海洋安全是欧盟共同安全与防务政策（ESDP）的重要内容，是在一个长周期内指导欧盟各项涉海政策的顶层战略设计，旨在为欧盟及成员国相关政策决策及实施提供原则性和方向性指引。2023年3月10日，欧盟委员会、欧盟共同外交与安全政策高级代表联合发布《加强欧盟海上安全战略，应对不断变化的海上威胁》文件（简称“海洋安全战略”）。文件的发布，标志着欧盟在时隔九年后完成了对2014版“海洋安全战略”的全面更新。这是欧盟延续近年来积极推动的战略自主性建设道路，基于欧盟“战略指南针（2022）”强化共同防务能力的全新举措，彰显了欧盟试图以更加积极有为的姿态，巩固和扩展成员国海上集体利益，宣示推广西方价值观的战略目标。 

2022年11月10日，法国总统马克龙在法国土伦海军基地向军队发表讲话时提出制定新的国家战略理论，以便在“世界秩序的破裂中保护法国的主权”。 

　　聚焦应对海上安全挑战的能力 

　　长期以来，海洋安全问题并不在欧盟关注范围内，而是完全由各成员国自行负责，欧盟更多的是提供沟通协调的平台。2014年发布的《欧盟海洋安全战略》及同时启动的“行动方案”，标志着海洋安全正式成为欧盟层面的战略事项，初步奠定了欧盟相关集体行动的框架。此后，欧盟一直将自身视作海洋安全公共产品的供给者，强调促进基于规则的全球海洋治理实践，在应对海上非传统安全挑战和创新海洋合作概念等方面取得了若干成就。 

　　以2017年欧盟理事会发布《修订海洋安全战略行动方案结论》为开端，欧盟成员国围绕更新“海洋安全战略”进行了漫长且激烈的政策辩论。新版战略文件就是内部协调和凝聚共识的结晶。欧盟更新“海洋安全战略”的主要动因，是为了更加高效地应对国际新形势下日益复杂多元的海洋安全挑战，提升其在国际地缘政治格局和全球海洋治理体系中的地位。欧盟在新版“海洋安全战略”中指出，当前全球海洋领域的战略竞争持续加剧，欧盟面临更加复杂的多层次安全威胁：一是来自欧洲边缘海域的地缘政治威胁，集中体现在乌克兰危机对海上安全和欧洲经济产生的溢出效应。欧盟认为俄罗斯的军事行动严重冲击地中海、黑海、波罗的海等欧洲边缘海域的海洋安全秩序，威胁欧盟及成员国在上述海域的政治和经济利益，包括自由航行、无害通过、海洋基础设施保护等。二是多种海洋非传统安全问题也将对欧盟海洋利益构成长期性威胁，如气候变化、海洋资源枯竭等可能会激化海上战略竞争，同时滋生各类海上犯罪活动。 

　　总体而言，欧盟更新“海洋安全战略”的实质，是以“泛安全化”逻辑实现对传统与非传统两类海洋安全政策的整合优化，以更好地适应技术变革等因素带来的传统与非传统安全议题日益难以区分的状况，在提高战略资源利用效率的同时，全方位提升欧盟应对当前及未来复杂海上安全挑战的能力。 　　  

　　多边主义基础上的多元目标 

　　从欧盟的相关政策表述来看，多边主义是欧盟海洋安全战略布局实施的核心原则。欧盟在新版“海洋安全战略”文件中反复强调了多边主义原则的重要性：一方面，加强欧盟内部成员国之间的多边协调，包括2024年组织举办年度欧盟海军演习、增强渔业管理局（ECFA）和海洋安全局（EMSA）等欧盟涉海机构之间的工作协调性等；另一方面，加强与伙伴国之间的海洋安全战略合作，包括信息共享、海上态势感知能力建设、人员培训等，尤其是在几内亚湾、“印太”等欧盟的重点战略关切区域。 

　　欧盟在新版“海洋安全战略”文件中，对当前和未来根本性的海上安全利益，以及六类宏观战略目标进行了系统性规划界定，针对性地修正了2014版战略对上述内容界定过于笼统、偏重非传统安全和海洋治理而淡化军事工具的使用、战略聚焦区域集中在欧洲及周边海域等问题。 

　　首先，欧盟将“维护欧盟、成员国、公民和伙伴国安全”“维护全球和平与稳定，保持海上航线的自由和开放”“保护关键海上基础设施”等标记为根本性海上安全利益。上述内容带有鲜明的“泛安全化”烙印，兼顾了传统与非传统安全两类现实需求，尤其是非传统安全问题外溢产生的潜在安全威胁。 

　　其次，欧盟设定了六大海洋安全战略目标，包括加强海上安全活动、与合作伙伴协作、建立领先的海洋领域意识、危机和风险管控、能力提升、教育培训。为实现上述目标，欧盟的政策工具箱同时包含了军事和民事手段，既有成员国之间基于“海上存在协调（CMP）”的军事行动整合，又有对西印度洋等国际公共海域打击海盗国际合作的参与。 

　　再次，对域外海域战略关切的显著增加是新版战略的重大“新意”，欧盟的战略布局几乎覆盖了全球海域，宣示了其渴望成为全球性海上力量的战略雄心。 

　　海洋战略触角伸向亚太 

　　自2017年美国政府出台“印太战略”以来，在经济和地缘政治利益的双重驱动下，欧洲国家和欧盟也紧随其后陆续发布“印太战略”文件，开始常态化密集涌入亚太地区，并在一定程度上协助配合美国实施对华战略竞争，给地区安全带来了诸多风险。2018年法国国防部率先发布《法国印太防务战略》，并于2022年进行了更新；2020年德国和荷兰先后公布《印太战略指导方针》；2021年9月欧盟正式发布《欧盟印太合作战略》。 

　　欧盟新版“海洋安全战略”文件明确将亚太地区划入其战略关切区域，强调亚太地区的海上秩序直接关系到欧盟对重要海上航线安全的维护，会对欧洲繁荣与安全产生直接影响，因此需要在欧盟“印太战略”框架下进一步加强在亚太地区的海上存在，提升在亚太海洋安全体系中的地位和话语权。简言之，欧盟希冀在亚太地缘政治格局中成为足以左右地区海洋秩序的“域外支柱”，寻求获取更高的海权地位，以相对独立的身份发挥战略影响力，而不是仅仅作为中美海上博弈的“看客”和美国对华制衡的“跟班”。 

　　此外，欧盟新版“海洋安全战略”文件凸显了强烈的对华竞争色彩，多处内容含沙射影剑指中国，甚至涉及敏感的边界争议和内政问题。欧盟认为“印太已经成为地缘政治竞争激烈的地区，在东海、南海、台海的武力展示和日益加剧的安全形势，直接影响欧盟的繁荣与安全”，并在此基础上设置了若干任务类型，包括在共同安全与防卫政策（CSDP）框架内部署海外派遣和行动、扩大与亚太地区合作伙伴的安全联系等。结合欧盟在“印太战略”报告中对中国军力增长的疑惧，以及美欧在科技、经贸、产业等领域逐渐加强的联合制华趋势来看，欧盟对亚太地区介入力度的持续增强将增大我国维护周边安全和重大国家利益的压力，也将增加中欧在亚太发生外交摩擦甚至冲突的安全风险。需要指出的是，该文件虽然包含着欧盟提升对华竞争性的战略考量，但并不意味着欧盟不希望竞争成为中欧关系主基调的方针发生了大的改变，例如在具体的文字表述上保持了克制，未公开点名对中国进行攻讦。 

　　难以回避实施中面临的多重限制 

　　虽然进行了精细缜密的战略设计，展现了强烈的战略决心及意愿，但是欧盟难以回避战略实施中面临的多重限制，这一“海洋安全战略”从文本到政策成果势必会经历一个漫长且艰难的过程。 

　　第一，欧盟内部协调困难重重。海洋安全战略在性质上属于欧盟共同外交与安全政策的分支，“政府间主义”是核心运行原则，文件虽然由欧盟颁布，但对成员国的约束力有限。在后续的部署落实中，成员国保留了根据本国利益做出选择的权利。欧盟成员国并非都拥有需要重视的海洋利益，因此能在多大程度上存在统一的海洋安全战略共识尚存疑问。欧盟内部在强化海洋安全战略的必要性、侧重点、资源投入意愿、对华政策等方面原本存在明显分歧，新版战略文件的出台更多的是由于法国、荷兰和德国三国的大力推动，杂糅了存在分歧的多种利益诉求。但在乌克兰危机后欧盟战略重心被迫聚焦在欧洲的大背景下，有多少成员国愿意支持欧盟投入大量资源落实宏大的海洋安全战略目标尚难确定。欧盟并未建立统一的海军部队，海上行动必须仰仗成员国的支持配合。值得一提的是，鉴于欧盟内部官僚机构冗杂，效率低下且缺乏协调的顽疾，整合军事与民事涉海部门的巨大难度，也会给欧盟的海洋战略努力带来掣肘。 

　　第二，美欧战略目标和利益差异限制着欧盟的海洋作为，直接影响着欧盟的海上能力。跨大西洋战略合作才是欧盟缓解海洋安全焦虑问题的最大依靠。以亚太事务为例，美国希冀的是通过将欧盟和北约作为整体引入亚太地区，充当美国推进“印太战略”和制衡中国的助手，在美国统筹指挥下进行政策协调，根据美国的需要和利益提供辅助配合；欧盟则希望在介入亚太问题上拥有更多的自主性，以“平等伙伴”的独立身份与美国进行协调，而非在美国主导下扮演从属角色。此外，欧盟对于亚太地区的政策价值，以及美国制衡中国的强硬政策路线始终心存疑虑，担心与美国的政策捆绑会损害自身利益。美国和欧盟不同的战略目标和利益诉求，可能会再次引发新的美欧矛盾，而离开美国的支持和协调，欧盟也很难独立实现设定的“印太战略”目标。 　  

　　作者简介：徐若杰，中国社会科学院欧洲研究所助理研究员。 

　　文章来源：《世界知识》，2023年第9期。已获得作者授权。