［摘要］近年来，资本主义的制度性缺陷在西班牙加速显现，该国在就业、贫困、人口和不平等等方面所呈现的问题也是欧洲各国面临的普遍性挑战。资产阶级精英阶层主导国家发展导致社会逐渐失衡并丧失凝聚力，加之两党政治失灵失调、地方发展放任自由，社会政策边缘化、公共服务私有化，公共利益受到严重损害。对此，西班牙首先谋求修复和重塑“社会契约”，继而加大社会公共投资，力求抓住欧盟新一轮社会权利建构的契机，在局部领域开启渐进式社会改革，但重重障碍下其治理前景堪忧。实践表明，制度因素始终是西班牙无法跨越的障碍，仅凭社会治理难以扭转系统性的危机局面。 

　　［关键词］西班牙 社会危机 社会治理 新自由主义 　　  

　　*欧盟第四大经济体——西班牙现已成为经济衰退程度最严重的欧盟成员国之一，不但国家自身发展举步维艰，而且客观上成为阻碍欧洲一体化的突出短板。西班牙面临的危机不仅是洞察欧洲社会问题的一个重要窗口，更在一定程度上折射出西方资本主义国家在发展过程中的普遍困境，其治理和应对都因此受到国际社会关切。 

　　一、新老社会问题相互叠加，加重西班牙社会危机 

　　近年来，西班牙的社会危机日趋复杂，失业、贫困、社会保障不力等主要问题相互交织，催生出新的表现形式。这些问题与民生息息相关，既关乎社会的公平正义，也深刻影响着国家的未来发展。由于任一问题的恶化都可能引发连锁反应，西班牙社会治理的难度因此大增。 

　　（一）就业不振催生“NINI族” 

　　高失业问题在南欧、东欧国家普遍存在，以西班牙最为典型，整体失业率（近三年间已经攀至15%）、青年失业率（296%）两项指标均高于欧洲其他国家。尽管总就业人数在政策刺激下有所反弹，但劳动力市场的不稳定状态亦随之加剧。以2021年12月为例，在当月全国新签订劳动合同中，临时劳动合同占比88%。一个由大量临时合同支撑的劳动力市场注定难以行稳致远，“失业—就业—再失业”的循环对社会稳定形成持续冲击。社会经验和职业技能不足的年轻人因此成为受影响最大的群体。数据显示，西班牙各年龄段青年失业率长期高达30%，且只有不到三成青年人拥有长期合同保障，青年就业困境可见一斑。 

　　据经济合作与发展组织（OECD，以下简称经合组织）数据，2021年西班牙“NINI族（NINI是西班牙语NI ESTUDIAN NI TRABAJAN的缩写，NINI族是指18岁—24岁、既不学习也无工作的年轻人）”比例升至22%，成为“NINI族”数量最多的欧盟国家之一。民调显示，80%的西班牙青年感到已经被国家遗忘，并笃认其生活已无机会赶超或比肩父母一辈。由于认为自我努力在当今社会难以获得对等回报，66%的青年认同“不再努力”的社会风气。越来越多的年轻人无任何工作经验，缺乏职业培训机会，甚至不具备继续学习的意愿，对参与社会生活缺乏必要信心。年轻人频频“躺平”反映了西班牙劳动者境况日趋艰难、社会流动停滞的社会现实。 

　　青年一代难以获得足够的工作及发展机会，其后果不仅是青年个体发展受阻，更可能催生新的不稳定因素和封闭保守的社会氛围，最终扼杀国家发展的生机和活力。为此，已经有越来越多欧盟国家开始关注“NINI族”问题，并着手应对这一关乎未来的“新世代”社会挑战。 

　　（二）贫困回潮加剧“新物质匮乏” 

　　西班牙等南欧国家多使用“新物质匮乏”概念界定贫困，其衡量工具——“物质匮乏”指标包含住房、供暖、饮食等9项基本生活要件，无法负担其中4项及以上者，被划入极端贫困群体。近三年间，西班牙出现明显的贫困回潮，2019年到2021年贫困率上升了6%，有450万人处于极端贫困状态，缺乏基本生活保障，近1300万人在贫困线上挣扎，这意味着西班牙4679万人中高达1/3的民众跌落贫困陷阱或处于贫困边缘。 

　　“新物质匮乏”加剧揭示出西班牙社会令人震惊的现实：2021年，330多万西班牙人不仅对意外开支毫无应对能力，甚至无力兼顾每日餐食和冬季采暖费用，越来越多的人不得不在衣食住行中作出非此即彼的无奈选择。相关数字不断突破历史高点，且增势不减，其实质是西班牙国民基本生活水准的普遍下滑。此外，生育成为决定家庭贫困状况的重要因素。处于严重物质匮乏状态的有孩家庭比无孩家庭高出5%，1/3生育3个及以上子女的家庭处于极端贫困状态，造成西班牙的儿童贫困率居高不下，有220万孩童被迫在贫困环境中成长。  

　　贫困回潮使西班牙的减贫事业出现严重倒退，也暴露出经济增长难以转化为减贫成果的制度性缺陷。西班牙的人均GDP在2004年—2008年、2014年—2019年经历了两轮阶段性持续增长，但均未能抵消贫困率的上升。一方面，贫困群体与周期性增长红利绝缘；另一方面，当繁荣景象不再、“社会保护”不力时，贫困人口数量势必扩大，西班牙因此错过了大规模减贫的最佳时机。 

　　（三）不平等现象恶化 

　　虽然西班牙的国民收入水平高于保加利亚、罗马尼亚等中东欧国家，却与之同属收入最不平等的欧洲国家之列，且与欧洲平均水平仍在不断拉开差距。2020年西班牙基尼系数为0.32，在欧元区处于落后位置，20%最富有群体的平均收入是20%最贫穷群体的5.8倍。 

　　2018年—2021年，西班牙面临最严重社会排斥的民众数量增长了200万。妇女儿童、少数族裔和移民因身份被排斥的现象屡见不鲜，如70万女佣身处法律和“社会保护”的“灰色地带”，薪酬水平远低于法定最低工资标准；近半数吉卜赛人月收入低于310欧元，被排斥于国家社保体系之外；高失业率凸显外来移民令人担忧的社会处境。批评者据此认为西班牙存在倒退回“身份社会”的风险。 

　　不平等问题在西班牙表现出南北差异和城乡差异。在减贫和社会融入问题上，虽然北部地区已接轨西欧整体水平，但安达卢西亚、埃斯特雷马杜拉等南部自治区落后甚多。农村空心化问题越来越严重，人口持续下降，公共服务缺失，基础设施匮乏，就业机会锐减，“空心西班牙”（“空心西班牙”是当前西班牙社会运动和政治辩论的焦点议题之一，指占绝大部分国土面积的内陆地区、特别是广袤的农村地区，因长期远离政策红利被排挤到国家发展边缘地带的不平衡现象。）正在加速成型。连年收入下滑使农民个体和家庭面临生活和生产的双重困境。2022年，农民群体多次在首都马德里举行大规模的抗议活动，引发各界对农村发展的持续关注。与此同时，城市发展也处于混乱状态，贫困街区的扩散形成城市分裂，产生更加深刻的不平等。此外，不平等还以新的面貌出现，因基础设施和技能匮乏，不少底层民众被排除在互联网生活圈之外，出现难以跨越的“数字鸿沟”。 

　　（四）人口结构巨变威胁养老金体系可持续性 

　　作为西班牙社会的一大支柱，公共养老金体系为民众的退休生活提供了关键保障。然而，以老龄化为主要特征的人口结构巨变在资本主义制度下已演化为养老金体系的重荷。过去20年，西班牙的生育率跌至发达国家最低水平，同时却是养老金支出增长最多的国家之一。不仅如此，西班牙的国民预期寿命持续增长，预计将使老年人口抚养比在2020年至2050年间翻番，达到空前的65%。在低生育率和快速、持续且不可逆转的老龄化并存等情况下，劳动者贡献的缴费收入不断减少，需要供养的退休人员数量急速攀升，养老金现收现付能力因此剧烈收缩。自2010年西班牙养老金支出超过收入以来，二者差距迅速拉大。截至2021年年底，养老金支出占国内生产总值已超12%，年度社保债务达900亿欧元，收支不平衡状况已使养老金体系面临严重的破产风险。这一风险本不是劳动者变老的错，而是由于资本积累必然拿走剩余价值，劳动者的工资和养老金仅够个人当下所需，因此当退休人口超过一定比例时必然出现养老金危机。 

　　21世纪前十年，大量涌入的外来移民对生育率下降趋势一度有所抑制，但融入、治安等衍生问题构成新的治理挑战，因此，西班牙社会对大规模吸纳移民始终心存芥蒂，更重要的是引进外来人口无法从根本上缓解养老金体系的财政困境。面对人口结构的变化趋势一时难以发生根本性转向的客观现实，西班牙政府尽管现阶段没有像其他经合组织成员国一样靠提高最低退休年龄来延迟养老金危机，但政府所谓“确保退休金购买力”的方案非但不能从根本上解决分配矛盾，反而触及更广泛群体的利益和公平，引发社会不满。 

　　二、西班牙社会结构性失衡的根源 

　　尽管国民经济自2014年起出现恢复性增长，但西班牙中下层民众生活并没有恢复到2008年国际金融危机前的水平。与其他欧盟国家相比，近三年间西班牙的经济衰退幅度更大，社会冲击更加剧烈，不平等矛盾更加突出，社会失衡的结构性缺陷暴露无遗。不难发现，资本主义的内在矛盾是西班牙陷入社会危机的根源。尽管较早确立了均衡发展的理念和目标，但在资产阶级精英阶层长期操控国家发展方向的情况下，维持各阶级利益平衡的“社会契约”原则贯彻不力，以致重重危机留下的高失业率、高脆弱性的社会后遗症“久病不治”，成为不断滋生更多社会问题的病灶。 

　　（一）“为精英而治理”加剧社会危机 

　　20世纪70年代末，西班牙重新实行君主议会制，在有关国家事务的讨论和政党协商中，开始酝酿新的“社会契约”内容，直至1995年，各主要政党签署《托莱多协定》（Pacto de Toledo），决定基于公平正义、代际团结、财政均衡等一系列契约原则构筑社会保障制度，满足建设福利国家的需要。随后，国家法律对这些具体原则进行一一确认，使彼时的西班牙民众对主要政党集体描绘的稳定、平等、可持续的国家发展图景充满憧憬。 

　　然而，西班牙的社会建设目标虽然在形式上和法律上指向了每一位国民，但在资本主义制度下，实质上所能维护的主要是少数资产者的利益，这也决定了所谓“基于全民利益的契约原则”无法真正落实。在后续的政策制定和实施中，西班牙明显倒向“为精英而治理”，特别是在20世纪90年代以来新自由主义席卷全球的背景下，政府部门开始大张声势地将公共部门私有化，致使公共服务碎片化、“社会保护”流于形式，极大地损害了公共利益。以就业保障为例，政府以国家法案的显性方式放松对签订临时合同的约束，其实质是隐性减少乃至豁免对这部分底层劳动者履行“社会保护”的责任。临时合同的无序扩张造成社会工资增长明显放缓、劳资矛盾难以调和的同时，不平衡的社会分配使富人成为经济发展的最大受益者，最富有的1%人群在过去10年的收入增速是普通劳动者的12倍。政府事实上在收入分配中加深了两极分化，参与了对普罗大众的收入剥削。由此可见，社会失衡在很大程度上是政治权力的天平向少数人及其代表的资本利益倾斜的结果。“社会契约”理应维护的公共利益受到漠视，这既是资本主义制度使然，也是导致当前社会脆弱性的基本现实逻辑，因此，外部冲击在西班牙更易产生剧烈的社会震动。 

　　（二）国家政治失灵，加剧社会政策边缘化 

　　三年前，西班牙的主要“社会保护”项目“最低生活收入（IMV）”仅勉强覆盖18%的极端贫困家庭。该项目的预算和保护力度有限、申请程序复杂，使本应发挥保护网作用的福利保障体系自囿于财政困境。过去10年的减贫成绩在2020年便消耗殆尽，社会病灶很快再次制造出新的紧张关系。2022年，运输、农业等关键部门工人频繁罢工，要求工资上涨以跟上通货膨胀速度，民生问题日益严重，入不敷出成为危机下缺乏保障的劳动者真实生活的写照，他们与“中产”门槛渐行渐远，滑向“新物质匮乏”和社会排斥的贫困深渊。 

　　对此，长期轮番执政的西班牙两大政党均难辞其咎。无论是中左翼的工人社会党，还是中右翼的人民党，虽然都高举福利国家、“社会保护”、人民主权的旗帜，但无一兑现改良社会的政治承诺。社会公共支出高的国家，其不平等程度相应较低，但西班牙历届政府在社会发展领域的资金分配都十分有限，社会保障支出的GDP占比长期低于欧盟平均水平2%以上，人均支出落后40%甚至更多，依赖中央转移支付的地方社会支出在国际金融危机冲击下不升反降。首都马德里的“最低生活收入”补助仅为每月400欧元，远低于基本生活保障所需。在社会保障不足、劳动保护缺位的情况下，外部冲击的不平等效应在西班牙尤为突显。过去三年，以低技能岗位为主的基层劳动者卷入失业潮，又以劳动年资更短、劳动经验更少的年轻人首当其冲，16岁—19岁、20岁—24岁年龄段群体的就业率分别锐减45%和18%，而同期45岁—64岁群体就业率回落幅度仅为1%。 

　　过去40多年，尽管两党推行了50多次劳动力市场改革，西班牙就业结构却日益僵化。政府放宽临时合同门槛等投机做法饮鸩止渴，片面强调“灵活性”，客观上却一再强化雇主利益，最终加剧了劳动力市场的不稳定。事实上，资产阶级党争政治削弱了社会的良性互动，就业改革“为改而改”，大小政党借改革议题为自身捞取选举资本，劳动者权益却日益受损，养老金体系建设的财政平衡等重要原则长期受到忽视，政府施政与契合公共利益的价值和目标大相径庭。精英阶层主导的选票政治口惠而实不至，普惠的社会政策被排挤到更加边缘化的位置。 

　　（三）地方发展放任自由，危及基层公共利益 

　　地方自治与中央集权的并轨治理是西班牙政治文化的重要特征，“社会契约”原则在中央层面遭受削弱导致普惠性社会政策边缘化，在地方层面的削弱则更为清晰地表现为公共利益受损。 

　　自20世纪90年代以来，西班牙地方政府纷纷引入新自由主义的城市发展模式，外部资本大量涌入，土地所有者、开发商、金融机构及其他关联方迅速组成城市开发的游说团体和新的利益集团，对地方政策的影响不容小觑。短期繁荣使地方政府任由资本力量在土地开发、城市规划等事务中掌握主导权，城市建设欣然之貌的背后，住房信贷却随之扩张。然而，在公共部门放松管制的情况下，新的住宅区和基础设施等大型开发项目不仅供过于求，且与市民利益相去甚远。少数地方政客把持缺乏风险管理的地方信用社（caja），在有利可图的城市开发生意中向购房市民滥发信贷，进一步推高了金融和社会风险。不动产的无序扩张使城市沦为商业工具，造成严重的社会后果。房地产泡沫在危机冲击下集中破裂，大量项目或空置或烂尾，导致城市破产，失业人口激增，1/5的城市家庭无力偿还按揭贷款，丧失房贷抵押品赎回权利。持续恶化的生活状态迫使失业和破产的城市居民成为贫困回潮的主要群体，其聚居区则沦为被政府遗忘的“赤字街区”。在此过程中，基层公共服务被大规模私有化，经过层层分包，最终流于形式，而地方公共政策从决策到推进，严重受到资本操控，城市开发因此既漠视公共需求，也排斥社会参与，导致社会风险高筑。 

　　漠视地方层面公共利益的传导效应更强，这也是贫富分化、社会隔离等不平等现象在地方城市呈指数放大的原因。政商群体的权力共谋结构与公共利益背道而驰，遭到公众的强烈反对，城市抗议活动呼吁按照公共意志重构城市公共秩序、重塑城市发展方向，地方发展的挑战在西班牙显得尤为突出。 

　　三、西班牙的治理实践及其价值取向 

　　当前，西班牙经济社会危机持续加剧使许多民众对个人前途和国家未来感到迷茫。对此，西班牙社会展现出一定的自我批判能力，许多社会组织、研究机构和有识之士聚焦社会失衡问题，提出重塑“社会契约”继而再造“社会西班牙”。2021年，仅加泰罗尼亚自治区就有3000多个社团提出以稳定就业和扩大“社会保护”来修复“社会契约”的诉求，显示出西班牙社会本身对挽救危机的行动自觉。作为回应，执政的中左翼联合政府将危机状态下被证明行之有效的临时性保护措施扩大化、制度化，以期重建公众对国家机构的信任，同时尝试以新的价值导向为指引，推出渐进式的社会变革方案。 

　　（一）民意倒逼社会制度革新重返国家议程 

　　西班牙社会各界及舆论认为，开展社会制度革新以推动国家发展重回正轨的当务之急是重塑“社会契约”，特别是纠正过去忽视社会建设的错误观念，从而真正实现地区和国民团结。在社会脆弱性加剧的客观事实面前，政府扩大基本收入保护等紧急救助措施获得了一定认同，使民众认识到国家仍有能力代表公共利益行事，并对社会变革提出新的期待。因此，社会制度革新重新成为国家议程的优先议题。 

　　其一是修复既有“社会契约”，实施更加普遍的社会保障和“社会保护”。外部冲击加剧社会危机，并进一步反映出民众对社会保障的需求是迫切的，塑造具有抗风险能力的社会体系契合全体国民的利益。对此，西班牙主要政党和各级政府不得不有所回应，开展以对社会公共服务去商品化为重点的局部调整。2022年俄乌冲突引发高通胀，迫使西班牙政府在消费、生产等多领域出台税费减免、经济补贴、就业保护等紧急救助措施，缓解劳动者、消费者及个体经营户、中小微企业等市场主体的生存压力。西班牙政府重拾地区均衡、代际团结、财政平衡等既有“社会契约”的原则和精神，本质上是对市场和社会间关系的调整，尝试缓和社会矛盾以化解执政压力，最终谋求资本主义制度的再平衡。 

　　其二是响应欧盟社会权利建构倡议，加快更新“社会契约”。2017年，欧盟在《欧洲社会权利支柱行动计划》中提出，以社会权利建构应对日益严重的社会不平等，将平等的就业机会、公平的工作条件、“社会保护”与包容等列入欧洲公民权利范畴。在西班牙看来，这带来追赶欧盟社会标准、实现社会利益趋同的重要机遇，加之民众对欧洲一体化信任日笃，特别对“欧洲公民”所享有的广泛权益期待日盛，政府借势采取以就业、社保等社会改革充实社会权利建构的举措，引进“公正转型”（“公正转型”理念源自国际工会运动，2015年被纳入《巴黎协定》，继而成为欧洲生态转型下保障劳动者权益的框架思想。）理念，尝试以“公正转型协议”和“公正转型措施”为主要工具，控制绿色转型带来的社会成本，向受影响的煤炭、热电产业工人等群体承诺提供再就业保障，以此换取公众对转型的认同。然而，政府往往难于将自身实际角色微妙控制于介乎“倡议者”和“协调者”之间，难于超越政党轮替而保持其政策的延续性，企业、商会、工会乃至劳动者等社会多元行动主体亦难于有实质性参与，因此，转型成效或落实新“社会契约”内容无从谈起。 

　　（二）增加社会发展预算，扩大社会公共投资 

　　资金不足问题曾长期制约西班牙的社会建设，对一些突发性冲击准备不足是为表征，社会脆弱性进一步上升是为后果。对此，中左翼联合政府近年来强调社会投资对经济复苏的带动作用，大幅增加相关预算规模，2023年更是达到创纪录的2667亿欧元——这意味着西班牙将超过六成的国家总预算分配于社会公共投资，其中仅支持青年住房租赁和生活消费的政策性补贴规模就已经比2020年翻了一番。 

　　与此同时，为免于欧洲国家因突发性事件大规模增加社会应急开支而引发公共债务失序增长，欧盟启动免责条款，暂停对成员国预算的约束规则，并随即启动“下一代欧盟”复苏方案，通过发行共同债券，建立资金规模远超马歇尔计划的复苏基金，向财政困难的成员国施援。西班牙是最早申请援助并获得欧盟批准本国复苏计划的国家。政府提出按照欧盟标准改造“社会保护”体系，围绕福利国家建设，在高质量就业、教育、医疗等方面加大公共投资，承诺将远期金额达700亿欧元的欧盟直接援助的1/4投入社会发展事业。 

　　可以说，通过拓宽内外融资渠道，西班牙的社会治理在短期内获得了较为充裕的资金保障。不过，鉴于社会问题一贯具有复杂性且影响深远，社会制度的革新难有“一蹴而就”的解决方案，社会公共投资能否取得预期成效，存在较大不确定性。欧盟复苏基金的落地执行，也受到拨付进度、落实步骤和执行效率等诸多内外因素的制约。更应看到，从预算占比看，2023年由欧盟提供的社会发展基金仅占西班牙全部社会预算的不到5%，表明现阶段大部分社会投资资金仍须由本国自行筹集。一旦国民经济复苏趋势逆转，国家财政负担势必加重，公共债务的可持续性将受到严峻考验。 

　　（三）局部社会领域启动渐进式改革 

　　社会危机和自我觉醒将西班牙推到了一个重要的制度变革关头，迫于舆论压力，政府开始在部分矛盾和风险突出的领域以及承载重要治理职能的地方层面开启渐进式改革，试图矫正失衡的社会天平。 

　　一是深化劳动力市场改革。2021年年底，政府对企业作出规范用工关系、限制临时劳动合同使用比例等新要求，同时鼓励企业通过“培训实习合同”参与对高校、职校等新增劳动力的双重职业训练；面向青年适龄劳动力推出“青年就业保障计划”，提供就业和创业指导、培训等服务；对社会劳动力提供再就业培训，并计划建立“灵活保障”制度，为失业者提供更为全面的“社会保护”。尽管2022年上半年就业数据显示改革初见成效，包括在新增雇佣关系中，长期合同和超短期临时合同双增长、临时合同占比收缩，但年中失业率却再次回弹，表明劳动力市场无法轻易摆脱陈积已久的不稳定状态。 

　　二是完善最低社会保障覆盖。相关举措包括：扩大基本收入保护机制作为“社会盾牌”的保障面，降低“最低生活收入”申请门槛并简化审批流程，重点保障极端贫困人口的基本生活；扩充“社会保护”范畴，通过增加儿童抚养费补贴、划定严重弱势（极端贫困）群体、提高对多子女单亲家庭的经济补助等方式，为老人、儿童和贫困家庭等弱势群体提供社会援助。然而，在2022年经济增速放缓叠加通货膨胀的冲击下，西班牙扩大普惠社会政策的空间事实上已经日渐逼仄，实际成效远未达到民众预期。 

　　三是推动形成养老金体系改革共识。为了推动延迟退休改革，酝酿中的个人账户退休收入预测机制，拟予延迟退休者准确的养老金增长承诺，鼓励劳动者在67岁—72岁间自主选择退休年龄。鉴于斯事体大，反对者众，改革仍有待更加充分的社会对话和政党磋商决定。 

　　四是激发地方在社会治理中的主体作用。西班牙在欧盟范围率先将地方政府纳入复苏基金的分配和执行框架，设立75个资金分配的央地会议机制，向各自治区大规模转移支付复苏基金，以契合欧盟“在地方一级解决主要社会问题”的治理倡议。为回应市民重塑城市社会权利的诉求，许多地方城市还提出塑造“空间正义”，以推动公共资源和公共服务在不同社区的平衡布局。事实上，西班牙亟需加快优化央地关系，再谋协同治理的治理目标。 

　　四、基于重塑“社会契约”的社会治理尝试前景几何？ 

　　所谓“着眼于全体国民的共同利益”的“社会契约”，其实质是无产者、小资产者和资本家这三大社会阶级经过一系列斗争所确立下来的阶级合作的基本原则和价值理念，它直接影响资本主义国家施政的具体方向和内容，是考察欧洲国家经济社会发展不容忽视的重要因素。20世纪下半叶，西班牙较早确立了全面均衡发展的“社会契约”精神和原则，一度为建构更加完善的社会制度确立了发展路径。然而，后续的治理实践却出现南辕北辙的情况，先有工人社会党以“嵌入式新自由主义”替代社会民主主义施政，后有人民党接续加倍推崇美式新自由主义，资本主义的制度性缺陷造成的社会矛盾在西班牙加速显现。因此，尽管“社会契约”精神在西班牙被认为是维护社会团结、预防社会冲突、指引国家发展不可替代的黏合剂，但在资本精英垄断治理权的两党政治下，社会政策边缘化、公共服务私有化，社会公共投资严重不足，民众和国家间以及代际间的社会信任加速消解，国计民生前景黯淡，“社会契约”最终被束高阁、形同虚设，其实际作用变得十分有限。 

　　西班牙由资本精英主导的政治和经济权力长期忽视以劳动者为主的普通民众利益，不仅使支离破碎的社会体系无法提供足够的抗风险能力，且在面对大规模外部危机时变得更加脆弱。新老社会问题的叠加影响，反映出不同社会阶级和群体间不平等现状带来的重重风险，如同社会地壳的分裂板块正在嘎嘎作响，发出社会结构性失衡的危险信号。这种情形表明，“社会契约”的良好愿景在资本主义制度下无法落实。虽然重塑“社会契约”成为西班牙努力摆脱危机状态、推进公正复苏的新的范式选择，但由于生产资料的不平等占有关系使西班牙实现“全民利益”的宏大目标受到严重制约，制度因素始终是横亘在社会治理面前的难题。现阶段，西班牙社会治理的局限性在于，仅仅着手于改进部分社会问题，或缓和特定社会矛盾，未触及深层次的制度变革，不仅与重塑“社会契约”所蕴含的面向整体范畴的改革尚有距离，更不能真正排除捍卫和兑现“全民利益”所面临的根本性障碍。 

　　在西班牙，资本主义的内在矛盾同样在经济层面酿成结构性失衡，使国家的抗风险能力更为薄弱。首先，较之于其他欧盟主要经济体，西班牙的经济结构趋于固化，迫切需要转型。服务业和旅游业占据国民经济重要比重，在近年的外部冲击下产生庞大经济损失，相关行业至今复苏乏力。其次，公共债务仍处于高位运行，占国内生产总值比重由2019年的97%扩大至2021年的120%，随着政府融资困难加剧，大幅扩大公共福利的能力也因之受限。最后，以大企业主为代表的资本力量安于现状，新技术新产业研发投入不足，致使西班牙在新一轮科技革命和产业变革中处于落后位置。特别是数十年间生产力发展停滞，广大劳动者收入增长不济，代表劳资双方的工会和私营企业联合会关系日趋紧张。可以说，西班牙实际面临由经济、政治和社会等多种危机交织的系统性危机，其中，经济失衡加剧社会危机的严重性质和复杂程度，经济发展的成果更难惠及普罗大众。 

　　近十几年来，西班牙经济固然表现出周期性的增长态势，但阶段性繁荣受周期性经济危机的侵袭，社会体系的抗风险能力被迫大幅下降，经济增长因此并未带来社会平等。倘若因循“增长治愈一切”的旧范式而无所改作，反而可能陷入越增长越失衡的不平等怪圈。对西班牙来说，尚难在现阶段摆脱治本困境，基于重塑“社会契约”而改善社会治理就成了社会改良的现实选择。 

　　诚然如是，仍应认识到，在目前的内外因共同作用下，西班牙社会治理的现实阻力有增无减。经济上，在俄乌冲突引发的能源危机背景下，西班牙复苏进程被迫放缓，通胀率领跑全欧，劳动者工资水平难以提高，导致实际购买力骤降，2022年上半年全国罢工次数大涨20%，成为民生艰困的直观表现。可预见的是，国家财力倘若再陷困顿，社会政策随时有重回边缘地位的风险，渐进式社会改革将难以为继。政治上，呼声党等激进右翼政治势力还在上升，政治加剧极化恐对国家的稳定状态和政府政策的延续性构成不利影响。一旦极右翼势力在2023年议会选举中借扩大席位进入执政团队，封闭排外的治理主张无疑将严重阻碍社会改良计划。此外，受制于行政效率和央地双方在财税、社会保障和教育等许多社会事务上存在的明显分歧，2022年上半年复苏基金在西班牙的落实进度大幅延宕，仅完成全年预算计划（370亿欧元）的9%，国家的内部团结问题及体制机制痼疾或将严重制约西班牙重塑“社会契约”的潜能。可以说，前述治理举措和设想仅是开端，或可改进个别的、具体的社会问题治理，实难扭转系统性的危机局面，西班牙社会治理的前景依然堪忧。如何减轻资本主义固有的制度性障碍，将制度、政治、经济重塑和社会治理相宜地付诸实践，是西班牙面临的严峻课题。