〔提 要〕结合自身力量特性，欧盟曾形成了以“良政”为核心理念、以多边主义为路径、以大西洋伙伴关系为战略依托的全球治理战略。新兴力量崛起加速了国际权势转移，也重塑了欧盟的自我认知，推动其调整全球治理战略。欧盟全球治理新思路重视价值观与现实利益的平衡，重视多边主义的“有效性”、“功能性”和“互惠性”维度，力求在新兴力量和大西洋关系的平衡中推动全球治理。
长期以来，欧盟一直努力通过贸易、援助、制度合作等手段，推动全球不同层次的机制建设，输出规则、规范和观念。但是，随着国际力量对比的显著变化，以及欧盟国际地位的相对衰落，欧盟显著调整其推动全球治理的思路和路径（在路径选择和议程推进中更加注重其现实利益的获得），表现出从理想主义向现实主义的转变。
一、欧盟全球治理战略的形成和特点
欧盟全球治理战略的形成背景有二：一是欧盟扩大；二是日益加深的全球化。前者使得欧盟启动加强内部治理的进程，进而引发其将内部治理原则推广至全球的“责任”；后者强化了欧盟推动全球治理的必要性。欧盟全球治理战略的主要特点是制定适合其力量特性，利于其模式扩展的政策。欧盟全球治理战略的核心理念是“良政”，实现的路径主张是“有效多边主义”，主要伙伴依托是“大西洋伙伴关系”。
（一）“良政”是欧盟全球治理战略的核心理念
良政的概念自20世纪80年代后期以来在经济发展讨论中变得引人注目。世界银行和经济合作与发展组织的发展援助委员会是其主要的倡导者，宣传把健全的财政管理和行政效率作为可持续增长和发展的先决条件。这一概念在援助国和援助机构之间流行起来，并且很快被用于更宽泛的政治理解。[1] 良政的概念得到欧盟的拥护，被引入其《欧洲治理白皮书》（以下简称《白皮书》）中，并最终呈现在其第一份《欧洲安全战略》报告中。
欧盟对良政的表述从对治理的解释开始。治理的核心不是组织或机构，而是制度，或者更形象地说是“游戏规则”。“广义的治理概念是机制的建立和运行。机制不仅是机构，而且是游戏规则，规定行为体在合作实现社会目标和解决可能出现冲突的责任。机制可以是实质的政策、公共进程，甚至是自发的行为。”[2] 在此基础上，《白皮书》明确了支撑良政的五项基本原则，分别是开放性、参与性、责任性、有效性以及一致性。如果说上述五项基本原则是治理技术层面的“规则性”，那么白皮书中则通过民主治理的概念赋予了“良政”以“价值观”维度，并日益成为良政的核心内涵。《白皮书》指出上述每一项原则对于建立更加民主的治理都非常重要，是成员国民主和法治的基础，并且适用于不同层面的治理——全球、欧洲、国家、地区以及地方政府等。[3] 欧盟“良政”概念虽在其后的一系列政策文件中出现了不同的表达形式，但其核心已更多转向其价值维度，主要是欧盟所主张的民主、人权、法治等。2006年，《欧盟发展共识中治理》政策文件对此有更加清楚的表述：“在日益全球化以及相互依赖的世界中，和平与安全在很大程度上取决于政府和机构在法治、保护人权以及民主治理原则下实施政策的政治意愿和能力。欧盟认为良政、民主和尊重人权是可持续发展进程的核心，也是欧盟发展政策的主要目标。”[4]
《欧洲联盟基础条约》规定，维护联盟的价值观、巩固并支持民主、法治、人权和国际法原则是欧盟对外行动的首要战略目标，[5] 欧盟在推进全球治理的政策实践中努力践行上述原则，推动目标的实现。2000年，欧盟将以人权、民主和法治为核心的“良政”概念引入其与非加太国家关系的政策文件《科托努协定》中，成为双方伙伴关系的根本组成部分，接受定期监督，并依此决定对该地区的援助数额与方式。在《科托努协定》中可以清楚地看到，欧盟把贸易和政治议题以及发展议题联系在一起，通过贸易加援助的方式输出价值观念。2004年，欧盟出台周边政策战略，应对欧盟扩大之后的新周边。周边政策作为欧盟全球战略的重要组成部分，开宗明义强调：“欧盟与周边国家的伙伴关系建立在共享价值观基础上。周边国家有效实施对共同价值观的承诺是双方关系的核心组成部分。”为实现上述目标，欧盟将采取行动确认和嘉奖坚持共同价值观的国家作为战略行动计划的政策优先。[6]
（二）有效多边主义是欧盟推动全球治理的主要路径
多边主义是一个缺乏共识的概念。基欧汉认为“多边主义指的是三个以上的国家通过既有的安排或机制化手段进行政策协调的实践，包含稳固的、连贯的一系列正式或非正式规则，确定行为角色，约束行为，塑造预期”。[7] 约翰·鲁杰则认为基欧汉的定义忽视质量维度，援引《联合国宪章》序言，表示多边主义指的是：“确立条件，使得源于条约以及其他国际法来源的公正和对义务的尊重得以体现。因此，多边主义关乎正义、义务以及一种国际法。多边主义的特征并非行为体的多少，也不是制度化程度，而是蕴含的一种关系类型”。[8]
欧盟条约表示欧盟对外政策应致力于建立在强大的多边合作以及全球良政基础上。2003年，《欧盟安全战略》首次提出有效多边主义，将建立在有效多边主义基础上的国际秩序明确为欧盟三项战略目标之一。文件指出：“在全球威胁、全球市场以及全球媒体的世界中，我们的安全和繁荣日益依赖有效多边体系。”[9] 以此为基础，文件进一步表达了欧盟对有效多边主义的理解，包含国际机制、国际规则和国际法等维度，将地区组织也纳入其多边主义的范畴。《里斯本条约》也重申了上述原则。由此可见，基于内部的治理体验，欧盟的多边主义主张更接近基欧汉多边主义主张中的“规则和制度”维度。
欧盟作为特殊的国际行为体，推动有效多边主义符合其力量特性。欧盟将多边主义作为实现全球治理的工具，通过国际法、共同的规则和原则减少单边行为，利用其在多边机制构建中的制度性优势，推广欧洲的模式和制度观念，实现自身的利益，因此，欧洲学者指出,多边主义不能单独从规范的角度看，它同时要符合欧盟利益的战略选择。欧盟在周边政策中通过“入盟”、“准入盟”等激励手段，鼓励周边国家与其加强制度合作，实现制度、标准、规则和观念的趋同；在“南北对话”模式中希望通过“伙伴关系”对话与合作机制，利用制度和经济优势，推动发展中国家的政治和经济改革，实现与欧盟制度、规则、标准和观念的趋同。亚欧会议的非正式合作机制同样体现了上述政策特征。
（三）大西洋伙伴关系是重要的战略依托
由于不同的力量特性，欧美的全球治理认知和实践都表现出很大差异。与欧盟重视多边主义、谈判以及利用软实力的方式形成鲜明对比的是，美国的单边政策实践强调威慑以及重视部署“硬力量”，尤其在安全政策领域内。“美国是出于自身的物质利益追求全球治理，全球治理在全球政策优先中处于附属地位。”[10]
尽管如此，共同的价值观、共同利益塑造了在全球治理框架下欧美特殊的伙伴关系。2009年，时任欧盟高级代表索拉纳指出：“今天的世界日益分裂为系统内和系统外国家”，暗指欧美是唯一的系统内国家，凸显双方的“共同体命运”。[11] 以民主、人权、法治为核心的价值观是跨大西洋共同体团结的基础，美欧双方都坚持将其作为良政的核心在全球推广。因此，在安全政策领域内，共同推动“保护责任”原则下的“人道主义干预”；在发展合作政策领域内，坚持援助附加政治条件；在贸易政策领域内，双方作为战后国际贸易体系的设计者和获益者，坚持推动贸易、投资以及服务领域内的自由化。更重要的是，双方今天共同面临着新兴力量上升的压力。此外，美国在欧盟内部治理的发展过程中一直发挥重要影响，被认为是“最重要的他者”，美欧之间的关系被描述为“复杂的跨大西洋治理”，甚至有观点认为跨大西洋关系表现了“全球治理可能实现的深度”。[12]
欧盟《2003年安全战略》出台的一个重要背景是应对欧盟内部新、老成员国围绕伊拉克战争所产生的分歧，其对有效多边主义的强调一定程度上也是对美国小布什政府单边主义的强烈回应。尽管如此，战略仍突出强调了欧美关系在建立多边主义国际秩序以及推动全球治理中的关键作用。文件两次强调跨大西洋关系的重要性，指出：“国际社会的核心部分是跨大西洋关系，跨大西洋关系不仅符合双边利益，还有利于加强整个国际社会的利益，其中北约是跨大西洋关系的重要表现”，“大西洋关系不可取代。欧盟和美国共同行动能够成为推动美好世界的强大力量。”[13] 2008年，欧盟《安全战略执行报告》指出，虽然美国的重要性有所下降，但仍位列有效多边主义伙伴关系之首，表示“欧洲在多边秩序方面的关键伙伴是美国”。[14]
二、国际地位相对下降推动欧盟调整全球治理思路
与欧盟全球治理战略形成时的国际背景相比，新兴力量的崛起、债务危机的发生已深刻改变欧盟面临的国际环境。国际力量对比的变化正日益冲击欧盟的全球治理理念，成为其调整治理思路和路径的动因。
（一）新兴力量的群体性崛起改变了欧盟对国际格局的认知
欧盟在其全球治理战略形成时期，雄心勃勃实施扩大，积极在周边推动“欧盟模式”，内部积极推动共同安全和防务政策建设，并希望通过《里斯本战略》的实施，实现赶超美国的目标。2003年，欧盟第一份安全战略指出“欧盟从来没有如此安全和稳定，是不容置疑的全球行为体。利益的趋同以及彼此团结的加强已使欧盟的行为体地位更加有效，更加可信。欧盟应准备为全球责任和更加美好的世界承担责任。”[15]
与之形成鲜明对比，进入21世纪的第二个10年，欧盟的成就感已被深重的危机感取代。在欧盟的第二个十年发展规划《欧洲2020》战略中，欧盟委员会主席巴罗佐表示：“如果欧盟继续 ‘一切照旧’（"business as usual"），那么将在新的世界秩序中逐步衰落到二等地位。”[16] “经济和金融危机表明，欧洲人的生活质量、安全和福利取决于外部的发展，因为拥有自己世界观和利益的新兴行为体是国际环境的重要特征。”[17] 针对此，欧洲理事会主席范龙佩也表示，欧洲今天面临的最大挑战是“如何应对欧洲之外的世界”。他在题为《变化世界中欧洲的挑战》的演讲中表示：“全球化正进入新的阶段，也即全球化的政治阶段。政治意味着力量对比。伴随着繁荣的扩展，权势正发生转移。欧洲人处于焦虑状态，不是担心丧失权力，而是担心失去的就业和福利。”[18]
欧盟认为当今的世界正出现了明显的多极特征。由于对主权、多边主义以及国际机制的合法性有不同的认知，“自由干预主义受到非西方社会的强烈质疑；国家引导的产业政策公开挑战市场引导的增长模式；新兴力量认为推动国内增长对于发展的作用远比传统的发展援助来得有效”。[19] 新兴力量不断崛起使得国际社会体系更为复杂，也更不稳定，因为新兴力量不再遵循西方主导的政治体系，而是按照自己的利益和意愿积极参与和塑造国际体系，与传统力量之间围绕规则、秩序和利益的竞争会再次导致权力政治主导的局面，与欧盟主导的以规则为基础的有效多边主义理念背道而驰。针对此，欧洲学者表示：“从欧盟的角度来看多极世界意味着，全球治理依据的是权力均衡的原则，在非正式机制框架下进行，而不是建立在条约基础上汇聚和分享主权原则。新兴力量应该参与全球治理机制，但当前日益明确的是，全球治理机制没能塑造新兴力量，却被新兴力量深刻改变了特性。”[20]
（二）主权债务危机和周边动荡弱化了欧盟塑造全球治理能力
债务危机和周边动荡是限制欧盟全球治理能力的重要内外因素。债务危机不仅迟滞了欧盟经济增长的进程，影响其经济力量的发挥，更造成全面的政治和社会危机，对其软实力的“吸引”和“劝说”能力产生负面影响。周边动荡更是深刻改变了欧盟的周边安全环境，推动其只能更加聚焦周边，进一步限制了其在全球层面影响力的发挥。
危机暴露了欧盟的体制性缺陷，使欧盟陷入了经济、政治和社会转型的艰难困境。在经济和财政领域，欧盟一方面需要继续巩固财政，稳定市场，避免危机的进一步恶化和蔓延；另一方面又需要采取措施刺激增长，缓解经济和社会压力，需要在紧缩和增长之间寻求平衡。政治上，欧盟需要采取大胆举措，深化一体化进程，但却受到国内政治、成员国利益分化以及疑欧力量的制约，欧盟制度建设和实施进程需要在各种相互博弈的力量之间寻求艰难平衡。社会层面，危机恶化了社会形势，加剧了政治精英和民众之间的认知差距，欧盟面临合法性危机。2009年以来，危机及其应对主导了欧盟的政治议程，标志欧盟进入全面整顿内务和转型时期，经济和社会挑战使得全球治理议题在其政治议程中的地位显著下降。此外，债务危机所引发的成员国内部利益分化，也在一定程度上削弱了彼此之间的协调能力，影响欧盟作为一个整体说话的能力。
欧盟的周边安全战略一直努力经营一个“稳定和繁荣之弧”，从而确保欧盟的安全。“阿拉伯之春”给欧盟安全带来的挑战前所未有。埃及动荡和利比亚战争已使得欧洲饱受难民和非法移民的困扰。与此同时，欧盟面临的恐怖主义、有组织犯罪以及大规模杀伤性武器扩散的风险急剧上升。面对新挑战，欧盟及时评估了其周边政策，明确提出了新的应对思路，承诺增加对周边国家建立民主提供更多的支持，必将进一步限制其在全球行动的资源和能力。
（三）构建多边机制受挫，欧盟推动多边主义意愿下降
长期以来，欧盟一直结合自身的实力特性，将推动世贸组织多哈回合谈判和在全球范围内就气候变化达成约束性框架作为行动重点。但是，多哈回合的停滞不前以及中、小发展中国家谈判集团化趋势，导致欧盟对控制谈判进程日益感到力不从心，降低了其继续推动多哈进程的意愿，开始转向以双边促多边的政策路径。欧盟在哥本哈根气候谈判中更是处境尴尬。作为气候变化领域的领导者，其为谈判设定的单一轨道进程不仅没有实现，而且遭到了强烈反对，甚至在会议最后阶段沦落为旁观者，会议最后达成的协议与其目标相去甚远，[21] 严重打击了欧盟构建多边主义的意愿。“欧盟意识到多边主义的局限性，日益重视在多边框架之外加强与主要国家之间的接触。”[22]
欧盟多边主义原则更重视的是其服务于欧盟战略利益的“功能性”价值。面对日益多极化的国际力量格局，欧盟构建多边机制的期待和能力差距日益增加，多边主义已很难实现欧盟的战略目标。欧盟对有效多边主义原则的坚持，正逐渐从重视“多边主义”向重视“有效性”转变，构建多边机制的意愿显著下降。
三、日趋务实的欧盟全球治理新思路
面对新的国际环境，欧盟全球治理思路正朝着更加务实的方向转变。欧盟全球治理新思路虽然仍坚持“良政”的核心理念，但更注重价值观与现实利益之间的平衡；在坚持多边主义原则的同时，更注重多边主义的“有效性”、“功能性”和“互惠性”，同时加大对双边伙伴关系、意愿联盟以及非正式国际机制的构建力度；在地缘和议程选择上更聚焦周边和优势领域。
（一）更注重价值观与现实利益之间的平衡
欧盟在推动全球治理的进程中仍会坚持“良政”的核心理念，但会更注重与现实利益之间的平衡。与长期以来贸易和发展援助服务于欧盟推广其价值观的目标不同，欧盟日益重视利用其在贸易、援助以及气候变化等利于发挥其软实力优势的领域，致力于推动其国际竞争力的提升，实现内部的增长和就业目标，欧盟的行为日益表现出重商主义色彩。
2006年，欧盟出台《全球化欧洲战略》，在一定程度上放弃了其贸易政策中曾一直强调的社会公正、多边主义以及发展等诸多非贸易政策目标，市场准入成为其对外贸易政策重点，并强调即时的经济效果。在上述贸易政策目标下，欧盟重视双边协定，认为双边协定是欧盟实现市场准入战略的重要工具，在谈判对象选择上表现出新的特征，非贸易目标不再是主要考虑因素，取而代之的是市场潜力、壁垒水平以及经济规模等直接与市场准入相关的因素，谈判重点也多集中在多哈进程之外。多哈回合停滞之后，欧盟签署了大量的双边自由贸易协定。2010年，欧盟在评估其对外贸易战略时突出强调了伙伴关系的“互惠原则”，表示“所有的伙伴关系必须是双向的，建立在互利基础之上，并认识到所有行为体在享有权利的时候，应承担义务。”[23]
债务危机之后，面对停滞的经济，欧盟在追求出口以及寻求投资协议方面表现出更具进攻性态势，经济安全已使其他战略关切变得次要。表面上，欧盟仍致力于多边主义贸易自由化，但危机后欧盟出台的新规则明显歧视非欧盟国家和企业，隐性的保护主义例如金融原则和规则标准等明显上升。最近的全球贸易警示显示，就歧视性措施来看，欧盟是最严重的违规者。在互惠原则下，2012年3月，欧盟委员会建议对那些将欧洲企业排除在其公共采购合同之外的国家关闭其公共采购市场。[24]
（二）以双边促多边，加强构建战略伙伴关系和意愿联盟
欧盟日益加强在多边框架之外与主要伙伴国之间的接触，加强构建战略伙伴关系与意愿联盟，补充传统多边主义以及大西洋伙伴关系，推动其全球治理战略目标的实现。
与上世纪90年代欧盟发展与地区战略伙伴关系不同，欧盟日益倾向加强与主要力量之间的双边战略伙伴关系。从传统盟友到新兴国家，目前欧盟已在不同层面与10个国家建立了双边战略伙伴关系。对于战略伙伴关系在其全球治理环节中的地位，2010年，欧盟在其对外政策评估中指出，“欧盟与主要国家之间的战略伙伴关系，为欧盟实现战略利益和目标提供了重要手段”，[25] 将双边关系作为实现有效多边主义的关键步骤。在此背景下，战略伙伴关系成为欧盟对外政策中的创新型政策工具，最终助其实现全球治理的政策目标。[26] 在具体政策领域内，无论是双边贸易协定，还是双边伙伴关系架构，都体现了欧盟以双边促多边的全球治理新路径。
在哥本哈根气候谈判中，G20作为非正式治理机制的凸显以及“基础四国”彼此之间合作的不断加强，都推动欧盟采取更灵活的方式加强与金砖国家合作，以此作为传统的大西洋伙伴关系的补充。2010年10月，欧洲议会专门通过相关报告，指出传统的大西洋关系已不能实现欧盟政策目标，需要同时与金砖国家建立一种网络关系。同样，欧盟在总结哥本哈根谈判教训时也表示，不仅需要与大西洋国家协调，也需要与太平洋国家协调。由此可见，欧盟将实行更加灵活的全球治理战略，根据议题在不同环境下寻求不同的盟友。范龙佩针对此表示：“加强与关键伙伴的关系是欧盟外交的重要轨道，第一步是仔细选择盟友，思考如何共同推动议程。”[27]
（三）地缘上聚焦周边，突出其优势议题
周边动荡和美国战略东移同时发生，欧盟将被迫更加聚焦周边。在西亚北非动荡之后，欧盟已采取步骤，增加对周边的投入，包括设立不同类型基金支持该地区的民主转型，增加贸易和人员流动。[28] 2011年，欧盟筹集了超过8000万欧元的资金，支持西亚北非地区国家的转型，加大对周边援助力度，计划两年内向南部周边增加10亿欧元的援助。同时，欧洲投资银行向该地区的贷款额度增加了11.5亿欧元，欧洲复兴开发银行对该地区的行动权能也获得扩大。此外，欧盟主要大国德国、法国、英国和意大利都在八国集团框架下承诺加大对该地区的投入。[29] 与加大投入相一致，欧盟还将采取更加扩张性的周边政策，无论是新周边政策中的“更严格附加条件”，还是英法在利比亚战争中的表现，都表明了欧盟的上述政策趋势。
欧盟全球治理战略形成之初，一直将和平与安全作为其全球治理议程中的政策优先，致力于在地区和全球范围内进行危机管理和国家建设（state building）。但是，欧盟的力量特性决定了其在和平与安全政策领域内难有作为。结合自身的力量特性和战略目标，欧盟的全球治理议程变得更加突出。欧盟重视利用其在自由贸易、发展援助以及气候变化领域内拥有的优势和政策杠杆，通过自由贸易和发展援助开辟第三方市场，推动气候变化议题服务于经济转型。目前，欧盟已正式通过不同路径，加强在全球范围内推动上述议程的力度。2012年初，欧盟试图单边征收航空碳税的举措表明，将强势推动在其优势领域内的治理进程。
四、中欧在全球治理领域内竞争与合作的态势同时增强
中欧关系早已超越双边关系的维度，对推动全球治理进程发挥重要影响。欧盟对中国在全球治理领域内合作的目标亦已发生转变，从最初将中国作为治理的“客体”，纳入其主导的国际治理体系之中，逐渐演变为将中国作为全球治理的主要伙伴，要求中国承担责任，参与全球治理，应对全球挑战。因此，欧盟全球治理新思路不仅对中欧双边关系产生影响，也会改变双方在全球治理领域内合作的重点与方式。双方在观念与利益竞争加剧的同时，务实与平等合作的机会也相应增加。
欧盟以双边促多边的调整使中欧关系面临新挑战，同时，也带来新机遇。机遇在于：中欧战略伙伴关系重要性的上升，为双方建立更加平等的合作提供了基础；双方在具体领域内务实合作的深化，有利于构建共识，共同推动全球治理进程。近年来，双方峰会的联合声明已日益体现出双方务实合作的特色。挑战在于：伴随着欧盟的务实性转变和对中国期待的增加，中欧双方的竞争面会同时加强；如何管控分歧，缩小对“互惠性”的认知差距，是缓解竞争压力和增加合作面的关键。
欧盟强势聚焦周边将加剧中欧在西亚、北非地区问题上的冲突。虽然，欧盟全球治理新思路的一个重要特征是务实性，但作为其“核心利益”的周边地区，[30] 新思路是通过援助和贸易附加更多的条件，推动“民主化进程”，并不惜发动“人道主义干预”的方式，实现政权更迭，与中国的立场主张相悖。欧盟认为中国在该地区影响力的增加抵消了其政策效果，因而不断向中国施压，要求中国以负责任的方式行事。在利比亚战争、叙利亚危机和伊朗核危机中，中欧的冲突面都已显现。
欧盟重视意愿联盟和灵活构建多边机制的方式，对于全球治理和中欧关系同样存在两面性。欧盟一方面重视加强与中国合作，共同应对挑战；另一方面，却又担心中国的利益、观念和主张对其全球治理主张构成挑战。因此，欧盟政策选择上表现为，在加强双边关系的同时，在多边场合更注重构建意愿联盟，向中国施压。欧盟已根据与自身立场相近程度将“金砖国家”分成两大类，印度、巴西以及南非是与其立场接近的国家，而中国与俄罗斯是另一类。中欧在多边场合的竞争面将会依据不同的议题，有不同程度的加强。
责任编辑：王泽胜