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程卫东:欧洲一体化的政策选择与未来走向
作者:程卫东 | 文章来源:《人民论坛》2020年5月中 | 更新时间:2020-05-18 15:28:00

程卫东,中国社会科学院欧洲研究所研究员。

文章来源:《人民论坛》2020年5月中。已获得作者授权。

【摘要】新冠肺炎疫情是对欧洲一体化的一次全面检验,既暴露了欧洲一体化存在的深层次问题与内在局限性,也证明了一体化自身的价值。检验结果表明,欧洲一体化存在与持续的基本逻辑仍然成立,不会因新冠肺炎疫情的到来或消失而被推翻,但一体化的逻辑将有所修正,实用主义或将成为欧洲一体化的重要指导原则。同时,新冠肺炎疫情影响下的国际秩序变化,将成为欧洲一体化的外部动力与压力,对欧洲一体化的政策选择与未来走向将产生重要影响。欧洲一体化的目标将不再局限于欧洲内部的和平与繁荣,而是加强欧洲整体的国际影响力与竞争力。

【关键词】欧盟  欧洲一体化  政策选择  未来走向

【中图分类号】D815

【文献标识码】A

 

正当欧盟新一届领导人致力于打造欧洲一体化新蓝图、推动历经重重危机的欧盟踏上新征程之际,一场不经意间暴发的新冠肺炎疫情打乱了欧盟的节奏。新冠肺炎疫情被普遍认为是自二战结束以来对人类社会最具挑战的全球性危机,人类社会的政治、经济等很多方面都受其影响,并将因其而改变。欧洲是疫情的重灾区之一,新冠肺炎疫情对欧洲一体化的理念、制度、实践、效果等形成全方位的考验。

从实践来看,欧洲对此次疫情认识与准备不足,防疫措施出现了一些不尽人意之处,欧盟也因此饱受诟病。在疫情应对中,欧盟成员国各自为政,一些人由此认为欧洲一体化的基石已经动摇,甚至认为欧盟将因本次疫情而崩溃或解体。但也有人认为,欧洲是在危机中锻造的,此次危机会为欧洲一体化提供新的契机。实际上,从欧洲应对疫情的进程与措施、分歧与共识等方面来看,新冠肺炎疫情对欧洲一体化的影响不是单向度的,而是多向度的,既有消极的一面,也有积极的一面。由于疫情还在持续当中,全面分析与评估这些影响还有待于事态的进一步发展,但从目前的情况来看,新冠肺炎疫情对欧洲一体化的影响在一定程度上已经呈现出方向性特征。从趋势性影响来看,新冠肺炎疫情对欧洲一体化的理念与基础提出了考验,更清晰地暴露出欧洲一体化固有的内在矛盾与问题。同时,此次危机也对欧洲一体化的外部国际秩序产生了深刻影响。如何应对与处理这些问题和变化,将直接决定欧洲一体化的未来走向。

突如其来的危机使欧洲一体化的基本逻辑受到冲击并将因之而修正 

欧洲一体化的目标是建立一个“日益紧密的联盟”,其信念基础是欧洲国家间的开放合作以及相互依赖能够为欧洲带来和平与繁荣。基于此,欧洲一体化的基本逻辑是“更多的欧洲”,即一体化的范围不断扩大,程度不断加深。欧洲一体化在前50年大体上遵循了上述逻辑,也取得了非凡的成就。但是进入21世纪,欧洲一体化事业开始遭遇越来越多的挑战。特别是2008年以来,欧洲一体化面临的形势急转直下,经历了一个又一个危机,这表明欧洲一体化本身存在着重大缺陷。虽然欧盟一再受到质疑,但一体化的基本逻辑并未受到挑战,每次应对危机的破解之道仍然是“更多的欧洲”。

此次新冠肺炎疫情与前几次危机不同,它不仅对欧洲经济产生了巨大冲击,而且直接威胁到了每个欧洲人的生命健康和生活方式。民众对疫情有直接的、直观的切肤之痛,因而对政府、对欧盟寄予了较高的期望。但由于整个欧洲在意识、方案、物资等方面未做好充分的准备,每个国家的防疫与应对体制不同,欧盟及其成员国在最初疫情应对时出现了混乱甚至冲突的局面。虽然一些人呼吁应以“更多的欧洲”来应对疫情,但实际状况却是出现了“更多的国家”措施,且有些措施与欧洲一体化的理念与制度相冲突。这些冲突的行动、措施对欧洲一体化的逻辑与基础形成了直接冲击,主要表现在以下三个方面。

其一,欧盟在某些方面采取了放松制度约束的立场与措施,比如放松《稳定与增长公约》对成员国财政纪律的约束以及国家对企业援助方面的竞争法制约,但这实际上是暂时的将财政约束与国家援助的规制权交回成员国手中。且不论效果如何,这些行动与一体化的逻辑是相反的。其二,为了应对国内疫情,一些成员国采取了限制甚至禁止医疗设备和物资出口以及关闭与其他成员国边境的措施,这些措施已损及作为欧洲一体化基石的“四大自由流动”。虽然这些措施只是暂时的,但也表明在特殊情况下一体化的逻辑并不是不可动摇的。其三,虽然经历短暂的混乱之后,欧盟又试图回到一体化的轨道上解决问题,但在寻找解决方案的过程中,成员国之间表现出巨大的分歧,甚至形成南北两个立场对立的阵营。

实际上,从过去十多年欧盟应对危机的效果来看,“更多的欧洲”在应对重大危机时通常力不从心,带给欧洲人民更多的是失望与不满,并没有在根本上为应对危机、解决问题提供有效机制。可以说,新冠肺炎疫情对欧洲一体化的冲击并非偶然,而是过去十几年欧洲应对各种危机暴露出来的问题之集中体现。当然,把应对新冠肺炎疫情未能达到人民期望完全或主要归因于欧洲一体化本身并不公平,主要原因还是“更多的欧洲”的基本逻辑存在着根本性问题。这个逻辑导致现实中存在或者产生了一些重大问题,伤及欧洲一体化本身。问题包括以下三点:第一,“更多的欧洲”意味着欧洲一体化越来越广泛地深入政治领域,而在以民族国家为主体的国际社会中,国家之间在政治性问题上存在着难以协调的巨大差异。因而,“更多的欧洲”也意味着欧洲层面的更多冲突与分歧。第二,“更多的欧洲”让一些欧洲人民对欧洲一体化产生了超越现实的、不切实际的幻想,以为所有的问题都可以而且应该在欧盟层面或者欧盟的帮助下解决。一旦欧盟做不到,欧洲一体化的合法性与声誉就会受到打击。第三,“更多的欧洲”为欧盟成员国将国内问题或危机转嫁到欧盟层面提供了可能性,任何欧洲国家的问题都有可能成为欧盟的问题,而这些问题很多是无法依靠现有逻辑解决的。

当然,新冠肺炎疫情对欧洲一体化的冲击并不意味着欧洲一体化的逻辑被推翻,欧洲一体化的基石被打碎。实际上,随着短期恐慌性应对疫情阶段的结束,人们会重新回到理性的轨道上,并且深刻地认识到,欧洲一体化的基本逻辑仍然是成立的,欧洲一体化的基石仍然是至关重要的。欧洲人会逐渐认识到,疫情的解决及后续工作还要回到欧盟层面,需要“更多的欧洲”的支持。但需要注意的是,与过去理想主义的“更多的欧洲”逻辑不同,新的“更多的欧洲”逻辑将会回归现实主义立场、回归实用主义哲学。在新的“更多的欧洲”逻辑下,不同领域的一体化将遵守各自的规律与逻辑。在经济方面遵循经济的逻辑(事实证明,“更多的欧洲”逻辑在经济领域是行得通的),在政治方面坚持进行更多的协调(而不是欧洲层面的统筹与统一)。新冠肺炎疫情对欧洲一体化的基本逻辑修正是:以实用主义代替理想主义,在不同领域有差异地向“更多的欧洲”方向迈进。

日益突显的内在矛盾将影响欧洲一体化的制度设计 

欧洲一体化被认为是用后现代设计解决现代民族国家弊端,通过超国家结构与制度消除国家间因权力与利益争端出现冲突与对抗的可能性。在某种程度上,欧洲一体化取得了巨大的成功。但是,在成功的光环下,欧洲一体化也一直存在着未曾解决的根本性的内在矛盾,即欧洲一体化是建立在现代民族国家的现实与基础之上的,后现代与现代性之间存在着无法回避的张力。

由于在经济领域欧洲一体化逻辑展现出了强大力量、取得了巨大成就,欧盟与民族国家之间的张力便被有意无意地忽视了。但其实这种张力一直存在,只是在等待一个爆发的时机。2008年的欧洲债务危机让这种张力的作用强势地表现出来,并在此后一系列危机中持续发展。不过,由于欧盟大体上成功地度过了各种危机,因而在很大程度上淡化了人们对欧洲一体化内在张力的感受与认知。

新冠肺炎疫情的出现让欧洲一体化的内在矛盾再次在短时间内集中爆发。有人认为,在经历十多年的危机后,新冠肺炎疫情将是压垮欧盟的“最后一根稻草”。虽然有些危言耸听,但是新冠肺炎疫情让欧盟内在矛盾更加突显已是不争的事实。未来,欧洲一体化将不得不在正视内在矛盾的基础上前行,而不再是不加区分地谈论欧盟的制度设计及独创性内容,如欧盟的象征、欧洲的团结等。总体来看,新冠肺炎疫情突显的欧洲一体化内在矛盾主要表现在三个方面。

其一,欧盟与成员国权能的内在冲突。欧盟的权能源于成员国的授权,《里斯本条约》试图将欧盟与成员国的权能区分清晰化。但从过去十几年的实践特别是此次应对新冠肺炎疫情的实践来看,权能的划分只是一种人为的设定,实践中的问题并不总是能够清晰地归于这个或那个权能,更多的是问题与权能相互交织。从公共卫生角度看,欧盟只具有有限的协调权能,公共卫生的权能属于成员国。但疫情不仅涉及公共卫生问题,还涉及经济、就业、人员与货物流动等更广泛的事项,成员国采取的防疫措施不可能不涉及欧盟权能范围内的事项,而欧盟层面的协调又必然涉及成员国的权能。不同决策者的立场、关注的利益、决策的环境并不相同,冲突在所难免,而此次疫情正好突显了欧盟与成员国之间的内在冲突。需要注意的是,疫情过后,欧盟不仅要着力解决这个冲突,而且要考虑这种冲突的普遍性以及矛盾被激化的可能性。也就是说,欧盟要做的不仅是进一步明晰权能,而且还要发展出更有效的权能行使与协调机制。

其二,一体化经济逻辑与政治逻辑的内在冲突。欧洲一体化是从经济领域开始的,欧盟的制度设计在很大程度上也反映了经济一体化的逻辑。当欧洲一体化进入政治领域时,虽然也有制度设计上的调整,但欧盟一直试图使政治一体化实现经济一体化的制度特征。从本质上讲,经济一体化与政治一体化遵从的逻辑是不同的。经济一体化遵从的是市场逻辑,讲求效率;政治一体化遵从的是分配逻辑,讲求公平,因而二者对制度设计的要求也不同。从应对新冠肺炎疫情的经济影响方面来看,虽然受灾最严重的国家如意大利、西班牙、法国等要求在欧盟层面共同采取行动,如发行新冠债券或采用其他金融工具,但最终决定权还是在成员国手中,因而在很大程度上这个决定是一个政治决定。政治决定回归政治逻辑,是未来欧洲一体化能够顺利进行并取得广泛支持的前提条件,否则欧洲一体化将有可能陷入此起彼伏的冲突之中,并对经济一体化产生负面影响。可以说,政治逻辑与经济逻辑内在冲突的突显,要求欧盟设计更有针对性。

其三,欧盟内局部利益与整体利益的内在冲突。长期以来,欧洲一体化一直强调欧盟的整体利益优先。从应对新冠肺炎疫情的需要来看,在欧盟层面采取统一或协调的行动会更为有效。但是,在疫情应对初期,各成员国更关注本国的利益,甚至不惜为此牺牲欧盟的整体利益,比如关闭边境、禁止或限制防疫物资出口等。这表明,在特定情形下,欧盟目前的机制还无法保障所有成员国基于欧盟利益优先的立场来进行决策以及采取行动。新冠肺炎疫情使得局部利益与整体利益的内在冲突更加明显,欧洲一体化不可能简单地通过强调整体利益来消除这种冲突的存在或影响,必须在制度设计上进行相应协调,即在保障欧盟整体利益的同时充分尊重成员国的局部利益,同时保证成员国的局部利益不会损害欧盟的整体利益。

虽然新冠肺炎疫情使得欧盟的内部矛盾更加突显,但这并不意味着欧盟的制度会出现颠覆性的变革,如果欧盟不重视这些内部矛盾、不作出制度上的变革以及政策上的调整,那么,当新的危机到来时,欧盟必将无法有效应对。因此,基于内在矛盾对欧洲一体化的制度设计和政策措施作出调整,是可以预期的。

国际秩序变化将对欧洲一体化的政治意愿、领域以及政策取向等产生直接或间接影响 

欧洲一体化是在既定的国际秩序中进行的,受国际秩序制约,因而,欧洲一体化的成功离不开开放与合作的国际秩序。欧盟在致力于内部一体化的同时,也一直在国际社会中竭力推行多边主义。当前,国际秩序因新冠肺炎疫情而产生重大变化,欧洲一体化也需要作出必要的反应。

新冠肺炎疫情是全球性挑战,对国际秩序具有重大影响。虽然对这种影响的观察和分析还在进行当中,未有定论,但人们普遍认为新冠肺炎疫情将会重塑国际秩序。受新冠肺炎疫情影响的国际秩序的具体走向现在还无法准确预测,其对欧洲一体化到底是支持还是制约,现在也不够明朗。但从新冠肺炎疫情的影响及各国的应对来看,建立在经济全球化与国际合作基础上的现行国际秩序在三个方面会有重大调整,值得特别关注。

首先,国际治理体系变化。近年来,美国的单边主义已经对基于多边主义的国际治理体系产生了重大影响,而新冠肺炎疫情将加剧对多边主义的冲击。在国际社会应对疫情的过程中,民族主义上升、国家与政府职能加强已初见端倪。如果这种趋势进一步发展,欧洲一体化将失去重要的外部支持,内向性会逐渐加强,即更加注重欧盟内部的凝聚力和整体力量,并以之作为应对民族主义影响的欧洲架构。

其次,全球产业链调整。新冠肺炎疫情在让人们认识到国际合作价值与必要性的同时,也让人们深刻体会到全球化给国家带来的潜在风险。全球范围内的产业分工与供应链形成虽然带来了效率,促进了整体经济利益的提升,但其本身也很脆弱,即一旦某一环节出现问题,则可能对一个国家经济体系的正常运转造成影响,甚至威胁国家经济安全。因而,很多国家从此次新冠肺炎疫情及应对中得出一个结论:必须重新构建本国的制造业体系,特别是重要的战略性物资制造与供应必须本土化。比如,法国总统马克龙提出,疫情过后将致力于从海外撤回包括医疗物资生产在内的制造业。如果重要产品制造业本土化,欧盟的产业政策及其他相关政策都将出现重大调整,以支持在欧盟内部重新打造完整的制造业体系与供应链。同时,欧盟开放的对外投资政策也将趋向保守,以保护欧洲的战略产业,欧洲一体化政策对外将呈现出保护主义特征。

最后,国际秩序趋于竞争甚至对抗。随着新兴发展中国家的崛起以及西方民族主义、民粹主义的再次兴起,国际秩序的竞争性与对抗性将逐渐加强。新冠肺炎疫情的全球应对既见证了国际合作,也见证了国家间的竞争与冲突,且竞争与冲突的大趋势在大概率上将会持续。在竞争与冲突加剧的国际秩序中,欧洲面临着选择。法国总统马克龙提出的“主权欧洲”、新一届欧盟委员会提出的建设“地缘政治欧洲”等,都是对国际秩序新趋势的一种应对。竞争与冲突加剧的国际秩序,一方面,为欧洲一体化形成了外部压力,欧洲只有联合才能在大国竞争中获得一席之地;另一方面,促使欧洲全力打造竞争优势,战略性产业、关键性资源等都将成为重要领域,以求在提升、保障欧洲整体竞争力的同时,为欧洲国家谋取共同利益。

总之,当前国际秩序的变动既有不利于欧洲一体化的一面,也有能够产生推动欧洲一体化发展的外部压力或动力的一面。可以说,国际秩序的变化将对欧洲一体化的政治意愿、领域以及政策取向等产生直接或间接影响。

实用主义或将成为欧洲一体化的重要指导原则,使其立足于现实,认识欧洲一体化的实质、空间以及局限性 

在欧洲一体化这场人类伟大的探索性实践中,重大危机总会留下自己的烙印。新冠肺炎疫情是对欧洲一体化的一次全面测试,既无情地暴露了欧洲一体化存在的深层次问题以及内在局限性,也证明了欧洲一体化的价值。认为新冠肺炎疫情将导致欧盟解体、崩溃,将导致欧洲一体化终结的观点,是片面且不科学的。这种观点只看到了欧洲应对新冠肺炎疫情时的混乱失序以及各自为政,却忽视了欧盟层面的努力以及成员国最终还是要回到欧盟层面协商、协调解决欧洲国家共同面临的问题的现实(这种现实在某种程度上证明了欧洲一体化的成就与价值)。必须承认,新冠肺炎疫情撕下了欧洲一体化的理想主义面纱,欧洲一体化并不是万能的,它并不能克服因历史与时代局限性而存在的固有的内部矛盾,这些矛盾制约着欧洲一体化在特定历史时期所能实现的范围以及达到的高度。

事实上,重大危机的洗礼对欧洲一体化来说未必全是坏事。以实用主义修正理想主义的欧洲一体化逻辑,在承认并充分认识欧洲一体化内在张力与矛盾的前提下,进行制度设计与政策选择,将使欧洲一体化更加立足于现实,有助于欧洲人更清晰地认识欧洲一体化的实质、空间以及局限性,认清“欧洲团结”是一体化制度框架内的团结,而不是无限制的如同民族国家内部般的团结。这样,欧洲人就不会将欧洲的未来寄托于想象中的理想欧盟。此外,需要注意的是,当前的国际秩序变化可能使欧洲一体化更趋内向性与保守性。

总体看来,欧洲一体化存在与持续的基本逻辑仍然成立,不会因新冠肺炎疫情的到来或消失而被推翻,但一体化的逻辑将有所修正:欧洲一体化的目标不再仅是内部的和平与繁荣,重点也不是无法界定、充满争议的“欧洲团结”,而是加强欧洲在国际社会的影响力与竞争力。实用主义将成为欧洲一体化的重要指导原则,无论是一体化的制度设计还是政策选择,都是如此。

 

【参考文献】

①《疫情之下,欧盟面临三大考验》,新华网,2020年4月10日。

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