刘衡：欧盟航空碳税的新动向与未来走向

    摘 要：国际社会与欧盟有关欧盟航空碳税的博弈已从2013年起进入新阶段。欧盟4月通过的航空碳税“停摆”决定豁免了2012-2013年国际航班的所有排放。国际民航组织第38届成员国大会为全球航空减排第一次设计了“路线图”，欧盟表示欢迎。但欧盟委员会随后提出的修法议案改用“领空模式”，坚持将国际航班在欧盟领空内的排放纳入ETS，引起新的争议。无论欧盟如何修法，2013年的新动向表明欧盟航空碳税的未来走向已经明朗。在不愿意立即终止航空碳税的情况下，继续暂停执行相关规定直至全球方案实施或许是欧盟最现实的选择。

    关键词：欧盟航空碳税 “停摆” 减排路线图 “领空模式”

     

    一  引言

    2008年11月，欧盟通过“航空碳排放交易指令”（以下称“2008年指令”），决定对“排放配额交易指令”（以下称“2003年指令”）进行修正，将航空业（包括欧盟境内与境外航空业）纳入温室气体排放交易机制（emissions trading scheme, 以下称“ETS”）。[1]将非欧盟国际航班纳入温室气体排放交易机制（以下称“欧盟航空碳税”[2]）被欧盟视为其履行《京都议定书》（以下称“议定书”）强制减排义务和减缓全球气候变化的主要政策工具之一。

    欧盟将国际航空纳入ETS的单边行为违背了通过多边解决航空排放的国际共识和政治承诺，而且多款指令条文涉嫌违反多个国际法领域的多项规定，损人利己，立即招致全世界的强烈批评和坚决反对。包括美国、中国、俄罗斯和印度等航空大国在内的国际社会，单独或联合以抗议、磋商、法律诉讼和反措施（包括国内立法和行政措施）等多种形式，要求欧盟废除或修改“2008年指令”，停止将国际航空纳入ETS。

    但随着欧盟对经济和环境等方面负面影响的认识进一步提高，以及国际社会抵制效应的显现，欧盟立场在2012年上半年开始松动。2012年11月12日，欧委会称决定暂停向国际航班征收航空碳税，“停摆”时间约为一年；如果国际民航组织2013年成员国大会仍未就解决国际航空排放问题的全球方案达成协议，欧盟将“自动”重启单边措施。[3]

    2013年，欧盟就此出台了两项重大调整措施。即便如此，欧盟的作为仍未令国际社会感到满意，欧盟航空碳税前景黯淡。

    二  欧盟航空碳税2013年的新动向

    2013年4月30日是欧盟首次对不遵守碳税指令行为采取行动的时间节点，国际民航组织第38届成员国大会也如期在9月底10月初召开，就国际航空全球减排作出了相应安排，欧盟对此予以回应，并出台了相关调整措施。

    （一）“4月修法”

    1. “停摆”决定的通过

    4月25日，欧盟《官方公报》公布了24日通过的有关停止对国际航班征收碳税的决定，确定2014年1月1日前不对未遵守欧盟航空碳税指令的国际航空公司采取任何行动。[4]该决定自公布之日起生效，自通过之日起适用，从而将欧委会2012年11月的“停摆”政治决定转化为法律规定。[5]

    2. “停摆”的原因

    欧盟航空碳税的“停摆”可归结为内外多方面因素的共同影响，其中ETS运行不畅和航空碳税遭到国际社会的反对和抵制，是欧盟航空碳税“停摆”的两大主要原因。[6]

    （1）航空排放具有强烈的“国际”特征。全球共同应对航空减排是最有效的方式，各国或地区单独行动于事无补，这是国际社会的共识。欧盟一开始对此颇有微辞，最终在新修法决定中认同了这一点，并称这应为欧盟的“优先选择”。

    （2）国际民航组织框架下的多边谈判可能取得进展。欧盟称，预期第38届国际民航组织成员国大会将在国际航空减排全球方案方面取得进展。本着为大会成功召开创造良好气氛和提供动力之目的，欧盟决定暂停单边行动。

    （3）ETS运行不畅。受欧债危机和配额过多影响，欧盟碳交易市场萎缩严重，碳交易价格低迷。碳交易价格是ETS的支柱，低迷的价格使得ETS运行不畅，航空碳税事实上难以推行。

    （4）航空碳税遭到国际社会的强烈反对和坚决抵制。如前所述，欧盟借减排之名，在给自身带来经济、环境和社会等多方面利益的同时，将获得这些利益的成本强加给国际社会，损人利己，当然受到反对和抵制。

    （二）“10月议案”

    1. 全球航空减排路线图的提出

    10月4日通过的国际民航组织第38届成员国大会决议首次为全球航空减排设计了“路线图”：2016年出台建立全球统一的有关航空减排的基于市场的措施（market-based measure，以下称“MBM”）方案，2020年开始实施通过的方案。[7]“对航空运输和多边主义而言，MBM协议是应对全球气候挑战的历史性里程碑”。[8]

    决议同时指出，任何成员在设计新的或者实施现有MBM时，必须与其他成员达成（双边或多边）协议（以下称“相互协议”条款）。[9]它为欧盟航空碳税对国际航班的适用施加了限制性条件。欧盟成员国提出的有关“一国或国家集团可以不经第三国同意将其航班在本国领空内排放纳入ETS”的提案未获通过（37票同意，97票反对）。可见，虽然欧盟已经通过修法暂停航空碳税，并于会议前多次释放多边优先的“善意”，但国际社会并未掉以轻心。

    尽管再次遭受挫败，但欧盟仍然对大会决议表示欢迎。欧委会气候行动专员赫泽高（Connie Hedegaard）认为，这是“国际民航组织历史上第一次就限制航空排放达成一致，欧盟多年的辛苦追求得到了回报”。[10]

    2. “10月议案”的主要内容

    10月16日，欧委会向欧洲议会和欧盟理事会提交了有关“2008年指令”的第二个修法建议案（以下称“10月议案”），作为对国际民航组织本次大会决议的回应。[11]

    议案的核心修正有两点：第一，ETS继续适用于航空排放，但自2014年1月1日起，不再适用于国际航班在欧洲经济区（EEA，欧盟28国加上挪威和冰岛）外的排放——意味着ETS仍将适用于非欧盟航班在欧盟区域内的排放。赫泽高表示：“我们愿意和其他国家协商，但是在欧盟主权范围内，欧盟具有规则决定权”。[12]第二，不再允许国际航班“自愿”加入ETS。欧委会希望“10月议案”能在2014年3月通过，以便“停摆”所涉截止日2014年4月30日到来前新规定能够生效并适用。

    3. “10月议案”的主要特点

    与“2008年指令”和“停摆”决定相比，“10月议案”具有如下三个主要特点：

    （1）从“航程模式”到“领空模式”

    “10月议案”将进出欧盟机场国际航班的排放计算方式从“航程模式”调整为“领空模式”，这是一个最重要的转变。

    此前使用的“航程模式”将国际航班在欧盟境外（包括他国境内和公海上空）的排放纳入排放额度计算，毫无疑问违反了习惯国际法的部分原则和多个国际协定；[13]“领空模式”将排放计算范围限于欧盟（成员国）领空，属于欧盟（成员国）依国际法享有的属地管辖权，从根本上消除了航空碳税涉嫌违反国际法的制度障碍。但是，航空碳税的最终效力还须考虑欧盟（成员国）是否承担了国际法上的特定义务和作出了相关承诺，以及该管辖权的行使是否与其他国家相关管辖权的行使发生冲突等因素。

    （2）从“完全豁免”到“有限豁免”

    依“停摆”决定，国际航班在2012-2013年的所有（无论是欧盟境内还是欧盟境外的）排放，将获得完全豁免，既不需要提交排放数据，也无须为超额排放支付罚金。“领空模式”意味着2014～2020年间，国际航班的排放只能获得有限豁免，自2015年起，国际航班需要每年提交其在欧盟境内排放的相关数据，以获取排放额度，超额排放仍可能遭受罚金。

    （3）从“无固定期限”到“有固定期限”

    “2008年指令”决定自2012年起将国际航班纳入ETS时，并未规定该措施的实施期限。“10月议案”基于全球航空减排“路线图”，将ETS对国际航班在欧盟境内排放的适用期限设定为2014-2020年。此后将完全并入航空减排全球规制。

    4. 简短评论

    从规则角度看，“10月议案”有进步之处，但在实践中国际社会未必会“买欧盟的帐”。抛弃“航程模式”固然值得欢迎，但是采用基于属地管辖的“领空模式”，以及在该模式下实行“有限豁免”，仍会受到国际社会的反对和抵制。在国际航空领域，目前适用较普遍的是属人管辖，国际民航组织框架下有关航空减排的讨论虽然原则上不反对适用属地管辖，但强调其与属人管辖的协调。欧盟若单边实施属地管辖，无疑将面临实际困难。

    此外，欧盟一贯“将多边进程与其单边措施挂钩、给多边进程预设条件的做法”仍未完全改变。比如，欧委会表示，如果2016年国际民航组织通过航空减排全球方案，欧盟将视情况再次修法，以与之协调（“胡萝卜”）；同时指出，如果2020年航空减排全球规制未能实现，欧盟也将视情况重新确定纳入ETS航空排放的范围（“大棒”）。

    三  欧盟航空碳税的未来走向

    国际社会和欧盟有关航空碳税的博弈多年相持不下，欧盟似乎略占优势，欧委会的“停摆”决定打破了这种僵局。虽然具体方案仍有选择余地，但2013年的新动向表明欧盟航空碳税的未来走向已经明朗。

    （一）“重启”说与“终止”说

    很多环保组织和极少数航空公司协会认为，国际民航组织的“路线图”毫无意义，呼吁欧盟“重启”航空碳税（“2008年指令”规定），欧委会的“10月议案”表明，“重启”方案基本已被欧盟排除。[14]同时，航空业普遍对“10月议案”不满，呼吁欧盟彻底终止航空碳税。因此，“终止”说认为欧盟可能在2014年再次修法，以废除或者无限期暂停实施相关规定的方式为此划上句号——虽然它未必情愿，也存在不确定性。[15]从“10月议案”看，修法是肯定的，但是欧盟并不想就此划上句号，而是试图在“重启”方案和“终止”方案之间寻找新的路径。

    （二）影响航空碳税未来发展的主要因素

    首先，欧盟自身的立场无疑是影响航空碳税未来发展的最主要因素，但是欧盟自身的立场本身也受诸多主客观因素的影响；其次，即使“10月议案”内容变成法律条文，该规定最终能否有效实施不完全取决于欧盟的意志。

    1. 欧盟内部不同意见的协调

    由于担心与其他航空大国的关系，欧盟成员国内部已经出现不同的声音。12月，欧洲议会环境委员会启动了关于“10月议案”的辩论，支持和反对声音都有，要求“停摆”延至2016年的呼吁也不少。

    2. 航空减排全球方案的进展

    欧盟一直将航空减排全球规制进展缓慢作为其实施航空碳税的一个主要原因，目前国际民航组织已经制定了明确的“路线图”，欧盟多少也找到一些可下的台阶。但全球方案最早要到2016年才出台，在该方案确定前，欧盟还有一定的自由度。

    另外，航空减排全球规制讨论虽然独立于后2020全球气候协议谈判，但二者毕竟有一定的关联性。因此，拟于2016年达成、2020年实施的全球气候新协议若能顺利达成，无疑将对航空减排全球方案的确定产生积极影响。

    3. 航空大国（尤其是美国）的态度

    印度已明确表示反对“10月议案”，中国也在联合国气候变化华沙会议上表达了对与国际民航组织最新决议相悖航空减排方案的反对。[16]指望其他航空大国认同“10月议案”无疑不现实。不过，“领空模式”大大减少了受影响国家的直接经济利益损失，欧盟和他们之间的交涉可能比以前容易。

    美国的态度十分关键。美国是第一个通过立法反对欧盟航空碳税的国家，迄今为止挑战航空碳税的唯一法律诉讼就是由美国航空业协会发起的。如果没有美国的加入，国际社会很难在与欧盟的博弈中占据上风。美国对“10月议案”的态度很重要——因为“领空模式”正是美国在本届国际民航组织成员国大会上为弥合欧洲民航会议成员和其他成员的分歧而提出的妥协方案，只是该方案最终未被大会决议采纳。[17]媒体称，已有美国国会议员呼吁行政部门依照法律规定表示对“10月议案”的反对。

    4. 国际航空业的态度

    未经母国政府同意，欧盟仍然拟将国际航班在欧盟领空内排放纳入ETS的行为受到国际航空业的一致反对。国际航空运输协会、亚太航空公司协会和美国航空协会明确表示，“10月议案”有违国际民航组织新决议；阿拉伯航空承运人组织则警告存在贸易战的风险。

    欧洲航空业也对“10月议案”不满。欧洲航空公司协会认为将国际航班纳入ETS有损追求全球统一减排的目标；欧洲地区航空公司协会要求整体暂停实施ETS，待2016年后再做决定；欧洲廉价航空公司协会则批评欧盟将国际航班在欧盟外的排放排除在ETS之外损害了ETS。

    5. 欧盟是否尊重“相互协议”条款

    欧盟成员国对国际民航组织大会决议“相互协议”条款提出了保留意见，[18]国际社会由此担心欧盟尊重该条款的诚意。面对质疑，欧委会于10月24日明确表示，欧盟将遵守大会决议，就将国际航班在欧盟内排放纳入ETS一事与第三国进行协商。不过据传有欧委会官员认为，国际民航组织决议并未禁止在未达成协议的情形下实施MBM。可见，欧盟似乎没有采纳欧洲法院的“非成员国”路径，[19]而是采用了“不同解释”的方式——对国际社会来说，情形还不糟糕。

    （三）继续“停摆”？

    从以往经验看，“10月议案”在付诸欧洲议会和欧盟理事会表决前进行修改的可能性极小。假定“10月议案”在2014年4月前顺利通过，可能会出现以下四种结果：

    （1）修正被国际社接受，顺利实施；同时航空减排全球方案2016年达成一致，欧盟再次修法，决定自2020年起（或者自2016年起提前）执行全球方案；[20]

    （2）修正受到国际社会抵制，通过欧盟与相关方的协商，作出妥协安排，变通实施该修正，待全球方案通过后提前执行全球方案（基本执行“相互协议”条款）；

    （3）修正受到国际社会抵制，难以实施，欧盟决定再次“停摆”；同时航空减排全球方案2016年达成一致，欧盟再次修法，决定“停摆”至2020年（或提前）执行全球方案；

    （4）修正受到国际社会抵制，难以实施，欧盟再次修法，决定等待执行全球方案（无论该方案是否能于2020年开始实施）。

    上述四种可能中，第一、四种方案相对极端，实践中出现的几率不大；第二、三种方案中，各方都有一定妥协和收获，相对可行。但对航空减排来说，“相互协议”条款只是一种预防性权宜性安排，国际社会其实不欢迎区域方案和国别方案。因此，第二种可能虽然基本符合国际民航组织本届大会决议，但并非最佳选择；欧盟的现实出路或许在于第三种“继续‘停摆’”方案。

    四  结语

    国际社会与欧盟有关欧盟航空碳税的博弈已从2013年起进入新阶段。一方面，有关航空减排全球方案的讨论取得重要进展；另一方面，从“4月修法”到“10月议案”，欧盟进两步退一步，心存侥幸。但无论如何，欧盟航空碳税“谢幕”已成定局，唯一的悬念是“如何谢幕”。在不愿意立即终止航空碳税的情况下，继续暂停执行相关规定直至全球方案实施或许是欧盟最现实的选择。

（审稿人：程卫东，文字编辑：宋晓敏）

     （联系 刘衡：liuheng@cass.org.cn）

    本文载周弘主编、江时学副主编：《2013-2014年欧洲发展报告》社科文献出版社，2014年5月。

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[1] DIRECTIVE 2008/101/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 19 November 2008 amending Directive 2003/87/EC so as to include aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, OJ L 8, 13.1.2009, p. 3.

[2] 就欧盟将非欧盟国际航班纳入排放交易机制的单边措施而言，“航空碳税”并非一种法律上的严谨表述，易产生误解。但鉴于国内和一定范围内的国际社会已习惯于此种说法，本文遵从此习惯。

[3] European Commission, “Stopping the clock of ETS and aviation emissions following last week's International Civil Aviation Organisation (ICAO) Council”, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-854_en.htm.

[4] DECISION No 377/2013/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 24 April 2013 derogating temporarily from Directive 2003/87/EC establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, OJ L 113, 25. 4. 2013, p. 1.

[5] 欧盟航空碳税指令属欧盟的二级立法，但欧盟立法权由欧洲议会和欧盟理事会享有，欧盟委员会没有立法权，它的政治决定不能修改相关法律规定。欧委会在2012年11月宣布“停摆”决定后，随即向欧洲议会和欧盟理事会提交了修法议案。在欧洲议会和欧盟理事会分别通过修法议案并经欧盟《官方公报》公布后，“停摆”决定相关内容才具有法律效力。

[6] 参见刘衡、黄志雄：《欧盟航空碳税“停摆”的原因与启示》，《法治研究》2013年第10期。

[7] ICAO Resolution A38-18, http://www.icao.int/Meetings/a38/Documents/WP/wp430_en.pdf.

[8] ICAO, “Dramatic MBM Agreement and Solid Global Plan Endorsements Help Deliver Landmark ICAO 38th Assembly”, http://www.icao.int/Newsroom/Pages/mbm-agreement-solid-global-plan-endoresements.aspx.

[9] ICAO Resolution A38-18, para. 16(a).

[10] European Commission, “Commission welcomes UN agreement on aviation emissions”, http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2013100401_en.htm.

[11] Commission Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive 2003/87/EC establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, in view of the implementation by 2020 of an international agreement applying a single global market-based measure to international aviation emissions, 16.10.2013, COM (2013)722 final.

[12] “European Commission to press ahead with airspace coverage of the EU ETS despite ICAO Assembly defeat”, 16 Oct 2013, http://www.greenaironline.com/news.php?viewStory=1768.

[13] 如直接违反“一国对本国空气空间拥有完全和专属主权”、“任何国家不得对公海的任何部分行使主权”、“公海飞越自由”和“登记国对在公海上空飞行的航空器拥有专属管辖权”这四项国际法原则（虽然欧洲法院的初步裁决得出了完全相反的结论）。

[14] 理论上，欧洲议会和欧盟理事会还可以表示反对。

[15] 刘衡、黄志雄：《论欧盟航空碳税“停摆”的原因与启示》，载《法治研究》2013年第10期。

[16] UNFCCC, “SBSTA39-Item 11f of the provisional agenda-China: Intervention”, https://unfccc.int/files/meetings/warsaw_nov_2013/application/pdf/china_rev.pdf.

[17] 美国对本次大会决议提出了保留意见，但相关保留并不涉及“相互协议”条款。

[18] 对于已获通过的国际民航组织大会决议，保留意见只具宣示功能，不能作为不接受决议中所涉内容的正当理由。

[19] 欧洲法院在2011年12月“欧盟航空碳税案”初步裁决中以欧盟不是国际民航组织成员国（尽管所有欧盟成员国都是国际民航组织成员国）、且欧盟成员国未将国际民航组织所管理事项的全部权能转移给欧盟为由，判定欧盟无须承担《芝加哥公约》项下任何义务。这种“自欺欺人”式的“非成员国”路径沦为学界笑柄。

[20] 一般来讲，全球方案的相关要求不会高于欧盟的区域方案。