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欧盟周边政策新调整:利益优先取代价值导向
作者:金玲 | 文章来源:2016-06-23 国研院 | 更新时间:2016-07-22 10:41:00

  自2011年西亚北非动荡以来,欧盟加大了对周边国家“民主转型”的支持力度。然而,随着动荡的持续加剧,欧盟自身越来越不“安全”,尤其是恐怖主义的侵袭让整个欧洲神经紧绷。在这种情况下,欧盟开始调整其周边政策,淡化意识形态,秉持“利益交换”原则,与周边国家发展更加务实的伙伴关系。

  面对周边安全形势的迅速恶化,欧盟正大力调整周边政策。新政策放弃了曾经的价值导向、方法单一、聚焦治理转型的周边政策框架,转而推动利益导向、灵活区别以及优先稳定的周边政策,从主动输出民主价值观向被动防御和止损转变。欧盟周边政策的新调整旨在实现其与周边国家之间关系的“正常化”。 周边动荡迫使欧盟周边政策面临深刻调整

  2004年欧盟首次出台针对16国的周边政策战略文件,意在营造繁荣和稳定的周边环境。建立在欧盟成功扩大的经验基础上,欧盟内部一个广泛的认识是欧盟将成为未来世界秩序的模范, 尽管不能提供成员国资格,欧盟通过支持和引导,其巨大的吸引力也能引导和加强周边邻国的欧洲化进程,走上自由民主和市场经济的转型之路。但实施12年以来,其周边正演变为“动荡之弧”,同时其自身面临传统安全关切和非传统安全威胁。“欧盟周边政策的16个目标国家所面临的情形比2003年周边政策出台时更加糟糕,周边政策已经失败。”[1]欧盟高级代表莫盖里尼针对当前的欧洲安全形势表示:“环视全球,没有任何一个地区比欧洲更易于陷入冲突。”

  一、乌克兰危机引发欧盟对传统安全关切的回归

  2013年11月,时任乌克兰总统亚努科维奇在维尔纽斯欧盟东部伙伴关系峰会上决定暂停签署与欧盟的联系协定,引发解放广场大规模示威,导致乌克兰危机升级为内战,并造成俄罗斯与西方的冲突。目前,乌克兰东部地区的冲突虽趋于冻结,但欧俄紧张关系没有根本缓解。目前,欧盟和美国仍维持对俄罗斯的制裁,北约也显著增强了在东欧国家的军事部署,加强对波罗的海国家空中巡逻,增强对俄罗斯的威慑力度。作为反制,俄罗斯也采取了针对性的制裁措施,包括限制欧盟和美国农产品的进口,并加大在欧盟周边地区的军事侦察和演习力度。欧盟认为俄罗斯“吞并”克里米亚的行为是“用武力和威胁改变主权国家边界,违反了保障欧洲40年和平与统一的赫尔辛基进程,严重违反国际法规则”,俄罗斯认为冷战结束以后欧洲安全机制没有调整,仍以遏制俄罗斯为目的,乌克兰危机是西方越过俄罗斯利益红线的结果。乌克兰危机揭示了欧俄之间面临难以弥合的认知差距和现实的“安全困境”。

  二、西亚北非之乱加剧欧盟非传统安全威胁

  西亚北非地区一直是欧盟的后院,早在1994年欧盟艾森峰会上通过的欧盟委员会规划便指出地中海地区的和平、稳定和繁荣是欧洲最优先考虑的问题之一。由于地缘上的接近,该地区的任何动荡与冲突都直接威胁到欧盟的安全。西亚北非乱局之后,欧盟对形势做出了错误的判断,完全改变过去的地区政策,积极主动甚至不惜动用武力来支持所谓的“民主进程”。外力干预,加上中东、北非地区自身存在的叙以、叙黎之间的边界冲突和错综复杂的族群、种群和分离主义力量,西亚北非自“阿拉伯之春”以来,原有的“政治生态”完全被打破,各种恐怖主义、极端力量,尤其是“伊斯兰国”的崛起,西亚北非完全陷入乱局,直接冲击欧盟的南部周边。

  三、欧盟面临的恐怖主义威胁急剧上升

  以伊斯兰极端主义和对外输出恐怖主义为基础的“伊斯兰国”,是对欧洲安全的直接威胁。当前,欧盟面临最主要的安全威胁来自在叙利亚和伊拉克境内参加“圣战”的恐怖分子的回流。目前,从叙利亚和伊拉克战场回到欧洲的圣战人数高达5000人,“恐怖主义威胁给欧洲带来的安全风险堪比冷战。”2015年欧洲遭受到的恐袭次数和规模都明显上升,哥本哈根遭袭、巴黎亦多次成为恐怖袭击目标。2015年11月13日,巴黎更是发生了欧洲版“9•11”,伊斯兰极端主义分子针对剧院、体育场以及餐厅同时发动恐袭,造成130人在袭击中丧生。此后,欧洲陷入一片恐慌,多国将国内面临的恐怖主义威胁级别提高,比利时首都布鲁塞尔曾一度将国内遭受恐袭的威胁提升至最高级别,大规模关闭公共场所。欧盟当前面临的恐怖主义威胁具有任意性、内生性、分散性、跨国性以及网络化特征,大大增加了预防难度。

  四、欧盟面临严重的非法移民和难民危机

  西亚北非之乱不仅给欧洲带来安全威胁,也引发了中东地区的人道主义灾难,增加了欧盟南部周边应对非法移民和难民的压力。统计数据显示,2015年,经地中海进入欧洲的非法移民和难民总数高达150万,不仅对欧洲内部安全构成冲击,也撕裂了欧盟的团结,对欧洲一体化的根基《申根协定》直接构成威胁。

  欧盟寻求利益导向的新周边政策

  事实上,2011年西亚北非之乱发生后,欧盟针对变化的周边形势改变了其周边政策,提出了“更多换更多”的原则,即“更多改革换更多援助”,加大对周边国家“民主转型”的支持力度。然而,西亚北非的持续动荡迫使欧盟对其周边政策进行根本反思。经过一年多的内部磋商,2015年11月,欧盟委员会出台了新的周边政策根本文件,确定了周边政策调整的方向、重点和原则。欧盟周边新政策的根本变化是放弃了以欧盟模式作为评判标准,采取衡量改革进程的“扩大政策”方法,寻求建立在共同利益基础上,淡化意识形态,秉持“利益交换”原则,务实发展与所有周边国家的正常伙伴关系。

  一、“稳定”取代“转型”成为周边政策的核心目标

  2004年,欧盟在成功东扩后出台周边政策,试图利用扩大政策的方法,在其周边发挥“转型力量”作用,与欧盟共享价值观和规则趋同是核心目标,推动“欧盟模式”向东部和南部周边扩展。为此,欧盟在其2004年出台的周边政策战略文件中表示:“与周边国家的特殊关系建立在共同价值观基础上,主要是在法治、良政以及尊重人权领域。”[2]周边政策实施十余年,缺陷暴露无遗,欧盟不但未能成功输出模式,自身周边却完全陷入“动荡”。传统安全与非传统安全威胁加剧,尤其是严峻的恐怖主义威胁和难民危机,迫使欧盟在“稳定”和“转型”间,优先考虑前者。欧盟新周边政策沟通文件明确指出:“周边政策需要考虑最紧迫的需要,未来3—5年,周边绝大部分地区最紧急的挑战是‘稳定’”,因此,“突出安全合作,包括冲突预防、边境管理、反恐以及反极端化等领域的合作,是新周边政策的重要调整。”[3]在新的政策框架下,欧盟将不再依照欧盟的标准对周边国家的改革进程进行评估。欧盟将采取新的评估形式,对具体的合作领域进行成果评估。

  二、理性认识周边的多样性和自身作为“转型力量”的局限性,推动区别和灵活的政策方法

  “尽管区别原则在周边政策出台伊始就被确立为基本原则之一,但在政策实施过程中却没有得到有效体现,政策未能与伙伴国对欧盟的期待、需要、改革的现实等因素相联系。”周边政策在实施过程中曾区别为东部和南部周边政策,但反映的仅是欧盟成员国不同的政策优先,并非针对不同地区和国家的区别政策。此轮周边政策评估中,欧盟清楚认识到并非所有周边国家,都希望与欧盟深度融入,也看到“附加条件”在促进转型中的局限性。欧盟周边政策磋商文件表示:“一些周边国家希望与欧盟密切一体化,另外一些国家则不被其吸引,因此使得周边政策的基础面临问题。”对此有学者指出:“随着周边国家陷入动乱和不稳定,欧盟逐渐意识到欧盟模式是一个‘有争议的模式’”。对此,欧洲周边政策新的沟通文件指出:“周边国家有不同的诉求,需要全面反映他们的不同诉求”,新的周边政策将在“区别化”原则下,探索针对不同国家的合作方式。对于那些愿意继续深化与欧盟关系的伙伴,欧盟在既有的政策框架下,寻求加强政治对话和扩大合作收益的机遇。对于那些不愿意在当前模式下加强合作的国家,欧盟则寻求替代的方式,加强贸易和投资联系,实现互利。上述区别原则表明新政策在一定程度上放弃标准和规范的趋同,取而代之的是具体领域的互利合作。以东部周边国家中的白俄罗斯、阿塞拜疆、亚美尼亚为例,欧盟将放弃与之签署《联系协定》的目标,而是寻求较低层次的合作框架协定。

  三、引入“周边的周边”概念,新周边政策更具开放性

  尽管欧盟一直宣称周边政策是推动周边国家“现代化”的工具,淡化其地缘政治工具的特征,但无论其转型目标还是政策方法,都具有“排他性”特征。乌克兰危机已清楚表明周边政策,尤其是东部周边地区政策的“地缘政治”属性。面对乱局,欧盟表示难以独自应对周边地区的挑战,其政策杠杆也具有局限性,与其他伙伴的相互联系与依赖需要更广泛的合作。因此,新周边政策扩展“周边”范围,引入“周边的周边”概念,并强调加强国际合作,应对共同挑战的必要性。欧盟曾对第三方在其周边的存在保持警惕,但新周边政策沟通文件明确表示,“基于相互联系和彼此依赖,需要更广泛的合作形式,第三方国家应参与欧盟周边合作”。

  新周边政策的影响

  新周边政策虽然不会马上生效,但作为欧盟即将出台的全球战略的重要组成部分,其确立的政策方向和原则,会直接影响其对外行为重点和方式,尤其涉及与俄罗斯以及广泛非洲地区国家之间关系的发展。

  一、有利于欧俄关系改善

  与意识形态主导、“排他性”强的周边政策相比,新周边政策的利益取向、稳定优先以及区别化的政策都为欧俄关系的改善提供机遇。放弃将推动周边国家转型作为首要目标,可以缓解俄罗斯的政治疑虑;突出安全和稳定优先,可以增加与俄罗斯对话与合作的空间;加强在周边地区的国际合作,为双方在周边地区的合作提供了现实可能。欧盟已在其安全环境评估中将“与俄罗斯重建欧洲安全架构”,列为重塑周边安全的首要任务。法国总统奥朗德也表示周边政策需要照顾俄罗斯的敏感度。德国在周边政策磋商进程中,多次强调只有与俄罗斯一起,才能维护东部周边的稳定,并表示致力于寻求机遇推动欧盟与欧亚经济联盟对接,避免东部周边国家在俄罗斯和欧盟之间进行选择。

  二、加速欧非关系务实调整

  2015年欧盟对外行动署在其对外战略评估报告中,表示需要重新定义欧非关系。随着欧盟“大周边”概念的引进,非洲多数国家都将被纳入其周边的范畴,新政策中的诸多务实原则会同样体现在欧盟对非政策中,加速欧非关系从价值驱动向利益导向的调整。当前,最明显的表现是欧盟对非援助政策的变化。长期以来,欧盟利用援助附加政治条件,推动非洲国家的民主转型。但当前,以援助换取非洲国家在稳定和移民问题上的合作成为优先。2015年欧非移民峰会上,欧盟同意设立18亿欧元的信托基金,利用援助资金换取非洲在移民和难民问题上的合作。可见,未来欧非关系重新定位的重点是从发展援助为主导的关系向经贸、安全和移民问题的合作转型。

  三、扩大中欧在第三方合作的机遇

  欧盟周边地区是中国“一带一路”倡议的重点地区。无论是欧俄紧张还是西亚北非之乱,都不利于“一带一路”倡议的实施。欧盟寻求建立在共同利益基础上的伙伴关系、引入“周边的周边”以及扩大国际合作的务实的新周边政策,都在一定程度上抛弃了传统上以价值主导且具有“排他性”的周边政策,这与中国力推的多方合作共赢的外交理念更趋一致,为中欧在其周边地区的合作提供新机遇。

  注释:

  [1] Ulrich Speck,” EU faces tough choices in the neighbourhood”,http://carnegieeurope.eu/2015/05/18/eu-faces-tough-choices-in-neighbourhood/i8ot.

  [2] European Commission, “Communication from the Commission: European Neighbourhood Policy Strategy Paper”, Brussels, 12, May,2004.

  [3] European Commission, “Review of the European Neighbourhood policy”, Brussels, 18,11. 2015.

  (来源:《当代世界》,2016年6月)

  http://www.ciis.org.cn/chinese/2016-06/23/content_8852691.htm

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