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英国“脱欧”之后,与欧盟的关系如何安排
作者:曲兵 | 文章来源:http://www.cicir.ac.cn | 更新时间:2020-03-10 10:17:00
  来源:  《世界知识》2020年第5期

   2020年1月31日,英国正式“脱欧”,结束了长达47年的欧盟成员国资格,欧盟27国“开启新的篇章”(欧盟委员会主席冯德莱恩语),英国“进入黄金时代”(英国首相约翰逊语)。在其后的11个月里,英欧将就彼此关系的未来安排特别是自由贸易协议展开谈判。重获“主权”的英国坚持“走自己的路”,同时致力于争取更多的“特殊待遇”;欧盟为防止家门口出现强大的竞争者,也给谈判设置了苛刻的前提条件。英欧谈判必将是个艰难和复杂的过程,但有望在2020年年底前达成一个简版的自由贸易协议。

        处于“过渡期”的“第三方国家” 

  正式“脱欧”后,英国成为欧盟法律意义上的“第三方国家”而不再是成员国,这意味着其不再享有成员国的政治权利,退出欧洲议会、欧盟理事会等机构,不能参与欧盟决策,同时也不再受欧洲法院判决的约束。73名英国籍的欧洲议员“打道回府”,欧盟也已将英国官员从电子邮件列表中移除,不再分享敏感信息。

  过渡期内,英国更多是在法律意义上“脱欧”。英欧之间的轮船、飞机、火车照常,人员往来依旧,英国人在过渡期内基本不会感受到“脱欧”给日常生活带来的变化。英国仍身处欧盟的单一市场和关税同盟之中,双边贸易关系维持现状,英国企业按原有规则开展业务。欧盟委员会将向160多个与之签订国际协议的国家发出外交照会,建议过渡期内各国在国际协议中仍将英国视同为欧盟成员国。同时,英国如愿地拥有了贸易自主权,可以同世界各国磋商自由贸易协议。设置过渡期的意义在于提供一种保护,使脱欧对英国经济的负面影响不会马上显现,企业只需要在2020年底对规则、制度做出一次性调整。英国得到这些好处的代价包括:仍参与欧盟的预算分摊,英国“预算责任委员会”预计2020年英要向欧盟缴纳“会费”106.9亿英镑;遵守欧盟的各项规则,保持人员、货物、资本和服务的自由流动。

  “脱欧”以后,英国和欧盟必须重新定义彼此关系,以2019年10月达成的《关于英欧未来关系框架的政治宣言》为底本磋商未来关系安排。欧盟委员会要求就未来伙伴关系进行一揽子谈判,其中包括三个主要部分:总体安排、经济安排和安全安排。英国设定的谈判框架是:自由贸易协议、渔业协议、内部安全合作协议以及其它领域的合作协议。可见,英欧未来关系将主要包括经济伙伴关系和安全伙伴关系。由于英欧对安全伙伴关系形态争议相对较小,双方争执不下的将是以自贸协议为核心的经济伙伴关系。

  “坚持欧盟标准”对阵“完全自主” 

  自贸协议中的传统议题包括货物贸易、服务贸易和投资等。英国首相约翰逊表示,希望与欧盟开展“尽可能无摩擦”的贸易,参照加拿大与欧盟的《综合经济与贸易协定》(CETA)模式,与欧盟签订自贸协议。根据CETA,欧加之间取消了绝大多数商品的关税和配额,加拿大无须遵循欧盟的规则,欧洲法院对其也没有管辖权,但双边贸易中存在海关检查和增值税。由于地理临近和经济上的相互依赖,欧盟希望与英国达成“雄心勃勃”的自贸协议,即所有货物贸易实现零关税和零配额,服务贸易则要涵盖数字贸易、知识产权和政府采购等领域。

  共同的目标和利益不等于共同的原则和路径。欧盟早已明确表示并一再强调,“第三方国家”不能被赋予“等同于单一市场成员”的地位。从欧盟领导人的公开表态看,欧盟强调两条核心原则:

  一是权责对等。欧盟将单一市场准入程度与英国遵守欧盟规则和法律义务的程度相关联。冯德莱恩说,不管参考哪一个欧盟与其它国家签订的自贸协议,英欧谈判都涉及权利和义务的平衡,根本没有“搭便车”进入单一市场的好事。欧洲理事会主席米歇尔说,英国越想偏离欧盟的标准,其进入单一市场的范围就越窄。法国总统马克龙表示,英国不可能在脱欧后仍享受欧盟成员国的好处。

  二是公平竞争。欧盟认为,达成自贸协议的重要前提是英国要在“公平竞争环境”中行事。欧盟早在20世纪90年代就提出“公平竞争环境”,指每个国家都必须确保企业在同等基础上进行竞争,具体涉及竞争政策、国家援助、税收、环境和劳工标准等,还准备将“遵守各种卫生和动植物检疫标准”列入其中。欧盟强调“公平竞争环境”,目的是阻止英国脱欧后通过降低标准获得不公平的竞争优势。毕竟英国是世界第五大经济体,脱欧后英欧关系的竞争性加强是必然趋势。马克龙曾明确表示,“我们不希望他们(英国人)成为不公平的竞争者”,甚至还敦促英国与欧盟所有公平竞争规则保持“动态趋同”,即欧盟的规则改进了,英国的相关规则也要跟上。

  英国则更强调“主权”,以主权国家的身份与欧盟磋商未来关系,双方地位是平等的,合作基于自愿。这固然符合英国“天生爱自由”“不愿被束缚”的民族特性,但同时也有政治考虑:约翰逊政府要显示从欧盟“拿回了控制权”,在边界和移民管控、竞争政策、补贴规则、政府采购和数据保护等方面恢复了“完全的主权”,拥有了制定法律和规则的自主权。同时,只有退出单一市场和关税同盟,英国才能拥有与其它国家进行自贸谈判的权力。

  棘手谈判领域 

  概言之,欧盟为把英国约束在自己可控的“轨道”内,要求英国尽可能与欧盟的规则和标准保持一致;英国不愿做欧盟规则的被动接受者,要求拥有偏离欧盟规则的权利。

  当英国还是欧盟成员国时,其标准、规则与欧盟完全一致。脱欧后,英国要“走自己的路”。对此,欧洲智库学者法比安·祖里格指出,英欧之间将进行的谈判是“历史上最糟糕的贸易协议”,因为它旨在拆解一个完全一体化的共同市场。世界贸易组织(WTO)前负责人拉米也表示,英欧的自由贸易谈判讨论的是竖起什么样的壁垒,这种情形在历史上还是首次。英欧先前的“离婚协议”谈判就在南北爱尔兰边界问题上几度陷入僵局,可以预见,未来关系谈判也会遇到不少棘手问题。

  最大的麻烦将来自欧盟设定的“公平竞争条款”。英国贸易政策专家大卫·海尼格指出,谈判伙伴中具有更大市场的一方将更关心另一方能否公平进入其市场,因此会坚持一系列严格的标准。欧盟如此强调“公平竞争”,就是担心英国变成低税收、低监管的“泰晤士河上的新加坡”。约翰逊曾表示政府要能快速干预破产企业,加强对人工智能产业的补贴力度,这让欧盟担心英在国家援助规则上降低标准。针对欧盟的苛刻要求,英国政府的态度是,“英国承诺会遵守高标准”,但反对用一个条约强迫英国这么做。约翰逊说,“自由贸易协议没有必要涉及接受欧盟关于竞争政策、补贴、社会保障、环境等方面的规则,就像欧盟不应该被迫接受英国的规则一样。”欧盟则表示,贸易协议涉及长期法律确定性,如果英国真的不打算偏向低标准,那么在贸易协议中做出约束就不该成为问题。欧盟不相信英国的口头承诺,认为写成有法律约束力的条约才放心。而且,欧盟4.5亿人的大市场也使其在提出价码时底气十足。

  另一个棘手的领域是渔业协议谈判。以产值而言,渔业是英欧贸易谈判中较不重要的一块,但在政治上却十分敏感。根据欧盟共同渔业政策,欧盟成员国对彼此开放本国的专属经济区。法国、比利时和荷兰等国的渔民都希望可继续在英国水域内捕鱼,欧盟因此要求与英国达成一个互惠的渔业协议,并将此作为达成自贸协议的前提条件。约翰逊则称英国脱欧后将成为“独立的沿海国”,将优先让英国船只在本国专属经济区内捕捞。渔业是苏格兰地区的支柱产业之一,收回捕鱼权能帮助约翰逊赢得不少苏格兰人的支持。具体而言,欧盟希望为欧盟渔船商定一个固定的渔业配额,且只有双方都同意时才能改变。英国则认为,配额须每年谈判一次,并有意将其作为谈判的筹码。欧盟并非没有反制的手段,由于英国渔业产品的四分之三都出口到欧盟市场,如果英国不向欧盟成员国开放捕鱼水域,欧盟可对英国渔产品的市场准入设置障碍。

  此外,双方在金融服务的市场准入、欧洲法院在争端解决中的角色、直布罗陀的地位、人员流动规则等方面也存在很大争议。

  或将很快达成简版自贸协议 

  英欧都想达成“雄心勃勃”的自贸协议,但双方实现目标的原则和路径差异太大。英国《金融时报》专栏作家沃尔夫冈·明肖指出,欧盟的谈判方案是要阻止英国利用监管方面的差异获利,而英国的谈判方案是为了寻求最大程度的监管独立性。自贸协议谈判的技术性很强,但某些技术性问题一旦被政治化,跟“独立性”“自主权”挂上钩,谈判就可能陷入持久战。

  紧俏的谈判时间和沉重的谈判任务也将带来巨大的困难。由于英国三次延期脱欧,过渡期从原定的21个月缩短为11个月。按照英欧达成的《退出协议》,英国还可以在2020年6月底之前申请将过渡期延长一年或两年。约翰逊政府表示坚决反对延期,但这也很可能是想以此倒逼欧盟在时间压力下让步,以免英国“无协议脱欧”。在过渡期的11个月内,双方要落实《退出协议》,磋商、达成和批准未来关系协议。同一时间内,英国还要同时展开与美国自贸协议谈判,并希望对日本、加拿大、澳大利亚等国的贸易谈判取得实质性进展。纵使英国的谈判团队有三头六臂,也难以“全面开花”。

  困难一箩筐,结局却未必悲观。英欧互为重要的贸易伙伴,会力避达不成协议的“双输”局面。由于英欧双方的起点是高水平的“趋同”,因此可以在很多领域快速地实现规则一致。欧盟是监管领域的“超级大国”,在实践中,英国没有多少领域能够明显偏离欧盟的规则。英国要展示自己有偏离欧盟规则体系的主权权力,获得必要的灵活性,但也会掂量这么做的经济和政治后果。约翰逊就必须竭力在脱欧后取得立竿见影的经济效果,以证明脱欧的正确性并回报支持他的选民。所以约翰逊的强硬言辞更多是一种谈判策略,他会进行权衡,并做出必要的妥协。

  在理想情况下,英欧双方可能于2020年底达成一份简约版的自贸协议,基本实现货物贸易领域的零关税和零配额的目标,并对部分服务业部门做出便利化安排。这样的协议的好处是,双方都可以宣称自己“赢了”,“未尽事宜”留待未来继续谈判解决。

 

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