中国社会科学院欧洲研究所

        欧洲三国的住房保障政策特征

　　从英国、德国和瑞典三国的住房保障政策的比较分析看，我们不难看到作为欧洲福利国家自由主义(liberal)模式、保守主义（Conservative）模式和社会民主主义（Social democratic）模式的典型代表，每个国家的住房保障政策既有以社会权利为核心的共同特点，又保留了本国传统福利政策的特性。如英国住房保障政策凸显了自由主义模式特点，市场化机制在居民住房社会权利实现中更为突出，政府仅保留基础的、普救主义的住房保障支持，给予居民最低限度的住房保障，对私人部门给予一定的补贴式的转移支付；而以住房协会为基础的社会组织则在居民住房保障当中发挥着辅佐性的作用；从而形成“以市场为主导，以政府为底线，以社会为辅助”的多元主体参与的住房保障政策体系。作为社会民主主义模式住房政策的典型代表，瑞典政府基本上构建了一个不分社会阶层、不论家庭状况的普惠性住房保障体系。虽然自20世纪90年代以来，瑞典政府向住房政策中引入部分市场化机制，住房保障体系在普惠性的框架下也体现出一定程度的选择性特征，但是在保障居民住房权利实现过程中，瑞典政府仍占主导地位。以住房合作社为代表的社会组织是瑞典住房保障体系的一大特色，作用仅次于政府且不断强化，2015年住房合作社兴建的共有产权住房占存量住房比例已超过政府投资建设的公共租赁住房。在瑞典普惠性住房保障体系下，市场在居民住房权利实现过程中的作用最弱。德国住房保障政策框架则凸显出保守主义模式下的特点，政府乃至全社会崇尚的是合作主义，政府与社会共同起主导作用，维护既有的社会分层，对不同层次的社会阶层实施差异化的住房保障措施，同时政府与社会的合作也尊重市场规律。

　　和而不同是欧盟住房保障政策的显著特点。首先，作为自由主义模式的代表国家，英国的自有住房比例在三个国家中是最高的，近年来维持在64%左右，体现出其在住房保障政策鼓励市场起主导的作用。上个世纪70年代末“公房私有化”后住房协会等非营利性机构在住房保障中扮演重要的角色。政府提供的社会公共住房数量相对有限，因此中低收入人群需在市场上租房，租金定价更多强调市场化定价方式，政府不过多干涉。这些做法都与其作为自由主义福利国家传统吻合。

　　其次，作为保守主义模式代表国家——德国，其住房市场结构中自有住房率长期以来维持在43%左右，不足一半，大部分居民是以租赁方式解决住房。在租房保障性政策上，政府大量建设公共福利性住房，提供家庭收入较低且无房的群体。对收入不足难以承担租房开支的家庭提供房租补贴，保障这部分群体能够在市场上找到除公共福利住房以外的住房。而租赁管制则是指政府在租房市场的价格规制，既通过社会力量如住房协会和租户协会等对租房市场价格进行评估商定，又通过法律保障租房人的权利，严格限制了房东的拒租行为。在购房、建房方面，建立住房储蓄制度，通过政府、社会的共同作用，减少购建房的资金成本，降低购房、建房门槛。德国政府还给予社会力量中的各类非营利性机构在房地产开发中的土地、税收方面的政策优惠。因此，德国住房保障政策更加侧重政府与社会的合作解决住房问题，并充分尊重市场规律。

　　第三，社会民主主义模式代表国家——瑞典，其住房保障政策体现了社会民主主义福利模式的特点。瑞典的住房自有率是三个国家最低的，为38%。由于其施行的是全民性的福利保障措施，住房保障政策以普惠原则为基础，力争将社会权利扩展到所有阶层，通过构建多层次的保障性住房供给体系为不同收入水平的居民和家庭提供住房。无论是建房、购房还是租房，政府都给予相应的保障政策。在保障性住房建设方面，政府向市政住房公司提供免费的市政用地，发放无息、低息贷款提供100%覆盖建设成本的公共租赁住房建设资金，供其建设公共租赁住房，还为市政住房公司举债提供担保；同时低价向住房合作社提供土地，供其建设共有产权住房，为住房合作社成员集资建房提供低息贷款，住房按揭利息还可在个人所得税中抵免。在租赁市场中，国家对租赁市场以立法的形式，保护租户权利，规范租赁行为，地方政府通过市政住房公司投资建设的公共租赁住房占存量租赁住房的一半，对私人租赁市场的租户，政府提供货币补贴，同时还建立地方政府、社会组织和租户共同参与的租金谈判体系，加强租金价格的管理。对购房居民，提供相应的金融和信贷支持，并通过物业税改物业费的形式，降低住房持有成本。

　　住房保障去商品化的三个维度

　　依照Esping-Adensen（1990）和Hoekstra（2010）关于去商品化（de-commodification）的表述，欧洲福利国家住房领域的去商品化可以理解为“个人住房福利的获得相对独立于其收入、不受其购买力影响的保障程度，即凭借其具有的公民权利，不依靠以就业为基础的分配”。因此，三个国家的住房保障去商品化程度也存在明显不同。具体来讲，可以从三个维度来衡量比较。

　　一是比较住房保障政策的覆盖程度。住房保障政策的覆盖程度说明了有多少居民能够从住房保障政策中受益。这里面可从保障性住房覆盖率和住房补贴覆盖率两个指标去衡量。住房保障政策的覆盖程度是衡量住房保障去商品化能力高低的首要也是直接的指标。保障性住房的覆盖率是指本国居民可获得保障性住房的数量与总体市场住房数量的比率。住房补贴的覆盖率是居民获得住房补贴的人数与本国人口数量的比率。政府或社会提供的保障性住房数量越多，占社会总住房数量比率越大，发放的住房补贴数量越多，说明住房保障的去商品化程度越高，居民对依靠市场解决住房需求的程度越低。反之，去商品化程度越低，则居民住房需求依赖市场的程度越高。

　　二是考察获得住房保障的资格条件。获得住房保障的资格条件的难易程度也能说明住房保障去商品化程度的高低。政府对享有住房保障资格的人群设定的门槛越高，则有更多的人群需要从市场去解决住房需求，住房保障的去商品化程度显然就更低。反之，结论相反。

　　三是测度住房保障的公共支出水平。政府对居民住房保障的支出包含了直接建设公共住房的投资、居民租房的补贴、居民购房的税收减免、贷款贴息等支出。从政府住房保障的支出总量以及政府住房保障支出占该国GDP比重两个指标，能够反映一

　　个国家住房保障体系的总体水平。

　　对中国的借鉴意义

　　欧洲国家的许多社会政策值得我们认真研究，充分学习借鉴，并结合我国具体国情，寻找我国住房保障政策的解决之道。从作为福利国家三种模式的典型国家住房保障政策的比较分析中，也给我国建立住房保障制度提供了许多有益启示。

　　一是住房保障适度水平是同经济社会发展状况相适应的动态平衡。住房保障政策作为政府社会福利政策的重要内容，其去商品化的强弱和居民社会权利的制度安排反映了不同经济发展阶段国家提供社会福利水平的能力。因此，不同时期经济发展应当与当期的住房保障福利水平保持平衡发展，否则将会带来住房保障领域的不平衡、不充分问题。政府应当根据不同时期经济社会发展需要对住房保障政策适时做出调整，以有利于本国经济社会发展和居民社会福利水平的提高为根本宗旨。

　　二是要构建住房保障的多主体、多渠道参与机制。住房保障作为一项长期、复杂的社会民生工程，其有效实施建立在全社会的多元参与协作、互动的基础之上。特别是住房保障建设、管理、资金筹集等内容涉及到经济社会发展的各个方面，社会影响深远，依靠政府单一力量往往鞭长莫及。住房保障需要构建多主体、多渠道参与机制，尤其是加强政府之外的市场化组织和社会非营利组织的参与。

　　三是租赁市场发展可以为住房保障提供有力支持。租赁市场作为住房市场的重要有机组成部分，应该而且能够为国家住房保障提供较强的支撑。从德国住房制度改革和住房保障政策发展经验来看，发达的租赁市场能够有效缓解政府住房保障压力，解决社会中低收入阶层住房可支付问题，为全社会住有所居的社会发展目标实现提供有力的支持。当然，租赁市场的发展离不开政府、市场、社会的共同参与和支持。

　　四是必须健全住房保障法律体系。完善的法律保障体系，能够规范购房市场与租房市场的行为。从立法上规范享有住房保障的人群、门槛、资金资助、公共性住房分配、租金管理等，都十分有助于住房保障制度去商品化程度的提高。

　　（作者系中国人民大学欧洲问题研究中心研究员）

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