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程卫东:欧盟应对债务危机措施的宪政争议及其影响
作者:程卫东 | 文章来源:本站原创 | 更新时间:2013-06-20 11:38:10

    欧洲债务危机是一次结构性危机。欧盟认识到共同应对危机并建立危机解决与预防机制的重要性,也认识到进一步加强欧洲一体化的重要性及任务的艰巨性,但是,在欧盟层面上出台应对危机的措施并不是一帆风顺,其间充满了各种不同意见、建议与争议。欧盟应对债务危机的措施也引起了法律上的争议,其中很多争议具有宪政意义,这些措施本身与争议对于欧盟宪政建设可能会产生重大影响,并进而对欧洲未来的一体化产生深远影响。

    一、欧盟应对债务危机的法律措施

    欧盟应对债务危机的法律措施主要包括两个方面,一是通过修订《欧盟运行条约》为欧盟出台应对债务危机的救助措施提供宪法性依据,二是通过二级立法及缔结国际方式建立应对债务危机的机制。

    1、欧盟应对债务危机与基础条约修订

    在希腊爆发债务危机之初,欧盟能否救助及如何救助希腊问题就引起了广泛的关注,关注的焦点之一是欧盟救助希腊是否具有法律上的依据,是否违反欧盟条约。自《欧盟联盟条约》规定建立经济与货币联盟以来,在此领域,欧盟关注的主要问题是统一货币与货币政策,在经济治理与财政政策方面,欧洲一体化一直进展缓慢。《里斯本条约》在此方面也没有取得实质性的进展。

    在救助成员国财政困难的问题上,《欧盟运行条约》将不救助规定为一般规则,[1]规定仅在例外情况下才予以救助。[2]但条约所规定的例外情形主要是指“某一成员国遇到无法由其控制的自然灾害或特殊事件引起的困难或面临着有可能由此导致的重大困难的严重威胁”,至于该例外情形包括的具体范围,条约中并没有明确的规定,在本轮债务危机之外也未曾适用过,因而在实践中存在着不同的理解与争议。

    在希腊债务危机爆发之初,欧盟试图在联盟层面出台一些措施,但是关于在欧盟层面上采取救助措施是否符合《欧盟运行条约》的规定,存在着不同的看法。很多人认为希腊债务危机不属于《欧盟运行条约》第122条所规定的例外情形,因此,不能予以救助。条约的这种模糊性未能为欧盟快速解决希腊债务危机提供适当的法律上的依据。而且,即使欧盟能够依据《欧盟运行条约》第122条规定将希腊的情形确认为例外的特殊情形,第122条的规定也无法为未来预防与救助类似的债务或财政危机提供法律上的依据。但另一方面,如果欧盟不采取集体的共同行动,成员国的债务或财政危机有可能对欧盟经济甚至欧洲一体化产生重大的不利影响。

    为了使欧盟的救助具有法律上的依据,避免对现行欧盟条约相关规定的不同解读,欧盟通过修订《欧盟运行条约》的方式来解决这一问题,在运行条约第136中增加了第3款,[3]规定“如果对于确保欧元区作为一个整体非常重要,其货币为欧元的成员国可以建立有效的稳定机制。在该机制之下,提供任何所要求的金融援助都将受严格条件的约束。”该条明确规定了欧盟可以通过成员国建立稳定机制的方式对遭受财政危机或金融危机的成员国提供救助,但是受严格的条件约束。

    2、欧盟应对危机的二级立法与国际协议

    欧盟通过二级立法应对债务危机的措施主要包括两大类,第一类是应急性措施,主要是缓解、解决当前面临的债务危机,第二类是长效措施,主要是加强欧盟的经济治理与金融监管,防止类似危机的再次发生。当然,欧盟应对债务危机是多主体参与的,除了成员国,特别是重债国主动或被动地采取一些应对性的国内措施外,欧盟及欧盟成员国作为集体也积极参与了危机的应对与解决。

    由于欧盟条约上关于救助与应对危机的法律基础存在着争议,欧盟最初主要寄希望于债务国采取国内措施,恢复其在金融市场上的融资能力,并通过缔结国际协议方式来解决债务危机,如2010年5月3日希腊与欧盟委员会签署的“谅解备忘录”、“债权人间协议”等。早期的协议主要是关于融资、偿还债务安排等方面的协议。

    随着危机的加深,仅仅通过融资、债务偿还安排协议等已经无法满足应对债务危机的需要了,欧盟需要一些机制性安排以及防止危机发生的改革性措施,防止危机的进一步漫延与加深。在制度性建设方面,一方面,欧盟在欧洲联盟框架内通过了一些立法性措施,代表性立法就是通常所称的“六部立法”(Six Pacts),包括五项条例和一项指令,其主要目的是扩大经济政策协调的范围,引入新的程序来监管成员国的宏观经济发展和处理不平衡问题;另一方面,由于成员国之间存在着分歧,在某些重要领域,欧盟无法通过二级立法,因此,欧盟部分成员国在欧盟框架之外缔结了国际协议,具有代表性的是“欧洲稳定机制条约”(TESM)和“经济与货币联盟领域稳定、协调与治理条约”(TSCG)。[4]

    在欧盟框架下通过的应对债务危机的立法没有引起实质性的争议,但是,欧盟修订条约第136条及通过成员国之间缔结条约的方式应对债务危机的做法引起了很多的争议,其中很多争议具有宪政意义与影响。

    二、欧盟应对措施的宪政争议及其影响

    在宪政方面,欧盟应对措施引起的争议及其影响主要涉及到以下几个方面:

    1、权能与主权问题

    欧盟权能问题实际上与欧盟未来一体化走向是息息相关的。由于欧盟权能是由成员国授予的,来自于成员国,在欧盟权能与成员国权能之间存在着此消彼长的关系,因此权能通常又与国家自治与主权息息相关。但另一方面,欧洲一体化的扩大与深化客观上要求成员国赋予欧盟更多的权能。从欧洲一体化历史来看,在欧洲一体化的客观需要与成员国意愿之间一直存在着矛盾,权能问题一直是个敏感且争议很大的一个问题。

    《里斯本条约》试图使欧盟的权能更加清晰,但并没有从根本上解决欧盟权能问题,没有解决欧盟内部在权能问题上的分歧。它既没有解决欧盟政治一体化所需的权能问题,也没有解决欧盟权能与成员国主权之间的关系问题,更没有解决欧盟内部在权能问题上的分歧,[5]这个问题仍处于不确定之中。

    欧洲债务危机表明,欧盟只有进一步推动一体化,才能避免或有效应对债务危机或其他金融危机,但这涉及到欧盟经济治理、经济政策一体化等重大问题,这些问题的解决需要增加欧盟的权能。但权能的增加并不是一件易事。欧盟应对债务危机的措施在两个方面引起了有关权能与主权的争议。一是欧盟修订运行条约是否增加了欧盟权能、是否涉及到成员国主权向欧盟让渡问题,二是欧盟成员国在经货联盟领域缔结国际条约是否侵犯了欧盟专属权能问题。

    第一方面的争议已超出学理上争议的范畴。在爱尔兰一起关于欧盟修订条约与建立欧洲稳定机制的条约是否合法问题的案件中,爱尔兰最高法院将条约修订的合法性及是否增加了欧盟权能问题提交到欧洲法院。根据欧盟条约第48条第6款的规定,采取简易程序修订条约不得为授予欧盟新的权能。欧洲法院在关于该问题的判决很模糊,一方面,欧洲法院认为修订条约的理事会决定没有赋予欧盟新的权能,在修正案生效前,欧盟不能据此采取任何措施;另一方面,欧洲法院并没有明确在该修订案生效后,条约是否为欧盟增加了新的权能;[6]同时欧洲法院认为,欧元欧成员国缔结国际协议的权利并不取决于欧盟理事会的决定。

    第二个方面的争议也与欧盟条约关于权能问题的模糊性相关。根据欧盟运行条约第3-6条的规定,在欧洲经济与货币政策领域,货币政策属于联盟专属权能,其他方面属于欧盟与成员国共享权能,欧盟成员国能否在欧盟享有专属权能或共享权能的领域在成员国之间另行订立国际条约,存在着不同的意见。但欧洲法院在爱尔兰案中认为,成员国缔结有关稳定机制的条约并没有侵犯欧盟的专属权能,认为虽然欧盟条约对货币政策没有做出明确的界定,但是货币政策的目标主要是保持物价稳定,欧洲稳定机制的目的是保持欧元区稳定,并没有涉及货币政策的核心目的。[7]

    欧洲法院虽然在条约修订与成员国缔结条约涉及的权能问题上均支持了欧盟与成员国的做法,但并没有解决欧盟内部关于权能问题的争议与担忧。争议与担忧表明权能与主权问题在相当长的时间内将会是影响欧洲一体化的一个主要问题。权能问题不是由债务危机引起的,但是债务危机使得权能问题更加突出,更为引人关注。

    2、法治问题

    “通过法律的一体化”是欧洲一体化的重要特色,在此基础上,欧盟逐渐被认为成为一个法治的共同体。通过法律的一体化被认为是使得欧盟成员国之间、欧盟与成员国之间的关系具有一种长期的稳定性、规范性,使得欧盟的运作机制与总体发展方向摆脱了临时性、个别性事件的影响,使得欧盟各参与主体之间的关系在很多情况下摆脱了政治上的纷争,而表现为法律上的纠纷,并使得这些纠纷纳入到法律的解决途径上,使得欧盟各成员国的政治意愿成为一种法律规则,借助于西方法治的传统与法律的内在力量,推进欧洲一体化。但欧盟在应对债务危机过程中,出于形势的需要,在很多措施上并没有通过欧盟的立法,而是通过绕开欧盟机构与机制,通过国际条约的方式来解决,很多人认为这种权宜之计对欧盟的法治将会产生消极影响。[8]

    3、民主问题

    民主问题在欧洲一体化过程中广受关注。欧洲一直加强制度建设,试图缓解欧盟的民主赤字问题,特别是通过强化欧洲议会和成员国议会的作用来加强欧盟层面的民主。但是,在欧盟框架之外通过国际条约来解决债务危机,在很大程度上规避了欧洲议会对于相关机制的参与与立法权,也在很在程度上避开了国内议会的参与与监督,在民主与公开性上,产生了很多疑问。

    在欧盟面对重大的债务危机问题时的行为表明,虽然欧盟一直在加强欧盟民主化建议这一方向在,但在超国家层面的民主建设将仍然是一个漫长的过程,会受到各种政治与经济因素的制约与影响。另外,还有一个值得关注的现象是,在欧盟应对危机过中,民众对于民主问题关注的重点实际上也不是民主与法治,而是国家的利益。

    4、国际条约与欧盟条约的关系及欧盟法律体系问题

    欧洲法院通过一系列判例,逐渐确立了欧盟条约与国际条约之间的关系。但是,欧盟应对债务危机的国际条约使得国际条约与欧盟条约之间的关系更加复杂化。

    统一与分割的法律体系,在欧盟之外通过条约确立成员国之间的关系与相关的制度,在某种程度上破坏了欧盟法律体系统一性与完整性。虽然成员国表明在未来将相关国际条约制度纳入欧盟法律体系的愿望,但是,通过部分成员国的行为影响欧盟法律制度,仍然不利于欧盟统一法律体系的建设。

    5、欧盟应对措施与成员国宪法关系问题

    欧盟宪政建设与成员国宪法的关系,随着欧洲一体化日益涉及到各敏感领域,欧盟宪政与成员国宪法的冲突与协调将日益成为一个无法回避的重大问题。在德国与爱尔兰,分别提起了相关的诉讼,特别是爱尔兰的诉讼案件相关问题已提交到欧盟法院(Case C-370/12)。当然,爱尔兰法院提起的问题主要是关于理事会修订条约的决定与TESM是否符合欧盟条约相关规定的问题,但不论是德国国内的诉讼还是爱尔兰的诉讼,均涉及的相关措施是否违反本国宪法问题。

    (摘自周弘主编、江时学副主编《欧洲发展报告(2012-2013)》,社科文献出版社,2013年4月。)

    (联系 程卫东:chengwd@cass.org.cn

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[1] 《欧盟运行条约》第125条第1款。

[2] 《欧盟运行条约》第122条第2款。

[3] European Council Decision 2011/199/EU of 25 March 2011 amending Article 136 of the Treaty on the Functioning of the European Union with regard to a stability mechanism for Member States whose currency is the euro (OJ 2011 L 91, p. 1

[4] 有关六部立法与两部条约的法律分析,详见:Alberto De Gregorio Merino, “Legal Developments in the Economic and Monetary Union during the Debt Crisis: the Mechanisms of Financial Assistance”, Common Market Law Review 49: 1613-1646, 2012

[5] 程卫东:“《里斯本条约》:欧盟改革与宪政化”,载《欧洲研究》2010年第3期。

[6] Judgment of the Court in Case C-370/12, 27 November 2012, paras.72 and 73, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=130381&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=386556

[7] Judgment of the Court in Case C-370/12, 27 November 2012, paras.50-68

[8] Matthias Ruffert, “The European Debt Crisis and European Union Law”, Common Market Law Review 48, 201 1, p.1789

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