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蔡雅洁:欧盟反腐败的理念与举措
作者:蔡雅洁 | 文章来源:《人民论坛》2013年6月刊 | 更新时间:2013-07-03 16:13:41

    近十多年以来,反腐败一直是欧盟工作的重要议题。早1996年和1997年,欧盟就在其相关法律文书中对主动腐败和被动腐败进行了界定;2003年,还在欧盟层面上通过了在私营部门领域内反腐败的特定规则。自2010年欧洲主权债务危机以来,欧洲各国经济复苏乏力,民众普遍对福利被大幅削减、经济持续衰败的现状不满。很多国家的民众认为经济问题的根源,是腐败的政治精英、商人以及企业家们造成的,把怨愤的矛头对准了本国政府,他们游行、罢工、造成社会动荡,先后有多个国家出现政府更迭。鉴于此,欧盟及其成员国欲着力解决危机背后的制度性因素,而反对腐败成为其中重要的工作内容。

    一、欧洲各国反腐败问题形势严峻

    根据欧盟委员会下属民意调查机构“欧洲晴雨表”(Eurobarometer)于2012年2月15日发布的一份有关欧洲各国腐败问题的调查报告来看,欧盟每年因腐败损失1200亿欧元,相当于欧盟GDP的1%。

    尽管腐败的性质和规模在欧盟层面上及其不同的成员国之间表现不一样,但从整体上对欧盟造成了一定的伤害,比如降低了投资水平,阻碍了国际市场的公平,并对其公共财政造成了负面的影响。

    腐败问题成了民众的共识,被认为是造成欧债危机的诱发因素和主要原因之一。腐败问题的严重性,迫使欧盟着力解决危机背后的制度问题,提出对个别濒临破产的成员国解救方案和措施的同时,不得不把民众关注的腐败问题,作为当前最优先的工作之一。

    二、欧盟反腐败的制度性举措

    近十几年来,惩治和预防腐败一直是欧盟内外政策的重要组成部分,并逐步形成了一套日益完善的制度性举措。

    1.理念取向。欧盟特别强调廉政建设,反腐倡廉是欧洲一体化进程中的重要政策,也是欧盟内外政策的重要组成部分,对内是吸纳新成员的关键指标之一,对外是其发展国际关系的重要考虑因素。尤其值得注意的是,欧盟将腐败视为东扩后欧洲一体化进程的主要障碍之一。

    2.法律规范。欧盟自成立以来,不断探索并逐步健全其反腐败方面的法律体系。1992年制定的《马斯特里赫特条约》,以及后来签订的《阿姆斯特丹条约》(1999年)和《尼斯条约》(2000年)等,都涉及到反欺诈及其它严重犯罪活动,明确规定各成员国在预防犯罪特别是腐败犯罪方面采取共同行动。

    1995年以来,欧盟先后通过《保护欧洲共同体金融利益条约》、《打击涉及欧盟官员或欧洲联盟成员国官员腐败行为的公约》、《反腐败刑法条约》、《反腐败民法公约》和《打击私营部门腐败的框架决定》等,这些规约既对腐败行为进行了界定,并对与之对应的管辖权、刑事和民事处罚标准、资产追回、跨境合作、预防措施等具体规定,为逐步实现成员国反腐败法律的趋同化奠定了基础。2005年9月,欧盟签署了《联合国反腐败公约》。欧盟还将进一步制订更加完全的反腐败法规制度,比如出台加强腐败资产追缴、升级腐败犯罪数据库、完善反欺诈政策等措施。2009年在瑞典轮值欧盟理事会主席团期间所签署的“斯得哥尔摩计划”(Stockholm Programme)在制定欧洲一体化进程中司法、自由与安全问题的发展路线时,也有内容着眼于2010年-2014年的反腐败斗争问题。

    3.机构建设。加强反腐工作的制度化与专业机构的建设。欧盟于1994年成立了监察专员公署,它拥有完全独立地位,负责监督欧盟组成部门和附属机构的行政行为,受理公民对不良行政行为的投诉, 调查效率低下、失职渎职、违纪违规、不公正不合理现象等, 维护公民权益;1999年成立反欺诈署,监督欧盟资金特别是支持各成员国发展资金的使用情况,调查贪污、欺诈、挪用等违法违规行为,制定预防措施,协调各成员国之间的反欺诈工作;2000年成立调查和纪律办公室,专司纪律监督检查职能,制定工作人员行为准则和行政、财经纪律,监督工作人员恪守职责,受理工作人员投诉,调查违纪违法案件等。同时,欧盟还成立了纪律委员会,这是一个纪律咨询机构,委员会主席由前欧盟官员担任。

    4.措施延展。2011年6月,欧盟从总体上出台了一揽子反腐败的措施方案,其中主要包括:第一,完善反腐败评估机制。决定从2013 年起,每两年发布一次“欧盟反腐败报告”,监督欧盟腐败状况,评估成员国反腐败工作的薄弱环节,交流成功经验,推动成员国积极打击腐败。第二,指导企业在反腐败方面建章立制。欧盟指导各企业加强反腐败制度建设,建立公共采购制度和完善会计、审计准则。第三,出台欧盟议会议员行为准则。规定议员必须报告任职前的职业,任职期间须申报收益超过5000 欧元的任何活动;前议员不得随意进入议会;成立咨询委员会,制定监督程序,确保准则能够顺利实施。第四,敦促成员国严厉执法,要求成员国加大反腐败执法力度,积极打击腐败犯罪。

    三、欧盟在反腐败方面的问题与不足

    作为世界上最大的多国联合体和一体化程度最高的国家集团,尽管欧盟在筹建之初就把反腐败当作重大事情之一来抓,之后又在法律法规和机构建设方面不断做出努力,但是欧盟反腐败行动目前还存在一些问题与不足。

    1.欧盟不是一个主权国家,对各成员国及其相对独立的司法和检察部门缺少约束力和执行力。针对各成员国的腐败问题,欧盟主要是通过制定反腐标准和准则,并对各国实践进行监督,提供各国之间的合作平台。各国腐败状况与反腐工作的情况各有不同,它们在落实欧盟相关规约方面也存在千差万别,因此欧盟的统筹工作也比较艰难,其成效也并不高。比如,在欧盟反腐败法律、法规的执行方面,目前奥地利、德国、意大利等尚未批准欧盟《反腐败刑法公约》;德国、意大利、葡萄牙、西班牙、奥地利、捷克、匈牙利等十二个国家还未批准《刑法公约补充协议书》;丹麦、德国、英国、爱尔兰、意大利、葡萄牙、卢森堡等七国还尚未批准欧盟《反腐败民法公约》。此外,捷克、德国和爱尔兰甚至没有参加“联合国反腐败公约”。[1]

    2.欧盟缺乏有效的执法手段和力度。由于反腐败工作表现出较强的政治性、敏感度高,很多成员国不愿意让渡相关权利。比如在德国,1997年12月通过的《反国际腐败法》是在其《刑法典》的基础上,引入了经合组织(OECD)的《在国际交易中同向外国官员行贿作斗争公约》和欧盟《反腐败法》,但它却非常注重最大限度地保护德国公民和企业在海外的利益和人身权利。在处理相关案件中,调查过程须遵守其国内保密程序,在海外受贿触犯法律的公民有权被引渡回德国法庭审理等。由此可见,欧盟反腐败法律的执行效果,在很大程度上取决于各成员国的执行力度与意愿。

    3.欧盟于2004年和2007年两次扩大成员国后,后加入的国家在反腐败状况和法律跟进方面与其他国家相比,存在较大的差距和空白。很多国家注重经济共同体,忽视政治共同体,在国内政治和欧盟的接轨方面,特别是在贯彻欧盟涉及反腐败的法律法规方面,表现得不积极、不情愿或拖延、推脱。

    四、欧洲部分国家的反腐措施

    总体来说,目前在欧洲,债务危机严重、经济萎靡的国家,也是腐败猖獗的国家,如意大利和希腊。不但有欧洲媒体称希腊腐败、懒惰,也有学者称,“意大利政治体制腐败之根深蒂固,乃是公民之间缺乏信任的副产物。它与发展中国家中公开的行贿受贿不同之处在于,勒索和行贿已经制度化,有一套精心策划的由施贿者和受贿者组成的关系网打掩护。”[2]

    而经济发展较好、国际信用较强的国家,也是反腐倡廉较好的国家。他们有一个共同的特点,重视反腐倡廉的制度建设,重视培养公民的道德意识。他们在反腐倡廉方面有不少好的举措和经验。2011与2012年,在监督世界各国腐败行为的非政府组织“透明国际”清廉指数排行榜上,清廉程度连续前十名的欧盟国家有:丹麦、芬兰、瑞典、荷兰。

    芬兰、瑞典、丹麦、荷兰、挪威等北欧国家重视公民道德教育,形成了健康的公民文化道德体系,使民众有着自觉遵纪守法的良好习惯,强调诚实守信,以权谋私被视为令人唾弃的行为。这种廉洁为荣,贪污为耻的道德传统和社会氛围对公务员的廉洁自律有极大的影响力。[3]

    在芬兰,贪污受贿跟盗窃抢劫一样,被视为卑鄙肮脏的行为,为人们所不齿。瑞典的高级官员保持清廉,没有特权,政府领导人大多住在普通住宅区里,其子女与普通民众一样。在丹麦,公民的住房、财产、土地都要经过注册登记,不容忍谎报瞒报,这就使得这个国家的所有公民的财产,都曝光于政府有关部门和广大民众眼中;相关机构对警察的纪律执行情况也有经常性的统计和分析,防范违纪和贪腐。

    德国同样是一个以廉洁和高效闻名的国家。德国人在商业谈判中强调道德准则,规定“四眼原则”:重要决策必须有两个人决定并共同签字。德国对企业的要求是比较严格的,企业在国内、国际上行贿受贿均会被处以重罚。作为一个是联邦制国家,德国没有一个联邦级别的统一的反腐机构或检察机构,一些跨国公司行贿受贿案件,是由州、市一级的审计、行政、警察、监察部门互相协调完成的。

    在法国,人们普遍认为反腐败的关键在教育,是有效防范腐败的基础和源头。法国对公务员的行为规范,除《公务员总法》、《公务员章程》以外,在其《刑法典》、《劳动法典》和《反贪污法》中均有对公务员以权谋私、贪污腐败、渎职违法、假公济私等行为进行严厉制裁处罚的明确规定。公务员收入必须如实申报,对于超出应得财产收入的部分,必须说明来源情况。高级官员的财产申报材料,定期刊载于政府公报上,供公众查询。此外,法国政府还限制现金流通,大额开支必须刷卡,随身现金不得超过有关规定。前总统希拉克的夫人,就曾因用现金支付2000元旅游费而受到严格的追查。[4]法国舆论监督从上世纪八十年代以来逐步增强,不少腐败案件如前总理朱佩的政治献金案等都是先由媒体发现和揭露的。

    舆论监督在反腐败中的作用和力度是不容忽视的。北欧国家允许公众查询政府的档案、记录,接受市民和媒体监督。公众也可以通过新闻媒体揭露腐败行为,监督政府行为。[5]

    欧盟及其成员国在反腐败斗争方面已付出了很大努力,做了大量工作,而且还要继续加大力度进行下去。当前欧洲面临的经济形势不容乐观,各国的情势也千差万别,怎样从成员国与欧盟层面上进一步打击和消除腐败,平息民众因为经济不振和腐败猖獗而激起的民愤和社会动荡,维护欧洲一体化建设中所取得的积极成就,是欧盟及其成员国面临并必须解决的生死攸关的重大问题。

    五、欧盟反腐的策略思路

    2003年,联合国通过的《反腐败条约》,成为包括欧盟及其成员国在内的国际社会与腐败问题开展斗争的基本指导文件。欧洲各国也在此框架下,积极采取多种多样的举措与各种形式的腐败斗争,既包括企业非法资助党派以获得未来利益等“大事”,又涉及到相关人员“铲掉”交通罚款后收取贿赂等“小事”,欧盟也特别强调要督促各成员国在反贪腐领域积极采取行动。综合分析来看,欧盟反腐的策略布局多有启发。

    1.依法反腐

    欧盟及其成员国特别注重法制精神,主要用立法来制衡权力、规范行为。制度建设一直伴随着欧盟与其成员国的反腐败斗争,基本做到“有法必依,执法必严”,“在法律面前人人平等”,其特点是把反腐败的法律制度与刑法、民法、劳动法等具体法律规范相结合。对公务人员有更为详细的规章和制度,比如财产申报制度、利益回避制度、利益处理制度等。

    欧盟及其成员国注重反腐败立法,注重体系化和可操纵性,并不断改进和完善,使其适应世界形势和国家发展的需要。纵观欧盟及其成员国反腐败立法过程,都是由简单到复杂,由不完善到逐渐完善,最后系统化这样一个过程。他们的反腐败立法还有一个鲜明的特点,以法律规范公民道德尺度和行为,让公民知道什么是可以做、是正确的;什么是不可以做、是错误甚至是犯罪的。

    2.注重监督

    注重反腐败监督机制、体制的建立和完善,在政府中都基本设立反腐败的专门监督机构。欧盟国家审计机构都有较强的独立性和权威性。通过审计评估、风险预测,防止腐败产生。审计结果促进案件查证落实,是依法办案的重要依据。审计的范畴很宽,除政府以外还包括学校、医院、公共事业单位、企业、社会团体等等。

    欧盟及其成员国除执政党、在野党之间的党争监督、司法监督、行政监督之外,也把公民有序参加反腐斗争,作为反腐败的利器使用。注意发挥社会监督机制的作用:一是社会民众的监督,对政府公权力的执行,官员的行为动态,都有制度确保其公开透明,接受民众的监督和质询。二是充分发挥媒体的监督作用,新闻舆论对政府官员的腐败行为形成强大威慑,成为阻止腐败滋生、蔓延的有力武器。

    欧盟及其成员国也非常重视对企业的廉洁和依法行商的监督,特别是跨国公司、金融机构等等。企业的商务谈判和商务运作,都有严格的廉洁要求和办事程序。政府告诫企业不得通过礼物和行贿来推销产品和争标、竞标,企业内部也有反腐败程序和要求,使企业无论在本国境内还是在海外,都不敢和不愿意通过行贿手段谋取商业利益。

    3.加强教育

    欧盟及其成员国注重高素质的公务员队伍建设,打造精干、高效、廉洁、负责任的政府。把公务员制度建设体系化,从招考录用到终生,对公务员的行为,特别是廉洁从政方面放在严格监督、考察范围之内。

    同时,也特别重视加强廉政文化建设和反腐败教育,把提高其国民的道德水准和文明程度、追求廉洁的社会风尚作为反腐败的首要问题来抓。在德国、法国等国家,不管是在学校教育体系中,还是在社会教育的引导方面,均十分注重廉政防范教育,使公民从小就树立正确的荣辱观,养成遵纪守法、廉洁奉公的意识,培育反腐倡廉、健康向上的社会风气。

    欧洲的腐败问题不仅破坏了各国民众对其民主制度的信任程度,也削弱了政治领导的信誉度,甚至还有可能会使得有组织的犯罪集团利用腐败犯下更严重的罪行。对于腐败问题在人类社会发展中的相伴衍生所带来的负面影响,欧盟各国政府均在理性上保有足够的清醒度,但在实践中却对各种腐败问题存在着或无能为力、或不得不默认的困境。但是,欧盟与其各成员国面对腐败问题并非是束手无策的。他们已经富有成效地制止和避免了多种形式的腐败,并在不断地完善机制,揭露和惩罚更多的腐败问题。

    欧盟及其成员国如何继续创新与完善反腐败斗争的机制,出台新的举措,以应对新环境下层出不穷的新的腐败问题,对于包括中国在内的世界各国的反腐斗争具有参考和借鉴意义。

    (联系 蔡雅洁:gongzuo@cass.org.cn

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[1]尚水:“欧债危机中的腐败阴影”,《中国检察》,2012年第16期, 第24页.

[2]阿诺德·J·海登海默:“腐败的面貌:以比较眼光进行的探索”, 《国际社会科学杂志》(中文版)1997年第3期,第30页.

[3]吴茜:“欧洲社会民主党党风廉政建设的经验与启示”,《上海党史与党建》,2008年5月号,第45页。

[4]李涛:“欧洲反腐工作的启示”,《武汉商务》,2008年2月,第50页。

[5]单杨:“全球反腐败大势对我国反腐倡廉的几点启示”,《理论视野》2012年9月.第37页。

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