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赵永升:从法国视角看中国改革粗放型退休养老制度
作者:赵永生 | 文章来源:美国《财富》杂志 | 更新时间:2015-04-02 11:03:00

历年的“两会”议题都受到海内外的热议,今年也不例外。其中就有退休与养老制度的改革问题。在十二届人大3次会议记者会上,人力资源和社会保障部部长尹蔚民表示,全国养老金统筹方案力争在2015年出台——将按照社会保险的大数法则,实施职工养老保险的全国统筹。

诚然,退休与养老是一个世界性的问题,通常令欧美发达经济体的决策者们头疼不已。那么,作为充其量还只有中等收入水平的经济体中国,为何退休养老问题现在就已经显得尤为突出了呢?

其实,除了西方发达社会常规的老龄化成因——如生育率不高,不足以确保人口的更新换代;居民的平均寿命越来越长,引起老龄人口占比上升等——之外,中国还有自身的成因:“计划生育”政策,还有多轨制的退休机制和养老金的管理不力问题。

不可否认,80年代初期开始实行的“计划生育”政策,确实解决了那个时代的人口压力。新中国成立后,由于过分强调“人多力量大”而大力鼓励生育,造成直至改革开放初期,与经济发展水平相比中国人口增加过快的局面。在经济增长不能一蹴而就的历史背景下,决策者最终无奈地选择了在现在看来似乎有些“极端”的做法,即一对夫妇只能生一胎。这是堪称世界上最为严厉的生育控制政策。

迄今,计划生育政策在中国已经实行了长达三十多年。其在人口控制方面取得成效之余,也带来了一个不可忽视的负面效应,即严重改变了原来的中国人口结构。就拿三次人口普查结果比较为例。第五次人口普查的数据,中国大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中,0-14岁的人占总人口的22.89%15-64岁的人占总人口的70.15%65岁及以上的人占总人口的6.96%。这与1990年的第四次全国人口普查相比,0-14岁人口的比重下降了4.80百分点65岁及以上人口的比重上升了1.39百分点

而第六次人口普查结果更是显示,大陆31个省份和现役军人的人口中,0-14岁人口占比16.60%15-59岁占比70.14%60岁及以上人口占比13.26%,其中65岁及以上人口占8.87%。这与第五次全国人口普查相比,0-14岁的人口占比下降了6.29百分点15-59岁的人口占比上升了3.36个点,60岁及以上的人口占比上升2.93个点,65岁及以上的人口占比上升1.91个点。

实际上,随着一个国家经济的增长和社会的发展,尤其是中国改革开放后那般突飞猛进,带来人口结构的变化是一件必然的事情;尤其是极其严格的生育控制政策,更是助推了中国人口结构的剧变,其中就有人口老龄化问题的日益严重。

中国的退休养老问题尤为突出,除了“计划生育”政策,还有众所周知的另两个原因:多轨退休机制和养老金管理问题。由于历史的原因,中国退休养老制度的改革是分步骤走的,因而迄今还保留着多轨制的退休养老制度也在情理之中。但由于有的先行、有的后行,就势必造成了在养老保险的缴费方面,不同“轨道”上的人员对“养老金库”贡献上的差异;尤其是一部分人不缴费或只是象征性地缴费,但退休后却享受着同等乃至更高的待遇。如果这种局面不及时加以纠正,早晚将会导致“养老金库”入不敷出的局面。至于养老金的管理问题,由于法规与制度所限,中国的养老金实际上没有真正意义上的管理可言,基本是让躺在银行的账上。因而,哪怕称之为管理不善乃至几无管理,也不为过。

       总体而言,中国的退休养老制度,在笔者看来尚属于“粗放型”。何为“粗放型”?所谓的粗放型退休养老制度,指的是在机制的设计上还只是停留在粗线条的层面,如男性与女性之差、工人与干部之别、高工与普工之异等,而缺乏更加细致入微的考量与规章。由于中国当今社会与新中国成立之初相比,早已发生了天翻地覆的演变,因而尽管有了些更新、但整体依旧陈旧不堪的中国退休养老机制,早已到了亟需从“粗放型”到 “精细型”的革新。

       而要将中国退休养老机制从“粗放型”改革成“精细型”,欧美发达经济体已经探索过数十年乃至半个世纪的经验与教训,则是值得中国决策者们的汲取和借鉴的。在西方社会中,欧洲大陆的法国可以说颇具代表性,其中法国的退休养老体系也十分完善与精细。

法国是一个典型的正在快速步入老龄化的社会。根据欧盟统计局及法国统计机构,按照现有数据预测到2030年,在欧洲超过65岁的老年人将达到1.05亿,其中4,500万人的年龄超过80岁;而2010年在欧洲,超过65岁的老年人只有3,000万,其中2,300万人的年龄超过80岁。老龄化问题在法国尤为严重,三个法国人里就有一个超过65岁,换言之,到2025年,将有2,000万法国人超过65岁。

法国对各个行业与不同工种做了颇为详尽的规定,这就是所谓的“工种不一,系数不一”——即根据不同工种工作的艰辛程度(Le Degré de Pénibilité),在基准参保年限基础上加以上下浮动。例如,地铁司机及其他机务人员,一直被视为从事的是一个较为艰辛的工作,因而比基准工种的参保年限少两三年,换言之,要比一般人提前两三年退休,而不影响其领取的退休金金额。法国对几乎所有的行业和工种,都作了十分详尽的规定。

新中国成立之后将员工分为两大类:干部和工人。中国人说的“干部”,基本上相当于法国人说的“Cadre”,意指管理层。法国将一个机构的人员也分为两大类:“干部”和雇员。一个中国“干部”,在退休养老上要求要比一个中国工人多工作五年时间。在这一点上,法国没有将是否“干部”与退休年龄挂钩。中国这种简单地将工人与“干部”划分开来对待是否合理,尚有待商榷。另外,法国在退休养老机制上,尤其考虑到了家庭情况、孩子数量等多个因素。这一点,中国似乎也应该加以借鉴。

至于职称级别,中国规定高级职称要比非高级职称,即初级职称和中级职称者晚五年退休。例如一个高工(高级工程师)或教授,需要比一个工程师或讲师多工作五年时间。此类将专业职称与退休年龄挂钩的做法,在法国没有见到,在其它欧盟发达国家也不曾见到。中国可根据国际实践加以重新考量,看是否可以对此种挂钩加以或多或少的调整。

而中法退休养老机制首要的一个区别,还在于法国尽管也考虑年龄,但主要是以参保年限为基础,而中国则是主要基于年龄、附带参考工龄。法国政府在1982年规定从次年41日起,年满60岁、缴足37.5年养老保险的人,才可领取全额的养老金。接着在1993年该规定又作了修改,即从200311日起缴费年限必须达到40年。最后20065月,法国部长会议提出建议、后在萨科奇时代得以通过,将领取全额养老金的年限进一步延长到了42年。

笔者以为,法国这种基于缴纳养老保险年限的做法,兴许值得中国借鉴,因为现在世界上不少出现养老金危机的国家,症结都出自缴费不足,所以要以缴费年限来计算而非按照普通的年龄。当然,如果要一步到位,容易对原有体制产生过大的“震动”,因而中国可以考虑分步走的策略——例如第一步,缴纳养老保险年限先按照38年;第二步,过一定期限如十年之后,再按照40年;最后第三步,又过一定期限如十年之后,再到42年。对部分由于各种原因未能缴足年限又想按期退休者,可以采用有条件地“购买”参保年限的办法,一则至少可以部分补足“养老金库”,二则可给年轻人适时地腾出位置

法国基于参保缴费年限的做法,还能将中国在退休养老上干部工人区别对待等的做法一起并入。例如,一个工人18-20岁参加工作,如果按照38年参保计算,这个工人到56-58岁可以退休并领取全额退休金。而一个中国称之为的“干部”通常会在22-25岁参加工作,同样按照38年参保计算,这个干部到60-63岁可以退休并领取全额退休金。

同时,法国基于参保缴费年限的做法,与中国最低参保缴费年限为15年的规定也不矛盾。中国人在缴纳养老保险15年之后,能拿到的也是最低的相应养老金金额。对15年的设计,应该是国家当时考虑到中国两种体制之间的变革和过渡因素。显然,不少“跨体制”的人在原有体制下是由国家负责全部的,当时还没有“社会保险”的说法。鉴于在新体制下的人对退休金的期望会更高,相信在一定时期之后15年的设计会越来越失去其意义,进而极有可能被完全取消。

当然,中国也有值得法国和其它西方发达经济国家学习之处,其中就有性别与退休挂钩的做法:一个中国男性,要比一个中国女性多工作五年时间——也就是说,一个中国女性工人要比一个中国男性工人提前5年退休,比一个中国男性“干部”提前10年退休,更比一个中国男性高级职称“干部”提前15年退休。中国男女被区别对待的退休政策,由于女性承担更多的生育与家庭任务,对女性早退休的照顾显然是应该的。而法国及其它西方社会尽管“女权运动”不断高涨,但在退休年龄这个根本问题上却远落后于中国。

       总之,在退休与养老制度上,从“粗放型”到“精细型”的改革是必须且迫切的。其实,此次“两会”和会前中国政府已经着手改变,并且正在和即将进行大幅的改革。当然,作为一个历史遗留性问题,退休养老制度改革要朝夕而就显然有些天真,只能胆大心细、一步一步地来。而期间,确保改革和转型的稳定也是至关重要的。只有充分考虑到旧机制下生活与工作了几十年的老一代人的感受,并确保他们利益的基础上,才能稳扎稳打地推动旧机制向新机制的转型成功。

 

 

本文作者赵永升为全法中国法律与经济协会副会长,旅法华人经济(金融)学家

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