赵永升：从巴黎看北京的地下综合管廊工程
作者：赵永升
| 文章来源：《经济》杂志
| 更新时间：2015-08-10 14:12:00
前段时间，中国不少地方都遭遇了暴雨和洪涝，有些城市几乎成了“汪洋大海”，难怪有人甚至将上海戏称为“海上”。灾害涉及中国的省市多达20个，已致108人遇难，超2,000万人受灾，各地损失逾350亿元，实属历年罕见。这让人想起2012年7月北京降了一次暴雨，京城的不少地段也成了汪洋一片，更是造成一名司机在积水最深达四米的广渠门桥下丧命，当时曾引起舆论一片哗然。
而处于欧亚大陆另一端的法国和英国首都巴黎和伦敦，却无论下多大的暴雨，几乎都不会出现类似中国城市的境况，除了历史上少有的一两次海水、河水倒灌现象之外。那么，这又是什么原因呢？笔者原居北京，现居巴黎，因而在本文中尝试从巴黎看北京的地下综合管廊工程的项目计划。
（今年6月底，南京遭遇持续暴雨，多处“水漫金山”图。来源：经济参考报）
其实，一百多年前的巴黎和伦敦，也与今天中国的上海和北京一样，一遇到暴雨就如上图一般“水漫金山”。那时候巴黎排水不畅，污水横流，加上塞纳河备受污染。据报道，在最为严重的一年，巴黎城曾经变成了十足的“威尼斯城”——市区的交通工具都只能改用船只，动物园里的部分动物也跑了出来。在十八世纪初，巴黎50万居民的饮用水均来自塞纳河，由于塞纳河的水源被污染，巴黎只有足够有钱的人家才能雇人从远处挑水来喝，穷人只能将就喝脏水。
长此以往，导致后来到十九世纪30年代，欧洲霍乱肆虐，仅巴黎和伦敦就分别有20多万人和3.2万人被夺去生命。面对城市里日趋恶化的环境和日渐污染的河流，以及由此引发的传染病危害，欧洲国家与城市的当权者逐渐意识到了，有必要建设起一套整个城市的完整地下排水系统。兴许是由于巴黎受到霍乱的威胁更大，巴黎地下排水工程的开工时间，要比伦敦和柏林分别早了六年和二十年。
这就表明作为世界上最为成功的下水道之冠都市巴黎和伦敦，也非自觉自愿地就建设地下排水系统，而是到了城市的污染与疾病已经威胁到了当权者的统治之时才迫不得已动手修建。伦敦要不是后来发生了1858年史称的“大恶臭”（The Great Stink），估计也不会于十九世纪就着手开发排污系统。北京和上海以及中国20来个省市今年夏初之际所遭遇的“水漫金山”，也正在敦促中国国家与城市的决策者要加速对该系统的动工修建。
让我们先看一下世界上对城市大型综合排水系统的不同称谓。在日本将其称为“共同沟”，在中国台湾省则称为“共同管道”，在欧美诸多国家多称为“Urban Utility Tunnel”，字面为“市政公用隧道”之意。在中国，我们现在对此的统一叫法是“综合管廊”，当然综合管廊在我国还有“共同沟、综合管沟、共同管道”等多种称谓。根据在2012版基础上正在修编的中国国家标准GB50838-2015《城市综合管廊工程技术规范》（在编草本）中所述，综合管廊实质是指按照“实施统一规划、设计、施工和维护，建于城市地下用于敷设城市工程管线的市政公用设施”。笔者在本文标题中的“综合管廊”前加上“地下”二字，一则为的是突出其“地下”的特征，二则便于对市政工程术语不甚熟悉的读者理解可以一目了然。
后来巴黎和伦敦的决策者痛下决心，对两个城市的地下排水系统做了彻底的整治。现在我们在巴黎的“下水道博物馆”所见到的，正是当年巴黎人修建的庞大“地下宫殿”。接着让我们看一下，中国能否从巴黎和伦敦的这些历史中有所启示。
首先，针对综合管廊项目建设，中国要专设一个“超权力机构”。所谓超权力机构，笔者指的是能够指挥得动诸多不同利益集团的、超出传统型的常规中国权力机构。根据《城市综合管廊工程技术规范》2015修编版（在编草本），明确规定“给水、雨水、污水、再生水、电力、通信、热力、燃气等城市工程管线，采用综合管廊方式敷设的规划规定”。所以，中国的综合管廊项目涉及到原本是由单独的不同权力部门自行掌管的业务，如上下水业务（包含给水、雨水、污水和再生水）有自来水供水公司和污水排污公司，电力业务有电力公司，通信业务有电信公司，热力业务有热力公司，以及燃气业务有天然气公司负责等。
尽管这些国有企业自然都属于中国国家，但基于长期各自利益的行为边界以及各自为政的行为方式，各个国有企业相互之间极难有真正意义上的沟通与交流。因而在北京的马路上经常会出现“各挖各”的现象：昨天是自来水公司把马路“开膛破肚”，说是修理了自来水的管道；今天是天然气公司又如法炮制一次，只是修理的是燃气管道；而明天来的是电力公司，修理的是供电线路。如此反复几十年，北京的大街小巷、大小路段早已是如同上了“拉链”一般，随时拉开，外观其丑无比。加上北京的气候干燥、风天又多，因而一阵狂风便把一个地段掀得尘土飞扬。
除了利益的不同，这些不同的公用服务公司又分属于不同的权力部门，例如水、电、气公司分属水利局、电力局与燃气管理部门，因而北京的不同公用服务公司相互之间并不“服气”。所以如果要实施地下综合管廊项目的统一建设计划，当务之急自然是要建立一个超出这些常规服务公司及其管辖机构的权力机构。在这里，一把“尚方宝剑”是极为重要的。
而除了政府各个部门之间的“条款分割”现象之外，中央与地方、地方与军队、地方与铁路等其它特殊机构之间，也存在一定程度上乃至相当程度上的“各自为政”与相互扯皮现象。由于北京承载着北京市的使命，还承载着中国首都的使命，所以中央与地方之间存有利益冲突与利害摩擦也在情理之中。在北京三环以及外环地带驻扎不少的军队，因而要实施综合管廊计划自然要与军队打交道。由于军队走的是另一条线路，加上军队有自己独立的法庭与管理体制，倘若没有远远超越军队的“超权力机构”，是难以完成本文所述的综合管廊建设计划的。另外，铁道系统在中国由于历史的特殊原因，也享有极为特殊的地位，例如铁路系统有自己独立的铁路法庭，一般地方法庭难以介入。这就要求和军队一样，也需要有一个“超权力机构”才能完成错综复杂的多方协调工作。
这一点仅从巴黎的经验上也可以得到明证。身为法国最高权力人物的拿破仑三世，于1852年亲自任命乔治•奥斯曼（Georges Haussmann）男爵为塞纳长官，这个职务相当于今天巴黎市长的角色。而奥斯曼也绝非等闲之辈，他曾于1840-1850年担任巴黎三任警察厅长，任职长达十年之久，堪称当时巴黎市的一个实权人物。在欧仁•贝尔格朗特总工程师的协助下，一个现代大都市的地下排水系统工程被称之为“奥斯曼计划”，于1853年正式开始实施了。
（干线综合管廊示意图。来源：《城市综合管廊工程技术规范》2015修编版（在编草本））
其次，有了“超权力机构”，中国还要有市政建设上“超任期规划”的“可实施性”。何为“超任期规划”？笔者要表达的是，各届政府决策者首先考虑的是在其“任期”之内的业绩与功效，如中国是五年一期，因而在实施各项计划的时候，如不主动纠正，容易缺乏或故意避免长期乃至远期的规划。这从政府公务员的绩效考核角度上不难理解，但要从这些计划本身来看就是问题了。这是为何这些年中国各类工程事故不断，修建了才几年的桥塌了、楼垮了。
当然值得可贺的是，根据《建筑结构可靠度设计统一标准》 GB50068-2001 1.04、1.05条规定，“普通房屋和构筑物的结构设计使用年限按照50年设计，纪念性建筑和特别重要的建筑结构，设计年限按照100年考虑……综合管廊作为城市生命线工程，同样需要把结构设计年限提高到100年”。而百年这个年限相当于20届中国政府的任期，在一个行政干预极强的国家，基于如此多的政府届数变更，对这个理论上的设计年限能否真正做到“可实施性”，笔者感到着实应该打个问号。
其实，这个在欧美所谓的西方民主国家也容易出现这种现象，毕竟依靠选举出来的政府首先也要为其自身及其所代表的政党的“任期”负责，而不会过多虑及下一任或其它政党接任之后的境况。但由于西方体制中有颇为强大的权力制衡，以及形式多样的社会监督机制，因而总体而言还能较好地避免这个“任期效应”难题。在现阶段暂时还无法确保强有力权力制衡的中国，只能采取由国家出面设立市政建设上的“超任期规划”，在综合管廊涉及的区域强制推行，并将其作为一个对各级政府公务员的业绩考核标准方能有效。
巴黎也是得益于当时那个时代法国权力的延续性，使得巴黎的下水管道工程在开工后25年，即1878年贝尔格朗特总工程师去世之时，已经建成650公里的地下排水管道。后来的巴黎人接过接力棒，下水道继续得以延伸，迄今已长达将近2,400公里，成为世界之最，被昵称为“巴黎地下宫殿”或“巴黎地下城”。而凭笔者在巴黎十多年的生活感受，如果换成让现在的巴黎人修建这么一个庞大的地下工程，基于法国现有政体的复杂性与党派的扯皮性以及常规的“任期效应”，很难说今天的巴黎人还能否建成这个宏大的工程。
接着，除了市政“超任期规划”的“可实施性”，中国还要将综合管廊纳入一个城市的整体市政建设规划之中——宏观而言，要从“摊大饼”格局逐步朝向“卫星城”或“新城”模型转变；微观而言，则要将“地下”与“地上”相结合。北京由于缺乏长期乃至远期的市政规划，随着不同的权力掌控者与利益攸关集团的喜好不同，而随意地对北京城进行“摊大饼”，形成了今天北京城的市政规划败笔。远的姑且不提，如梁思成力谏当年的最高权力者保护北京城，可惜未被采纳；近的就从“改革开放”起，北京市的建设也是严重缺乏总体的合理规划。这种只屈从于并注重各个权力与利益集团利益的风气，使得中国的首都重蹈了不少工业化国家昔日的“覆辙”，可以说丝毫未能从中汲取教训。
逝者如斯乎。过去的指责多了也没太多意义，重要的是如何在当下以及未来的北京城建设中，已经“撞了南墙”要知道回头。巴黎是世界上在“卫星城”（美国人的称谓，法国人更习惯称之为“新城”）建设中的一个成功典范。尽管法国国家统计及经济研究所（INSEE）于2014年12月29日提供的最新数据显示，大巴黎的人口为1,190万，但走在大街小巷，并没有给人这是一个千万拥挤都市之感。其主要的秘诀就在于巴黎的“新城”建设，有效地将人口加以合理分布，千万人口中仅有200多万在巴黎市区，藉此避免了诸多城市的“都市通病”。
现在正在热议的要将北京市政府各大办公机构迁往通州区，虽搬迁必定是拿钱铺道的，但好歹也是一个应景之作，多少显示了北京市政府带头使北京城走上从“摊大饼”逐步向“卫星城”或“新城”的转变之路。而要在微观将“地下”与“地上”相结合，则是一件在技术上极为容易之事，见下图。
（巴黎地下管道沿线均表明街牌号，正对应着地面上的地址。来源：赵永升选自法国巴黎下水管道官网）
最后，值得提醒的一点是中国的综合管廊要有中国的特色，北京的综合管廊要有北京的特色。例如，根据国内外的工程实践，各种城市工程管线均可以敷设在综合管廊内；从技术层面上，通过安全保护措施可以确保这些管线在综合管廊内安全运行。在入综合管廊的问题上，巴黎的气是“入廊”的。而在中国，根据《城镇燃气设计规范》GB50028，“城镇燃气包括人工煤气、液化石油气以及天然气。液化石油气密度大于空气，不易排出；人工煤气中含有CO不宜纳入地下综合管廊。且随着经济的发展，天然气逐渐成为城镇燃气的主流，因此本规范仅考虑天然气管线纳入综合管廊”。
还有一点值得提醒的是，与城市地下综合管廊匹配的污水处理设施也要跟上。例如截至1999年，巴黎就已完成了对城市废水和雨水的100%处理，实现了还给塞纳河一个洁净水质的宗旨，鱼儿们又回到了塞纳河里畅游。而现在阿什里斯一座巨大的处理中心，其工厂规模在欧洲堪称首屈一指，距离巴黎不到20公里，正接纳着巴黎市源源不断汇来的污水。
当然，之前中国的市政建设乃至其它项目都是重视“面子”，被称之为“面子工程”。后来李克强总理强调从此以后要从“面子”到“里子”。这自然是一大进步，但问题是也要防止由于“里子”不易察觉，因而在工程造价上会有更大的水分、造成更大的浪费，以至于必定会出现“多配钢筋，少动脑筋”的皇城根特殊现象。
总之，从巴黎看北京，中国尽管现在才动手地下综合管廊工程，但毕竟“犹未为晚”。只要中国专设起一个“超权力机构”，只要中国在市政建设上确保“超任期规划”的“可实施性”，只要中国将综合管廊纳入整体市政建设规划之中，实现从“摊大饼”向“卫星城”或“新城”转型，那么我们就有理由相信尽管天灾是不可避免的，但可以避免人祸，进而在很大程度上减弱乃至消除天灾的肆虐程度。
本文作者赵永升为全法中国法律与经济协会副会长，旅法华人经济（金融）学家
（联系 赵永升：jacques.zhao@163.com）