4月22日，英国议会无视国内外的强烈反对，通过了《卢旺达安全（庇护和移民）法案》（简称“卢旺达法案”），拟将通过非正规途径进入英国的移民遣送至卢旺达。法案虽获通过，但其后续执行可能面临一系列困难和挑战。 

2024年4月29日，活动人士在英国伦敦的内政部移民报告中心外集会，抗议“卢旺达计划”。 

　　法案通过历程一波三折 

　　“卢旺达法案”是英国“卢旺达计划”的一部分。“卢旺达计划”的动议始于2022年初，即约翰逊任英国首相时期，其目的是减少进入英国的非正规移民数量,特别是通过英吉利海峡偷渡到英国的移民。2022年4月，英国与卢旺达签署了一项为期五年的“移民与经济发展伙伴关系”谅解备忘录，拟将英国认定的非法移民或寻求庇护者遣送至卢旺达，如果申请被当地接受，这些人将留在卢旺达，之后除非英国政府要求,不得再次进入英国，且卢旺达不得将此类移民从本国驱离。作为回报，英国拟接受一部分来自卢旺达的“最脆弱难民”，并给予卢旺达1.2亿英镑的经济转型与融入基金、3.7亿英镑的发展基金，此外还将按照每名移民两至三万英镑的标准提供重新安置费用。 

　　但该计划的执行并不顺利。2022年6月，就在英国政府遣送第一批移民的飞机即将起飞之时，欧洲人权法院发布临时措施叫停了该计划，理由是此举有可能给被遣送者造成“不可挽回的损害”。同年12月，英国高等法院做出判决，裁定“卢旺达计划”合法，但英国上诉法院2023年6月裁定该计划不合法，理由是卢旺达不是一个“安全国家”。英国政府上诉至最高法院，后者于2023年11月同样裁定该计划不合法，认为卢旺达的移民体系存在缺陷，移民被遣送到卢旺达后可能会被直接或间接遣返母国。 

　　然而，英国政府不顾法院的上述判决，仍继续推动“卢旺达计划”的实施。2023年12月，英国与卢旺达签署新条约，内政大臣克莱弗利声称该条约能够解决最高法院的所有关切。随后，英国政府向议会提交了“卢旺达法案”，明确卢旺达是“安全国家”。今年1月，该法案在议会下院获得通过。尽管上院提出了多项修改意见，但还是在4月22日深夜通过了该法案。25日，法案经国王查尔斯签署后成为法律，英国首相苏纳克随后宣布将于7月遣送第一批移民到卢旺达。 　　  

2022年6月14日，在欧洲人权法院的干预下，英国政府遣送非法移民至卢旺达的航班暂缓起飞。 

　　“将难民视作商品用于交易” 

　　“卢旺达计划”遭到了英国内外的大量反对。在国内，保守党部分议员、人权组织、游说团体、公务员工会以及工党等均持反对立场。国际上，联合国、欧盟等都提出了严厉谴责。原因在于，该计划与英国一贯标榜的人道主义和维护人权、法治等价值观的形象严重不符，也违背了其作为发达国家应承担的国际义务。 

　　英国是联合国《关于难民地位的公约》和《欧洲人权公约》等国际条约的最早缔约国之一，有义务保护进入其领土寻求庇护的人员。但它根据“卢旺达计划”将寻求庇护者羁押并遣送至卢旺达的做法显然与上述义务完全背离。正如联合国人权事务高级专员办事处的声明所言，英国此举等同于将难民视作商品用于交易，并将其推入险地。与此同时，此举还颠覆了二战后建立起来的国际难民保护机制，将对世界人权和难民体系产生十分不利的影响。该项政策还对特定难民群体给予歧视性待遇，具有明显的种族主义和新帝国主义色彩。 

　　英国政府之所以不顾人道主义和国际法义务强行推进“卢旺达计划”，最重要的考量是为了赢得即将举行的大选。当前保守党的支持率落后于工党约30个百分点，在5月举行的英格兰地方选举中更是损失惨重。由于英国近年来经济增长停滞、生活成本危机加剧和公共服务领域面临的问题积重难返，选民对保守党的不满与日俱增。为挽回颓势、改善形象，苏纳克与保守党选择从移民政策这一相对比较容易看到成效的领域入手，试图凭借激进的反移民政策赢得选民支持。由于近年来进入英国的非正规移民数量大幅增加，特别是搭乘船只从法国经由英吉利海峡偷渡至英国的非法移民问题愈发严重，移民问题确实引发了英国民众的担忧和焦虑，对外来移民和难民的排斥有加剧趋势。为了迎合选民的关切，从约翰逊、特拉斯再到苏纳克，保守党先后三任首相均将移民政策作为一项关键政策支柱，且越来越向极端化和背离人道主义与国际法的方向发展。但这样做未必能够帮助保守党赢得下届大选。毕竟，相较于移民问题，民众更关心的还是经济与包括医疗服务体系在内的公共服务问题，但这些问题很难在短时间内得到实质性解决。因此，保守党单纯想要依靠强硬的移民政策挽回民心似乎是天方夜谭。 

　　除试图“取悦”选民以外，苏纳克还希望通过更强硬的反移民立场来弥合保守党内部的分歧。早在英国脱欧之前，保守党内部强硬右翼的影响力就不断增大，很大程度上影响了英国政府的内外政策，在移民问题上也同样如此。但是，“卢旺达计划”不仅未能消除保守党内部分歧，甚至有可能造成更大的分裂。以前首相特雷莎·梅为代表的部分保守党成员已批评苏纳克的做法不合法。去年12月，在英国与卢旺达签署新条约之后，负责移民事务的国务大臣詹里克辞职，声称自己与政府在移民政策的方向上存在重大分歧。但部分右翼强硬派认为“卢旺达计划”走得还不够远，有人甚至提出英国应退出包括《欧洲人权公约》在内的一系列国际公约。 

　　英国政府推进“卢旺达计划”亦有国际政治和经济利益方面的考虑。尽管卢旺达是联合国认定的世界上最不发达国家之一，且西方认为其长期存在人权问题，但英国一直与其保持着密切关系。2009年，卢旺达加入英联邦。卢旺达本是法语国家，而英国一直试图扩大在非洲法语地区的影响力，加强与卢旺达的联系无疑有助于实现这一目标。此外，卢旺达尽管经济水平较落后，但近年来却是非洲经济增长最快的国家之一，与卢旺达保持密切关系符合英国的经济利益，同时也能满足英国对于能源的需求，尤其是可以借此扩大对非洲大湖区这一矿产资源最丰富地区的影响力。 

　　计划存在夭折的可能 

　　尽管“卢旺达计划”已经获得通过，但其实施面临着一系列困难和挑战，甚至存在夭折的可能性。 

　　首先，该计划将给英国政府带来巨大的财政负担。目前，在尚未有移民被遣送到卢旺达的情况下，英国已向其支付了超过两亿英镑的费用，以建造用于处理相关程序的基础设施。根据英国国家审计署估算，每遣送一名非法移民到卢旺达进行重新安置，就需要花费16.9万英镑。鉴于英国当前经济形势不景气，经济增长乏力，在财政支持上是否具有可持续性尚未可知。 

　　其次，英国国内政治面临不确定性。英国即将举行大选，根据当前的民调结果，工党上台执政的可能性极大。工党领袖斯塔默以及其他一些影子内阁成员多次对“卢旺达计划”提出批评，认为其不仅与人道主义背离，且无法起到阻止非法移民入境的作用。斯塔默声称，如果工党能够在大选中获胜，将在获胜后的100天内废除该计划，并利用节省下来的资金采取其他途径控制非法移民。况且斯塔默本身就是人权法律师，从这一角度看，他也会不遗余力地推翻该计划。 

　　最后，该计划未来仍可能面临法律诉讼，尤其是来自欧洲人权法院的裁决。欧洲人权法院是欧洲委员会的司法机构，英国是其创始成员国之一。欧洲人权法院对英国拥有司法管辖权，其判决对英国具有法律约束力。如果将来被列入遣返名单的人为避免被遣返而向欧洲人权法院提出诉讼，欧洲人权法院则有权就“卢旺达法案”是否违反《欧洲人权公约》做出判决。鉴于该法院之前的立场，其判决很有可能认定该法案不合法，从而给英国政府的遣返计划增添变数。 

　　英国首相苏纳克曾表示，如果欧洲人权法院试图再次阻止“卢旺达计划”，英国政府将采取无视态度，甚至可能退出《欧洲人权公约》。但即使如此，英国仍然无法逃避承担国际法律义务，其还是联合国《关于难民地位的公约》等国际条约的成员国。除此之外，退出《欧洲人权公约》不仅可能导致英国与欧洲刚刚有所缓和的关系再度恶化，也或将引起北爱尔兰局势的紧张，威胁北爱和平，因为1998年《北爱和平协议》明确要求英国政府将《欧洲人权公约》纳入北爱法律，以便北爱人民可以向欧洲人权法院提起诉讼。总之，英国如果一意孤行，势必对其国际地位和信誉造成不利影响。 

　　作者简介：李靖堃，中国社会科学院欧洲研究所研究员。 

　　文章来源：《世界知识》2024年第11期。已获得作者授权。