德国是发达的现代化国家，人口8300多万人，其中外来移民1000多万人。第二次世界大战以后，德国实行联邦分权自治的政治体制，经历了东西德从分治到统一、从完全放任的自由市场经济到政府适度干预的社会市场经济的转变，在战争的废墟上迅速重新崛起，成为欧洲经济发展的“火车头”，跃居世界经济强国之列。但是，德国也面临东西德合并带来的区域发展不平衡以及外来移民大量增加引发的社会融合问题，特别是新世纪以来人口老龄化加速，对经济社会发展构成诸多挑战。经过一系列卓有成效的改革创新，21世纪第二个10年，在美国次贷危机以及由此引发的世界金融危机和欧债危机冲击下，德国经济社会发展逆市上扬，连续9年保持经济较快发展和社会稳定的良好局面，2018年失业率为5.2%，最低的是巴伐利亚州，仅为3％。

　　尽管中德两国社会制度、政治体制不同，历史文化、发展阶段存在较大差异，但是，德国社会治理理念和实践对于建设中国特色社会主义社会治理体制仍然具有启发和借鉴意义。

　　保障和改善民生是实现社会有效治理的前提

　　2017年，德国65岁及以上人口占总人口的比重达到21.4％，成为世界上老龄化最严重的国家之一。人均预期寿命达到81岁，妇女总和生育率只有1.5，每年死亡人口90多万人，出生人口不足80万人。一方面老龄人口不断增长，另一方面依靠自然增长人口总量不断下降。因此为了维持经济发展所需要的劳动力，德国接受大量外来移民，2015年净增外来人口达到100多万人。由于区域发展不平衡，原东德地区大量人口流向德国西部和西南部经济较为发达的地区，德国东北部出现人口空心化和经济衰退现象。有效应对老龄化、促进充分就业、缩小地区发展差距、保障和改善民生，是德国面临的挑战。为此，从2012年开始，德国将退休年龄由65岁提高到67岁。

　　改革和完善失业保险和社会救助制度，在保障就业困难人员基本生活的前提下，防止过高福利和“养懒汉”，鼓励和支持更多的人参加就业。为了实现老有所养，德国在世界上率先实施长期护理保险制度，雇主和个人分别缴纳50％的保险费。国家鼓励居家养老，支持教会、慈善组织和私人企业兴办养老服务机构。进入专业养老服务机构的老人需要经过个人申请、医疗保险服务中心专业评级以及与养老服务机构签约等程序。护理费用由保险公司和个人承担，保险公司根据护理等级支付相应的护理费用，等级越高支付金额越多。个人承担的费用不分等级、几乎没有差别，如果有困难还可申请政府补贴。入住养老服务机构的绝大多数是高龄、失能、失智老人，位于慕尼黑的圣·伊丽莎白养老院接受的入院老人最小年龄为75岁。对于普通老人可采取日托或公寓式养老，由日托式养老机构提供餐食、社交、娱乐、陪伴等专业服务。为了促进居者有其屋，德国1/10的住房由2000多个非盈利的住房合作社提供，其租金远低于商业性租房市场价位，大大缓解了中低收入群体的住房困难。德国政府严格保护个人权利，无论是私人住房租户还是合作社住房租户，其权利不得随意受到侵害。对于无家可归的流浪人员，政府也为其提供必要的栖身之所。

　　培养民众的社会责任是实现社会有效治理的基础

　　国家保护民众正当权利，民众为社会服务和贡献力量，是一个硬币的正反两面。德国注重培养民众的社会责任，做到“我为人人、人人为我”，努力实现有效的社会合作和团结自治，减轻社会运行和治理成本，提高社会治理效率和品质。参加志愿服务和公益性社会组织活动是培养民众社会责任的重要途径。德国人从小就参加消防、足球俱乐部等，尽管这一情况当下有些变化，但是，参加志愿组织、从事志愿服务一直是德国社会的传统。德国有3000多万志愿者,占到国民总数的4成，年龄跨度从儿童到90岁老人，他们大都活跃在体育、文化艺术、消防救援、养老护理、环境保护等领域。国家曾要求不愿或不能服兵役的男青年必须从事一年志愿服务工作，现在这种强制性要求已经取消。

　　政府为志愿服务提供必要的经费支持和公共服务优惠，也要求用人单位提供一定的资金支持。例如有一种类似兼职用工的志愿服务，要求志愿者每周至少固定服务20个小时，从事护理助理等工作每月可以领到250—400欧元的补助。参加服务的志愿者可享受政府提供的工伤、医疗、失业等保险。现在每年大约有10％的中学毕业生，多达7万人，做完一年志愿服务后再去上大学。德国的社会组织十分发达，德国人戏称“3个德国人在一起就要组织协会”。一些爱心人士和企业家创办的公益性社会组织特别是公益基金会，为人们参加志愿服务、帮助他人、奉献社会提供了平台和机会。它们的口号是“每个人都能帮助别人”。德国成立公益基金会的门槛较低，5万欧元即可注册一个基金会。柏林市有800多个公益性组织，11000人在500多个项目中从事志愿工作。公益基金会不以营利为目的，全职人员较少，一般只有2—3人，运行和管理成本较低。政府监管也较为简单，基金会每年要向政府提供一份年报（包括财务报告）接受检查。基金会职员的收入与公司职员大体相当，能够维持较为体面的生活。公益基金会可以享受减免税收等优惠，例如，1.8万欧元以下的收入可以免税。通过志愿服务，德国企业家、青年人、学生以及退休人员在改善企业形象、扩大社会交往、分享工作和生活经验、丰富人生阅历、开阔眼界、增长知识、履行社会责任等多层面满足了不同需求。公益基金会努力挖掘和发现潜在的志愿服务需求，实现供需双方有效对接。

　　增进民众对政府的信任是实现社会有效治理的途径

　　民众对政府的信任是保证政府正确决策、赢得民众支持的必要条件。德国的政治家们和政府主要官员，为了更好地赢得民众信任和支持，一是开展民主政治教育，二是创新议员服务民众、政府官员与民众沟通的方式。德国议会目前有6个较大政党，每个政党都有自己的政党基金会,从事教育培训、国际合作、政策咨询、学术研究、社会服务等工作。按照在议会的席位数，国家给每个基金会拨付相应的经费。德国政党基金会是一种独特的政治设置，它与财团没有关系，经费来源于公共财政；它从属于政党、服务政党政治，但又有自己的理事会、独立运作。本次我们出访合作的汉斯·赛德尔基金会就是亲基督教社会党的，它以基社盟的基本价值观为基础开展工作，但在经济、法律及组织上是独立的。政党基金会对青少年开展民主政治教育，帮助青少年了解民主政治的本质和规则，培养他们敢于行动的能力；培训政治参选人员以及地方官员，提高他们演讲和履职能力；邀请联邦议员、政府官员与市民沟通，讲解决策背后的考虑，传播相关知识、价值观，促进政治家与市民对话，增进市民对政府的理解和信任。为了更好地联系和服务民众,一些州还创设了“市民事务专员”职位,是联系政府与市民的桥梁，市民可以通过该专员进入联系州长的“直通车”。在巴伐利亚州，这一职位由现任州议员克劳斯·豪勒施科先生担任，他曾在赛德尔基金会工作过、做过联邦议员、任过市长，从政经验丰富。1年前，他被州长任命为市民事务专员，居民可直接向他反映问题，也可通过“脸书”（facebook）等方式表达意见建议。上任以来，他受理了1000多市民投诉，涉及建房审批、医疗保险等多方面问题。接到投诉后，他两周内以通俗易懂的方式给予回复。由于议员身份和州长授权，他可以更好监督和沟通政府，解决市民实际问题。他还帮助州长定期不定期与市民开展对话，就某些政策议题进行深入的、面对面的沟通，听取民意、完善决策、消除误会、赢得理解和信任。州长和政府部门设立电子信箱，州政府设立市民投诉受理中心，专门收集市民意见。此外，德国电视2台还定期对10位主要政治家进行公开评分。

　　尊重个人和地方权利是实现社会有效治理的举措

　　在基督教伦理传统深厚的德国，人们普遍信奉“个性、自治、互助”。三者是一个有机的整体，尊重个性，意味着强调个人的权利，包容差异；实行自治，要求权力和责任下放；主张互助，提倡促进社会合作和社会团结。在劳资双方、个人与国家、联邦与州和地方政府之间，合理分权和制衡，注重对雇员、个人和地方权益的保护。例如，雇主不得随意解雇雇员，如果确有必要，需要提前半年告知。每个行业都有工会代表雇员维护其合法权益，全国有12个大的行业工会，影响力很大。具有一定规模的企业都有企业委员会，维护雇员的权益。企业如果要裁员，须事先通知企业委员会，必要时还要征得其同意。同时，企业委员会与工会有很多联系，获得工会的资源和机会。全国大约有50万企业委员会的成员在10万个企业里志愿为员工争取利益。德国基本法规定“人的尊严”“个性自由发展”受到保护，不得随意侵犯。只有当国家有充分理由，才可以介入个人尊严和自由。随着信息技术特别是互联网技术的快速发展，如何保护个人隐私、个人信息不被滥用，既是预防犯罪的需要，更是政府部门的职责。德国不仅制定《联邦数据保护法》，还在政府部门设立数据保护专员，根据公共利益需要和目标一致性原则，严格限制政府采集个人信息的范围，防止个人信息外泄，从技术和程序上确保依法行政，同时受理公众的投诉。德国实行地方自治，德国人坚信自己的事务首先应由自己负责，社会治理的重心在地方和基层。联邦对州政府事务有监督权同时给予必要的协调和帮助。教育、卫生、文化等社会事业是州政府事务，联邦政府不得干预，即使联邦政府给州政府相应的拨款也不能附加条件、随意干预其具体运作。

　　发挥专家学者的智库作用是实现社会有效治理的需要

　　德国社会治理注重听取专家学者的意见建议，善于借助外力外脑进行科学决策，推动政策宣传解释和政策执行落地。我们在柏林拜访了柏林-布兰登堡人口研究所。该研究所所长哈拉尔德·米歇尔博士是该所的创办人，也是洪堡大学的兼职教授，每学期有40小时的授课任务。该所为民办性质，共有20名工作人员，其中固定人员包括所长本人在内只有4人，其余16人均为兼职，经费来源于欧盟、联邦、州和地方政府以及相关机构的购买服务项目。该所近年来主要研究世界人口变化历史及其趋势、欧洲人口发展走向以及德国的人口老龄化问题及其应对政策。他们对德国现行的人口政策特别是移民政策多有批评，认为政治家们没有充分认识到人口变化形势的严峻性，没有认识到人口老龄化给德国带来的经济社会影响，特别是扩大了地区发展差距，现行的外来人口政策对德国民族性具有严重的消极作用，长此以往社会融合和社会团结会受到严峻挑战。

　　我们在对班贝格大学访问交流中了解到，该大学社会科学学院社会学、政治学等领域的教授运用各自的专业知识对社会治理中的现实问题进行理论和政策研究。在理论方面，欧拉夫·斯特鲁克教授提出，良好的社会治理需要遵从公正和自治原则。公正，包括一视同仁、包容异见、信息完整准确、错误可修正、尊重各方利益、尊重现行道德观和伦理价值。自治，是指决策、行动和责任应该或者尽可能放到社会最基层，只有当第三方或他人受到损害或遇到自身无法解决的困难时，上一级单位或政府才可以介入。让当地人解决当地问题，因为他们最了解情况，他们有自己擅长的基层经验、知识和能力。尊重基层也是对他们的尊重和激励。在政策研究方面，托马斯·萨尔菲尔德教授对2014年和2016年两次社会大调查的数据进行深度分析。

　　2014年，德国老人、青年、妇女部对28960人进行了调查，2016年欧洲社会大调查涉及23个欧洲国家和以色列的44000人，其中大部分是德国人。两次调查主要涉及不同社会阶层人员志愿参与和政治参与的热情。数据分析结果表明,近20年来德国民众参与志愿服务的热情不断提高，参与率由1999年的34％和2004年的35.5%提升至2014年的43.6%。但是，人们对政治参与的热情不高，收入和教育水平与参与公共事务成正相关。这些专家学者通过公开演讲、学术论文、咨询报告等形式，使这些学术研究的观点结论对适时调整完善德国的社会治理政策发挥重要影响。

　　（作者系国家行政学院教授） 

http://www.rmlt.com.cn/2019/0605/548963.shtml