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赵柯:德国赞同新冠债券的条件是什么
作者:赵柯 | 文章来源:欧洲研究所 | 更新时间:2020-05-06 15:47:00

提要:为应对新冠疫情带来的经济冲击,以法国为首的南欧国家倡议发行新冠债券,这实质上就是一种欧元区共同债券。虽然德国对此坚决反对,但德国其实并非像许多观察家所认为的那样,自恃本国强大的经济实力和如日中天的国际威望开始偏向狭隘和自私的“经济民族主义”,顽固地反对任何发行“欧洲共同债券”或者建立某种形式的欧元区债务共担机制。德国赞同共同债券的条件与历史上国债诞生的逻辑是一致的:出让财政权。“德国式”财政联盟的路径是清晰的:任何形式共同债券的前提都是是成员国逐步上交其财政权给欧盟超国家机构,并且要赋予欧盟机构监督成员国财政的权力,而德国作为欧盟内最强大的成员国,这实际上也就是让德国拥有监管其他成员国财政的权力。这恰恰是法国、意大利等南欧国家所不愿意的,它们只想通过发行共同债务获取廉价资金而不愿意付出任何出让财政主权的代价。

疫情冲击之下欧元区新冠债券备受瞩目

疫情冲击之下,欧洲遭到了巨大的经济社会损失。为了给疫情期间的经济救助和疫情之后的经济恢复提供充足的资金支持,部分欧盟成员国提出了发行新冠债券的倡议,以欧元区整体信用为担保发行共同债券,所得资金再分配给欧元区成员国。以便于欧元区经济薄弱的国家能够在市场享受低利率融资,目前欧元区成员国各自在国际资本市场融资,但面临的形势确实冰火两重天,经济实力强大的国家可以享受非常低的融资成本,比如德国的10年期国债是负利率发行,也就是德国借钱非但不支付利息,出借人还要“倒贴”利息给德国。相比之下,经济相对薄弱的国家如意大利以及葡萄牙等国则必须交付出高额的利息,意大利10年期国债的利率在2,4%左右,意大利目前的公共债务占GDP的比例已经超过了136%,仅次于希腊,如果没有外部资金支持,遭受疫情重挫的意大利很可能面临无法偿还债务的困境。这也是为什么意大利要大力支持发放新冠债劵。

目前欧元区支持与反对新冠债劵的两大阵营可以从地理上来划分, 包括法国在内的南欧国家普遍表示支持,而反对的国家除了德国,荷兰之外,还包括芬兰与奥地利。其中立场最坚决地的依然是德国,新冠疫情并未改变德国总理默克尔的立场,同2012年一样,默克尔坚决反对发放欧元区共同债劵。德国政府的强硬立场被许多欧盟成员国批评为缺乏团结精神,甚至有观察家认为能否发行新冠债劵是检验欧洲一体化的试金石。那么德国为何始终坚决反对发行共同债券?是否存在能够使德国接受新冠债券的条件?如果有,那会是什么?无论是欧元区共同债券还是所谓新冠债券,本质上都是主权债务或者说是国债。要回答上述问题,回顾一下国债的历史是必要的。

获取廉价资金是要付出代价的

在人类历史上私人之间的借贷行为和债务关系源远流长,几乎与人类的历史一样长。而“主权债务”或者“国债”相比之下要“年轻”很多,仅仅才几百年的历史,现代意义上的国债恰恰起源于债务危机。西欧历史上战争不断,大大小小的国王为给战争融资而经常深陷债务泥潭,“国债”就是为解决国王们的财政困难,偿还其巨额的负债而发明出来的一种融资手段。在国债产生以前,西欧历史上这些国王的借款活动是以国王的个人名义来进行的,本质上是国王的私人债务。但是借款给国王要冒很大的风险,这些国王为了逃避偿债义务,经常宣布自己之前从商人手里借来的钱为商人本应缴纳的税金,不再予以偿还;或者新继位的国王不承认前任国王所欠下的债务。由于国王的这种经常性违约,导致其信誉很低,在借款之时不得不支付比一般商人要高的利率。这样就出现了一个恶性循环:国王要支付的高额利息加重了其财务负担,经常使其陷入债务危机。而面对债务危机国王经常又以违约的方法来解决;这让国王在借贷市场上信誉扫地,其在今后的借款中必须支付更高的利率,而沉重的利息负担会很快又一次导致国王陷入债务危机以及接踵而来的再次违约。这个恶性循环让国王的负债能力失去了可持续性,无法正常借贷的国王经常会面临财政困境,为了实现低息借款,国王们想出了一个新办法:把国王的“私人债务”转换为由一个比国王信誉更高的公共机构所发行的“公共债务”。这就是现代国债的“雏形”。

在16世纪,奥地利的哈布斯堡王朝为了筹集对法战争的资金,利用其领地荷兰联邦的议会来为其发行债券。在债权人看来,皇帝和国王总有一天会去世,债务的继承人也不确定。而议会是永久性机构,其信用度要高于国王。哈布斯堡皇帝为了长期以低息筹集巨额资金,将用于偿还本息的税收交给了荷兰议会。不仅如此,在1542年又将设立新税种,以及决定财政支出的权限交给了议会。正是在哈布斯堡皇帝以交出部分财政权为代价,将自己的“个人借贷”转换为以议会这一公共机构名义所进行的“公共借贷”的过程中,最初的国债产生了。英国“光荣革命”之后,来自荷兰的威廉继承了英国的王位,威廉也把荷兰的这套国债制度带入了英国,英国政府的融资能力大大加强。其他国家看到国债制度的优点,开始竞相模仿,使得“国债”最终成为世界各国财政制度中不可或缺的组成部分。

美利坚合众国的建立也是遵循了与其欧洲先辈们一样的逻辑。独立战争刚刚结束后的美国实际上只是由十三个州组成的松散邦联,每个州其实都相当于一个主权国家,如果从权限上来讲,当时美国邦联制下的中央政府还要远逊色于今天的欧盟。但是美国在独立后不久就遭遇债务危机,因为美国各个州和大陆会议在独立战争期间所发行的大量债券在战后无法兑现。美国解决独立战争后债务危机的办法是由中央政府全部接收各个州的地方债务,一次性地免除各个州的债务负担,而中央政府则从各州获取了征税权和管理国际贸易的权力,紧接着中央政府就成立财政部,以中央政府的信用为担保发行新的国债,用筹来的资金偿还各州之前欠下的债务。这一债务危机化解之道同样遵循了“以财政权力换取融资能力”的原则,把原先各个州的“私债”转换为由整个联邦共同承担的“国债”,而州则将原属自己的财政权(主要是征税权)让渡给中央政府。这场债务危机也让美国的政治制度发生了根本性的变革,促使美国通过了新宪法,美国从原先松散的邦联转变为由中央政府统一行使主权的联邦国家。

发行新冠债券需要遵循德国的财政逻辑

国债产生、发展的历史在背后实质上体现的是一个具有普遍意义的解决债务危机的逻辑:陷入债务危机的国王交出征税权、预算权等自己原先所掌控的财政权力给更具公信力的机构——议会,作为回报,国王获得了更大规模、更具可持续性和成本更低的廉价资金。这一解决国王债务危机的办法并不是让国王勒紧裤腰带还钱,而是把国王的“私人债务”转化为国民共同承担的“公共债务”,也就是国债。而国王所必须付出的代价就是交出自己的财政权,议会可以通过公共预算控制来约束国王的开支。这个过程意义重大,因为其中蕴含着根本性的制度变革。历史上西欧国家在用“国债”的办法解决国王债务危机的这一进程实质上也就是“资产阶级革命”的进程,因为正是在国债制度的诞生、发展和不断完善中“王权”受到越来越多的限制,西方国家逐步形成了“议会民主制”、“三权分立”等一系列现代西方国家体制。

如果用历史比照一下当今新冠疫情冲击之下欧洲国家所面临的财政困境,可能会更加清晰地看出欧元区共同债券或者新冠债券诞生的路径。今天在疫情冲击之下面临财政困境的意大利、西班牙等国就像欧洲历史上不但面临债务危机的大大小小的国王,或者是那些美国独立战争后没有偿债能力的州,不仅债台高筑而且因为信誉太差而必须承受超出自身能力的融资成本,导致债务负担不再具有可持续性。解决之道很可能就像历史上所发生过的一样,把这些“国王”和“州”(陷入危机的国家)的“私债”,转化为“国债”(欧元区成员国共同担保的债券),但是这些“国王”和“州”需要付出代价——交出财政权。这一化解债务危机的历史逻辑也是今天的德国人在发现任何欧元区债券时所坚持的原则,也就是“德国式”财政联盟之路:任何形式共同债券的前提都是是成员国逐步上交其财政权给欧盟超国家机构,并且要赋予欧盟机构监督成员国财政的权力,而德国作为欧盟内最强大的成员国,这实际上也就是让德国拥有监管其他成员国财政的权力。这恰恰是法国、意大利等南欧国家所不愿意的,它们只想通过发行共同债务获取廉价资金而不愿意付出任何出让财政主权的代价。

所以对德国而言,是否发行新冠债券是一场德国以自身“融资能力”换取其他欧元区成员国“财政权”的政治博弈。德国其实并非像许多观察家所认为的那样,自恃本国强大的经济实力和如日中天的国际威望开始偏向狭隘和自私的“经济民族主义”,顽固地反对任何发行“欧洲共同债券”或者建立某种形式的欧元区债务共担机制的政策理念和制度设计,只不过是因为德国“控制成员国财政权”的要价还没有被完全满足,一旦在这个问题上与其他成员国达成妥协,德国会积极推动和实施以“债务共担”为核心内容的欧洲财政一体化。这是当前疫情之下德国赞同新冠债券的核心条件。问题是,一直高喊“重建欧洲”的法国总统马克龙会甘心接受德国人的要价,出让法国的财政主权吗?其实,能否发行新冠债券,球又踢到了法国一边。

赵柯,中央党校(国家行政学院)国际战略研究院副教授

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