负有主要责任的二氧化碳排放上得到应用，而欧盟成为跨国实践这个机制的先驱。欧洲议会和理事会于
ETS机制基于这样一种思路：大气层对温室气体的容量是有限度的，超出了这一限度，温室效应将导致人类面临气候变化引发的各种严重自然灾害；目前大气层中的温室气体总量已经接近这一限度，人类必须减少温室气体的排放，这使得温室气体排放权成为一种稀缺资源；在保持企业和经济活力并遵循公平原则的条件下，可把这种稀缺资源量化分配给生产企业并赋予其流通性；那些因采取了有效减排措施而有多余排放权的企业，可以通过出售这些多余的排放权而获利；那些实际排放量超出配额的企业将不得不购买其他企业多余的排放权而增加生产成本；这就使得所有企业都努力减排，因而使整体的温室气体排放量呈现下降趋势。在实践层面，欧盟做出了一系列具体的制度安排。
首先，欧盟创造性地把"共同但有区别的责任"原则运用到其成员国的减排责任分担上。分担方案立足于各成员国不同的经济社会发展水平，并结合他们的经济规模、能源结构、产业结构等客观因素，规定：德国、英国等最发达国家应承担最大的减排责任（这两个国家应分别减排21%和12.5%）；法国、芬兰等核电比例较高的国家，其排放量相对于经济总量本来就不大，所以可以不必减排，但也不得增长；西班牙、葡萄牙和希腊等南欧国家因经济相对落后，排放量可以有一定的增长（三国分别可增长15%、27%、25%）。其他成员国也有明确的排放限额。所有15个成员国的排放量加总后，应满足减排8%的京都目标。
其次，成员国政府制订"国家排放计划"，把分配到的排放配额进一步分解给各自国内的相关企业。由于每个成员国国内的企业数量都十分庞大、种类繁多，排放强度也不尽相同，因此ETS机制在其实施的第一阶段（2005～2007年）主要选定那些能耗量和排放量都较大的火电、炼油、焦炭、钢铁、水泥、玻璃、石灰、制砖、陶瓷、造纸等企业进行排放限额的分配，具体标准以企业生产能力和能耗量为主。欧盟委员会有权要求成员国对不合格的"国家排放计划"做出修正，甚至完全拒绝。如果一个成员国的"国家排放计划"遭到拒绝，就必须重新制订；一旦获得通过就不得做出更改。实施之初，共有11428家企业被纳入，它们每年的二氧化碳排放量超过20亿吨，约占欧盟每年二氧化碳排放总量的45%。
第三，各个企业分配到的排放配额可以用于交易。由于分配给每个企业的排放配额是有限的，这就导致了排放配额的稀缺性，交易市场也由此而生。其基本原理是：某些企业可能通过改进技术、节约能源、限制产量等措施，使当年的实际排放量低于分配给他们的排放配额，这就意味着他们将拥有多余的排放配额；而另外一些企业可能由于种种原因而导致当年的实际排放量高于分配给他们的排放配额。由于欧盟规定，企业在每个日历年度（calendar year）结束后必须上交与其实际排放量等值的配额，那些超额排放企业就必须想办法凑足数量，否则将面临高额罚金。向有节余的企业购买配额是他们最好的选择之一。从长远来看，这将刺激所有企业采取各种可能的措施以降低自己的排放量，如使用低碳节能技术、提高可再生能源在能耗总量中的比重、加强用能管理等。其客观效果就是整个行业的排放量呈现下降趋势。
此外，ETS机制还包括一套严格的监督核查措施，以确保其有效运作。根据欧盟的规划，ETS机制还将逐步扩展到以下领域：规模更小、数量更多的中小企业；石化、制氨、冶铝、航空等排放量较高的行业；除二氧化碳以外的其他温室气体。此外，成员国的分配权力还将被收回到欧盟层级；原来免费分配给企业的配额从2013年起将逐步由拍卖代替，并于2020年实现完全拍卖，拍卖所得收入中至少有20%专门用于气候领域的防灾减灾、技术创新等。可以预见，随着上述修订措施的贯彻实施，排放温室气体将使欧盟企业付出的代价越来越高，他们只有想方设法转变生产方式、加大节能减排力度一条路可走了。
二、 应对气候变化的能源政策与行动
既然科学研究已经认定，人类长期以来燃烧化石燃料导致大气中的温室气体剧增，从而导致以全球变暖为主要特征的气候变化，而且欧盟的政治决策层也接受了这样的科学认知，那么，改变使用能源的方式，减少因使用能源而导致的温室气体排放，就成为欧盟应对气候变化的首要选择。在实际操作上，欧盟主要从能源的供应和需求两个方向寻找解决办法：一方面通过增加非化石可再生能源的供给，降低化石能源在总能耗中的比重，从而减少温室气体的排放；另一方面通过节约用能、提高能效，来抑制过高的能源需求、降低总的能源消费量，即用等量的能源实现更多的产出，或者用更少的能源实现等量甚至更多的产出，从而减少温室气体的排放。
欧盟在能源供给方面的着力点是：大力发展风能、太阳能、生物质能等清洁低碳的可再生能源，部分地取代石油、煤炭和天然气等化石能源的使用，减少温室气体排放。可再生能源主要用于发电、制热、制冷、交通燃料等。2005年可再生能源占到欧盟能源消费总量的8.5%。欧盟的目标是，到2010年将这个比例提高到12%，2020年提高到20%。为此，欧盟主要采取以下几项政策措施：
一是把发展生物能源作为重中之重。2005年12月，欧盟委员会提出了一项专门针对生物质能发展的立法建议，即"生物质能行动计划"，其主要目的是：建立相应的市场激励机制，扫除开发生物质能的障碍，最大程度上挖掘生物质能潜力，扩大生物质能在供热、发电和交通运输业中的应用。数值指标是：生物质能在EU-25上述部门中的使用总量从2003年的6900（其中电力、供热和交通部门分别为2000、4800、100）万吨标准油提高到2010年的1亿5000（电力、供热和交通部门分别为5500、7500、1900）万吨标准油。这项计划还包括20多项子计划。2008年底，面对各界对生物能源的种种质疑，欧盟在其"气候与能源"一揽子方案中提出了一个规范生物燃料质量的补充备忘录，要求生物燃料的发展和利用必须满足"可持续性"标准，其中包括：严格对生物燃料的环保评估；禁止进口某些燃料作物，因为这些燃料作物的生产可能对气候的破坏作用更大；生物燃料应当是可被物理跟踪的；对那些满足可持续发展指标的生物燃料进行确认，并在市场销售上予以政策和财政激励；大力提倡发展第二代生物燃料，等。
二是大力促进利用可再生能源发电。早在1997年，欧盟就通过"共同体战略与行动计划白皮书"，确定欧盟可再生能源的整体发展目标是：到2010年使可再生能源发电量达到欧盟电力供应总量的22.1%。欧盟正式签署《京都议定书》后，欧洲议会和欧盟理事会于2001年9月制定了第77号指令，重申了1997年白皮书中的目标，并提出了一些新的政策措施。然而，可再生能源发电与化石能源发电相比，由于技术、规模等方面的原因，成本往往比较高，电力公司缺乏收购的动力。欧盟国家主要有三种政策干预模式：一是以意大利为代表的配额制，强制要求电网运营商购买一定数额的可再生能源发电量；二是以爱尔兰为代表的招投标制；三是以法国和德国为代表的按保护价强制购入制。例如，德国的四大电网运营商收购化石能源发电的价格为20欧分/度左右，但收购可再生能源发电的价格为50欧分/度。政府允许电网提高电力零售价格，为此每个德国家庭月均增加电费开支1.5欧元。在政府政策的强力支持下，2006年欧盟可再生能源发电量已达到其电力供应总量的14.8%。
三是促进热电联产。热电联产的基本原理，就是将传统火电厂本来要废弃的热量收集起来加以利用，为火电厂附近的商业或民用建筑供热，无需开动额外的供热设备，从而大大提高电厂的热效率，相当于从新的途径增加了能源供应。热电联产与老式的热电分产相比，主要有降低能耗、提高供热质量、节约城市用地、减少安全事故等优点。欧盟的热电联产战略始于1997年。2004年2月，在各成员国既有政策的基础上，欧洲议会和欧盟理事会颁布了旨在促进热电联产的2004/8/EC号指令。根据该指令，到2010年，欧盟来自热电联产的发电量占全部电力生产量的比重将翻一番，达到18%（按1994年9%的比例计算而来）。该指令特别指出，来自热电联产的电力将同可再生能源发电一样，各电网运营商必须为其联网提供接入服务。
四是酝酿扩大利用核能。欧洲在上个世纪七、八十年代曾经大力发展核电，但1986年前苏联切尔诺贝利核电站发生事故后，欧洲公众就开始普遍反对核电，导致欧盟国家从九十年代初起停建了所有新的核电站。然而，经历了最近几年史无前例的高油价之后，欧盟各国公众和政府对核能的态度都出现了微妙的变化。欧盟委员会的能源战略文件中也已规定，任何削减的核能份额，必须通过利用其他低碳能源（而非化石能源）来弥补。欧盟委员会主席巴罗佐在2008年5月召开的欧洲原子能论坛上，也曾对核能问题做出如下表态：他同意核能可以减少碳排放，但又强调，是否使用核能以及使用核能的比例将取决于欧盟各国自身。这种表态对未来的核能利用来说，显然是一个有利的信号。
在能源需求方面，欧盟历来十分重视通过提高能源使用效率来抑制不断增长的能源需求，已经颁布了多项相关政策和法规。目前，欧盟在节约能源、提高能效方面最全面、最具综合性的文件，是于2006年10月公布的《提高能效行动计划》。在这份重要的能源政策文件中，欧盟重申了到2020年把能源消费总量减少20%的战略目标。据欧盟委员会预测，如果目前能源需求上升的趋势得不到有效抑制，未来15年欧盟的能源消耗将增加10%，价格上涨将不足以抑制能源需求的增加，实施强制性的节能政策和措施势在必行。《提高能效行动计划》提出了覆盖建筑、运输、制造、服务等六大领域的75项具体节能措施，并把其中部分措施指定为优先启动的对象。主要包括以下几项内容：
一是制定电器产品的最低能效标准，推广欧洲生态标签。根据《提高能效行动计划》，在2008年底之前，要对锅炉、热水器、计算机、复印机、备用设备、电视、充电器、办公和街道照明设备、电动机、商用和家用制冷设备、空调器、洗衣机等14大类优先关注的产品，设定最低能效标准，不符合标准者将不得进入市场；鼓励更多的产品贴上关于其能耗或环境绩效的标签，以提高消费者的节能意识。此外，欧盟理事会于2008年初还通过了在欧盟范围内实施欧盟-美国"能源之星"计划的新法规。该法规要求欧盟的公共机构和成员国的政府主管部门在政府采购设备时，使用的能效标准不低于"能源之星"计划中所规定的要求。这将进一步促使生产商在市场上投放高能效产品，也使政府的资金得到有效使用。
二是促进建筑节能。根据欧盟2006年《提高能效行动计划》提供的数据，包括民用和商用在内的建筑能耗占欧盟每年总能耗的40%左右，其中民居建筑能耗占建筑总能耗的2/3，公共建筑占1/3。在建筑能耗中，空调能耗占到民居建筑能耗的70%、公共建筑能耗的50%。欧盟在2002年曾发布过一项关于建筑节能的指令，要求从2006年1月开始，成员国要采取必要措施，保证根据建筑能耗的计算方法，确定其最低能效标准。在确定最低标准时，新建建筑、既有建筑以及不同类型的建筑可以区别对待。按照要求，要采取间隔期少于五年的定期检查制度，并随着建筑技术和建筑材料的发展而进一步提高该标准。《提高能效行动计划》在这方面将采取的措施是：要求在上述指令于2009年到期后进一步扩充其涵盖范围；推广"被动式房屋"（passive houses）的使用；欧盟委员会还把其办公建筑物作为节能的典型，以起到示范作用。
三是提高能源转换的效率。据估计，能源转换部门使用了全部初级能源消费的大约1/3，平均转换效率却不高，如发电领域只有40%左右。新的发电技术可以使发电效率提高到60%，这就说明存在着巨大的提高能效潜力。电力传输环节的损耗（通常是10%）也可以进一步降低。欧盟在这方面的优先行动是：继续通过ETS机制激励电力生产企业节能减排；与配送电企业、欧洲能源监管理事会（CEER）、欧洲电气监管集团（ERGEG）等进行密切合作，协商制定新的监管办法，以降低输配线损；进一步推广热电联产（欧盟在2006年消费的全部电力中，只有13%是通过热电联产获得的，因而潜力巨大）；对低于20兆瓦的新建发电、供暖和制冷设施，制定强制性的最低能耗标准，并在必要的时候考虑将上述标准推广到大型生产单位，等。
在提高能效、抑制需求方面的其他措施还有：对中小企业节能提供财政支持；提高能源服务终端的效率；促进"绿色政府采购"；实施"电机节能"计划；提高管理者和公众的节能意识，等等。此外，促进欧洲能源市场的一体化和自由化也是欧盟能源政策的一个重要方面。
三、 应对气候变化的交通运输政策与行动
交通运输在现代经济中属于最重要的服务部门，同时也是能源消耗大户。该部门所消耗的初级能源长期以来一直占欧盟初级能源消费总量的20%左右，而且其中98%为化石燃料，所以它所排放的温室气体也连续多年占到了欧盟温室气体排放总量的20%左右。根据欧盟委员会的预测，欧洲仅商品运输一项，到2020年就将比2005年增加约50%，所需能源量将增加35%。欧洲环境署于2009年3月公布的最新数据显示，欧盟27国在2005～2006年度的温室气体排放总量下降了0.3%，但交通运输部门的排放却增长了26%，其中公路、国际航空和国际海运的排放增长率分别为0.3%、102%和60%。交通运输业的能耗现状，是导致欧盟对进口化石燃料依赖度较高的主要原因之一。为了扭转这一不利于应对气候变化的趋势，欧盟根据各种交通运输方式的特点，开展了相应的减排行动。
以载人车辆（汽车，也称为乘用车）和载货车辆（货车）为主的公路交通系统是整个交通运输部门中能源密度最高、温室气体排放最多的领域。虽然公路部门在2005～2006年度的排放量仅增长了0.3%，但公路运输的排放量却占到整个交通运输业排放总量的90%。因此，对公路交通系统的排放治理是欧盟在交通运输部门推进减排的重中之重，具体措施主要包括：
一是对投放到市场上的新车设定排放标准。欧盟委员会曾与多家汽车生产巨头先后于1999和2000年达成减排协商，内容是这些生产商将自愿采取措施，把它们投放到市场上新车的CO2排放量从当时的每公里
二是推行汽车能效标签制度。早在1999年12月，欧盟就以指令的方式，责成各成员国制定细则，要求所有的汽车出售点必须在待售新车的醒目处表明该车油耗情况与CO2排放量的标签，供顾客购车时参照和比较。这项法律于
三是通过税费杠杆提高汽车能效。具体做法是，根据汽车的能效情况，制定不同的税费比率，排放量越大，比率就越高，而且名目繁多。例如，车辆税包括新车销售税、汽车登记注册费和使用费等。比利时还对购买新车征收增值税和汽车回收利用调节税，英国除对购买小汽车征收标准税率为175%的增值税以外，还要征收10%的专项汽车税。增值税、专项汽车税、汽车回收调节税，都是在汽车销售或购买时一次付清的税款。此外，使用汽车的车主每年还要缴纳年度车辆使用税、汽车登记注册费等。发动机的大小、汽车的吨位、商用还是非商用等指标都是确定车辆使用税或汽车注册费的依据。对于货车，还有货物税、通行费。对于载重35吨及以上的货车，还要征收基础设施使用费，其中就包含着被量化的环境成本。欧盟国家对燃料一般也要征收消费税、增值税、专项税与环境保护税等。不同的用途往往意味着不同的燃料税税率，通常家庭用轻燃料油要缴纳增值税、紧急储备专项税、消费税和环境保护税。
四是促进交通运输业的燃料多样化，并提高燃料能效。从欧盟最近发布的几份重要文件可以看出，它已经把发展生物燃料作为遏止交通运输业排放持续增长的重点。其实早在2003年3月，欧洲议会和欧盟理事会就通过了旨在提高生物燃料在交通运输业中使用比例的指令，要求各成员国采取措施，到2010年将生物燃料在交通运输业中的使用比例至少提高到5.75%。年底公布的"气候与能源"一揽子方案又提出，到2020年这个比率应提高到10%。为此目的，欧盟仍然以税费杠杆为主要工具。对于那些使用生物燃料和其他可再生能源为动力的汽车，给予部分或全部的税费减免，甚至还给予一定的财政补贴。
五是改善城市交通环境。城市交通秩序的混乱和拥堵，不仅对公众的出行和人身安全造成威胁，也会白白浪费掉许多宝贵的能源，并向大气中排放更多的温室气体。为此，欧盟通过电子技术和卫星导航系统，增强城市交通的透明度和安全性，降低拥堵的机率。此外，欧盟还通过对轮胎质量和内胎气压设定一套国际标准，结合设置在城市街道、公路及车辆上安装的监测装置，及时地检查车况和胎压。据测算，车辆内胎每下降0.5个标准大气压，就要多耗费2.5%的燃料。胎压不足时也会导致更多的交通事故。当然，胎压也并非越高越好，要以车胎的承受限度为参考。
航空业是单位排放量最高的交通运输方式，除了前文提到的计划将其纳入ETS机制外，欧盟还大力改进空中交通管理，争取到2020年打造"单一欧洲天空"，意在通过一体化的通信、导航和监控，实现对欧盟空域的统一管理，以便最大限度上提高空域安全、容量和效率。此外，欧盟还注意提高公众对航空旅行与气候变化之间关系的认识，鼓励公众尽量选择更清洁的出行方式。对于不得不乘坐飞机的人，建议他们每乘坐一次飞机，就向从事植树造林或可再生能源研发机构捐赠一笔小额经费，用于"抵消"自己乘坐飞机造成的温室气体排放。
铁路是目前陆地交通方式中最为清洁的一种。但与航空业相似，欧盟的铁路系统长期滞后于其他领域的一体化，运行效率低下，难以充分发挥其减排功能。在气候变化日益严峻的形势下，欧盟希望通过复兴欧洲的铁路系统，挖掘其运能潜力，分流公路和航空运输，从而在总体上减少整个运输系统的排放量。欧盟为此发布了"共同体铁路的复兴战略"白皮书，主要内容包括：加大对铁路的补贴力度，以确保铁路像商业组织一样运营；通过技术协调，实现各国铁路系统的一体化；等。
内陆水运和近海航运也是比公路交通排放强度低的运输方式。例如，若有一批货物需要从葡萄牙运送到丹麦，可以选择公路运输，也可以选择近海航运，但后者的经济成本和环境影响都大大低于前者。欧盟充分发挥其内陆水网密集、海岸线漫长的优势，通过财政税收政策鼓励它们的发展。此外，欧盟还致力于多式联运的发展。所谓多式联运，就是使用两种或两种以上的运输方式完成一个运输过程的运输组织形式。它充分发挥了运输链条上不同运输方式和工具的内在优势，在考虑经济成本的同时也注重环境成本，最终实现运输服务的完整性、高效率和环境可持续性。
四、 适应气候变化的能力建设
在气候变化领域，"适应"是与"减缓"同等重要的一个概念。简单地说，"减缓"就是指人类作为一个整体，要尽量减少导致气候变化的人为温室气体的排放，从而把气候变化的幅度和强度降低到最小限度。也就是说，"减缓"是从气候变化的原因入手应对气候变化。欧盟在能源、交通等领域的政策与行动，本质上就属于减缓气候变化的行为。"适应"则是从气候变化的结果入手应对气候变化，主要是指人类面对不可避免的气候变化，采取有效行动，把气候变化可能的损害降低到最小限度，同时利用其中对人类有利的方面，把气候变化的收益最大化。需要指出的是，在适应气候变化的行动中，防灾减灾是第一位的，是主要的，开发利用其有利方面是第二位的、次要的。
虽然欧盟迄今并未出台正式的适应政策，但已经在酝酿之中，这就是欧盟委员会于2009年4月正式对外发布的《适应气候变化》白皮书。这份白皮书详尽地分析了欧盟内部各区域已经面对和未来可能面对的气候变化后果，包括热浪、寒流、飓风、洪水、干旱、火灾等极端天气事件给相关国家和地区造成的威胁。然后，白皮书把应对上述威胁的适应措施分为两大类：一类是"软性"措施，着眼于未来灾害的发生，预先对生产和生活的具体方式做出改变，例如更有效地利用水资源、改变农作物的种植方式、培育更耐旱的作物种子、提高公众的防灾意识等。这一类措施的代价不高，而效果却具有持久性。另一类是"硬性"措施，包括代价高昂的防护设施，以及对基础设施的重新配置，例如加固加高河流、水库和海岸的堤坝，在新的地点重建港口，产业和人口中心从沿海和洪泛区迁到内陆安全地带，由于原有水电站的失效而建设新的发电厂等。这类措施实际上着眼于应对因气候变化导致的极端天气事件和突发事故，具有成本不可预测、后果难以估计等特点。显然，如果"软性"措施做得好，可以降低"硬性"措施的成本。最后，白皮书提出了一个"四管齐下"的适应路径，其实就是四个需要优先采取行动的宏观领域，包括：欧盟内部的早期行动；把适应战略纳入到欧盟的对外政策中；加强气候研究，夯实相关知识基础；协调欧盟社会、商业和公共部门，把它们都纳入到综合性的适应战略中。白皮书用了很大的篇幅探讨了在这四个领域内可能采取的行动及重点方向。
考虑到欧盟制定政策与法律的基本特点，我们相信未来欧盟正式的适应政策不会与上述白皮书发生太大的偏差。这份白皮书很可能就是未来正式的适应政策的雏形。
小结
笔者认为，欧盟之所以能在节能减排、应对气候变化方面取得不俗的成绩，可以概括出以下几个主要原因：一是欧盟社会各阶层高度重视这一问题，从发达的公民社会到拥有专长的精英阶层对这一问题都有深刻的认识，因而能制定出反映各方关切的政策和法规；二是欧洲社会具有悠久的法治传统，欧盟制定的各项政策和法规基本上都能得到较好的执行与落实，因而也能取得预期的效果；三是欧盟善于综合利用市场机制和各类财税工具，因而能把节能减排与发展经济较好地结合起来，欧盟的温室气体排放交易机制就是这种结合的典型代表。随着欧盟一体化的向前推进，其国际政治雄心也会日益增长。如果欧盟的政治精英们打算掌握全球环境治理议程的主导权，他们在节能减排、应对气候变化领域的成就和经验无疑就是一个现成的抓手。