欧盟移民危机的缘起与因应
进入21世纪以来，饱受战乱、政局持续动荡之苦的中东、北非地区一些国家成为流离失所者的渊薮。2015年初，源源不断的移民陆续穿越地中海抵达欧盟边境海岸，规模与数量是前所未有且始料未及的，将欧盟卷入系统性移民危机的漩涡之中。移民主要由地中海东部、西巴尔干半岛、地中海中部和地中海西部4条路线抵达欧洲大陆，自东、南、西三个方向形成合围，对欧盟外部边境造成巨大的压力。大多数移民的迁徙方式为偷渡、人口走私或贩运等非正规渠道，至2015年年底，抵境的非正规移民数量突破惊人的180万，对欧盟外部边境安全构成全面的威胁。同时，由于恶劣的自然条件以及简陋的运输工具，自2014年底至2017年，大约有1.45万移民在试图穿越地中海时丧生。
在此背景之下，2015年5月，欧盟委员会主导的欧洲移民议程（European Agenda for Migration）应运而生，绘制“三步走”路线图——紧急行动、短期措施与长期战略，力图分阶段、有节奏地应对移民危机，维护欧盟“自由、安全、司法”领域的一体化成果。具体而言，第一，欧洲移民议程安排了三项优先领域的紧急行动：对海上迁徙的移民展开紧急营救，尽快减少抵境移民数量以缓解成员国边境压力，以及从源头遏制外来移民。在内部，欧盟启动“热点方法”、联合行动、外部边境快速干预等应急手段；在外部，采取经济援助与合作方式解决移民生成及来源的上游问题。第二，短期内加强立法调适，改革外部边境管理机制与机构，促进边境的“智能化”建设以及推动非正规移民的遣返。第三，长期战略是对欧盟庇护制度进行结构性调整，切实维护团结原则。
“三步走”路线图的阶段性成效
第一，紧急行动。危机爆发后，欧盟及其成员国迅速组织对海上迁徙移民的营救工作，取得了一定的成效。自2015年至2018年3月，在地中海和爱琴海海域共有60多万人获救，其中，地中海路线获救人数超过28.5万人。同时，欧盟采纳“热点方法”对遭受移民入境冲击最严重的希腊与意大利给予定点、精准援助。这两个国家的特定边境点被界定为“热点”（hotspot）（希腊有5个，意大利有6个），由欧盟统一部署快速干预行动，帮助“热点”边境迅速完成移民的甄别、登记和指纹录入等程序性管理工作，为及时遣返移民奠定基础。同时，针对热点国家的入境移民或寻求庇护者，实施转移与重新安置的临时配额制度，由其他成员国依据配额分担“热点”国家的压力。
为了尽可能地将移民阻挡在境外，欧盟推行以高额的经济代价换取“空间”的策略。2015年至2018年，欧盟对外资金援助的总预算达到124亿欧元，先后建立了欧盟—土耳其合作机制、欧盟—非洲伙伴关系框架，为这些国家和地区提供减少移民生成的发展援助、就地安置移民的资金支持等，以及帮助打击人口贩运和走私，促进合法、有序的移民流动管理。
第二，短期措施。自2015年至2017年底，欧盟委员会先后提出23项次级立法议案，已获通过与颁布的立法有9项。有代表性的重要立法涉及加强外部边境管控、巩固欧盟整体安全的相关制度。2016年9月，欧盟颁布（EU）2016/1624《欧洲边境和海岸警卫条例》。该条例将2004年成立的“欧盟外部边境管理局”更名为“欧洲边境和海岸警卫局”（英文名称“FRONTEX”保持不变），使之由单纯的协调机构演变为集协调、组织、部署、执行于一体的独立、统一的欧盟一级管理与行动机构。同时，在外部边境管理责任方面，该条例改变了旧有的成员国“单独责任”规则，确立由欧洲边境和海岸警卫局与成员国承担“共同责任”。以上两项难能可贵的共识，全面强化了欧盟在危机发生时迅速整合与部署资源的能力。
在外来移民信息管理方面，2017年11月，欧盟颁布（EU）2017/2226《出境与入境信息条例》，建立出境与入境、短期停留的非欧盟公民的信息收集、记录和储存的统一信息系统。通过向成员国提供相关数据，检测可能的流动风险，加强公共安全管控，有效促进了出入境信息管理制度的“智能化”发展。在遏制非正规移民方面，欧盟继2008年制定2008/115/EC《遣返标准与程序指令》之后，于2016年10月颁布（EU）2016/1953《遣返第三国公民的旅行证件条例》，进一步提高遣返措施的可操作性。同时，欧洲边境和海岸警卫局增设了强制遣返监测与执行的专家储备库，以配合立法的实施，推动高效、有力度的遣返战略。
第三，长期战略。转移与重新安置寻求庇护者的临时配额制度对减轻希腊与意大利接收“难民”压力产生了切实效果，但其终究是一项应急措施，而非具有法律效力的承诺，很明显是不可持续的。一个稳定的未来欧盟庇护框架应当建立在牢固的法律基础之上，并且使团结原则和更公平、合理的责任分担保持平衡。从长期角度出发，欧盟亟待取得成员国的自愿承诺与妥协，对庇护制度进行全面的结构性改革，包括建立新的共同庇护制度监测和评价体系，调整“难民”接待条件和庇护程序的标准，以及对“都柏林体系”审查规则进行可能的修订等。遗憾的是，欧洲移民议程先后提出了一些改革方案，迄今为止都没有取得丝毫进展。
欧盟移民危机阴影下的未来挑战
欧盟各成员国之间分歧巨大，根本矛盾难以调和，2018年峰会的决议仅仅是一项暂时妥协，为阻止因移民可能导致的欧盟分裂争取一些时间。决议唯一的亮点是有关在欧盟境外设立地区登陆平台和欧盟境内设立移民控制中心的方案，借此集中、有序地管理与引导移民。然而，如果没有相关国家愿意挺身而出，主动承担平台的落地，该举措也只会停留于纸面。
2018年峰会之后的未来几年里，欧洲移民议程过去和正在进行的各项努力，将继续下去。在欧盟内部，拯救移民生命的需要、移民入境压力与带来的安全风险仍然存在，减少移民与非正规移民数量、加强边境管理的措施亟待持续、稳步推进；在欧盟外部，为了充分实施已有规则与建立境外“平台”等最新举措，继续巩固欧盟—土耳其、欧盟—非洲合作框架以及资金援助换取“空间”的策略依然至关重要。
总体而言，欧盟在加强边境管理、保卫外部边界方面所取得的成果值得肯定。由于《里斯本条约》规定欧盟“自由、安全、司法”领域实行人员的内部自由流动，极易引发因外来移民造成的整体区域安全问题，因此，“安全”是欧盟移民危机的重要衍生品。“安全”议题作为欧盟与各成员国的“利益交汇点”，有助于凝聚各方共识，引导边境管控机制朝着标准一致、行动一致的一体化纵深发展。2015年欧洲移民议程正是将移民与安全议题相结合，以此推动次级立法工作，提升外部边境管控制度的抗危能力，尽可能消减危机对区域安全构成的威胁。
此外，欧盟庇护制度暴露出固有的结构性失衡，面临严峻的考验。“都柏林体系”试图突破1951年《关于难民地位的公约》框架下的难民范畴，为广义的“难民”提供“国际保护”标准，建立欧盟一体化、高标准的庇护制度。然而，欧盟预设的“国际保护”目标未能与28个成员国的主观意愿与利益诉求产生同频共振，致使在各成员国之间寻求公平、合理的“难民”保护责任的分担始终无法实现。2018年峰会的决议虽再次强调庇护制度的改革势在必行且迫在眉睫，却对改革的具体路径避而不谈，使得欧盟的“难民”问题前途未卜。欧盟正处在关键的十字路口，其面临的不仅是移民危机也是“难民”危机，无论前进与后退都将付出巨大的努力和代价。
（作者单位：中国社会科学院国际法研究所）
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