杨成玉：中国社会科学院欧洲研究所助理研究员

新冠肺炎疫情对欧洲经济造成严重冲击，使本已脆弱的经济形势“雪上加霜”。5月初以来，伴随欧盟各成员国陆续解禁复工，欧盟整体刺激经济复苏的政策措施及行动路线备受各界关注。为修复疫情造成对欧盟经济和社会造成的破坏，促进经济复苏，欧盟委员会于5月27日提出了一项名为“下一代欧盟”（Next Generation EU）的全面复苏计划，致力于“后疫情时代”强化欧盟协调引导，帮助各成员国走出疫情阴霾。

一、欧盟经济复苏计划的主要内容

抗疫过程中欧盟的结构性缺陷和治理能力饱受质疑。为回击质疑，欧盟复苏计划强化了共同预算引导功能并设立复苏基金，旨在增强欧盟凝聚力、体现“欧洲团结”精神，发挥协调作用力争尽快实现经济复苏。

一是强化欧盟预算引导功能。通过补充和扩大成员国正在开展的复苏工作，把资金向潜在产生最大效用的领域引导。首先，帮助成员国实现经济复苏。投入5600亿欧元预算，其中3100亿欧元捐助和2500亿欧元贷款，帮助成员国实施经济复苏计划，计划应致力于生态和数字转型以及国民经济的复苏。其次，追加民生项目资金，增强欧洲凝聚力。2020至2022年期间向地区发展基金（ERDP）和凝聚力基金（CF）追加550亿欧元预算，用于“让公民享有更多就业和更高生活质量”的民生项目。最后，大力支持绿色转型。致力于2050年“碳中和”目标，向正义过渡基金（Just Transition Fund）增加400亿欧元资金，以帮助成员国加快向“碳中和”的过渡。此外，还向欧农村发展基金提供150亿欧元资金，帮助农村地区根据《欧洲绿色公约》进行必要的结构性改革。

二是发挥私人投资在经济复苏中的作用。一方面，强化“投资欧洲”（InvestEU）计划。欧盟提供153亿欧元的预算担保，通过欧洲投资银行为投资项目提供资金，同时还为战略投资基金提供150亿欧元资金支持。另一方面，扩大股权投资规模。欧盟向欧洲投资银行提供310亿欧元的预算担保，增强偿付能力，支持其扩大对私营企业的股权投资。

三是提升未来危机应对能力。一方面投入94亿欧元预算资金建立“欧盟健康”计划，用于加强卫生系统建设并为未来卫生危机做准备；另一方面投入31亿欧元应急资金加强应急保护机制，增进欧盟未来处理应急事件的能力。此外，欧委会还提出加强欧洲地平线、人道主义援助、数字欧洲、互联互通、共同农业政策等其他计划，以其在经济复苏进程中充分发挥作用。

更重要的是，为解决“钱从哪里来”的问题，欧盟以“预算+共同债务”的方式提出了一项整体融资方案。欧委会提出在原2021至2027年1.1万亿预算基础上，计划暂将欧盟“自有资源”上限提高到成员国国民总收入（GNI）的2%，欧委会以此为担保发行共同债券，在金融市场融资7500亿欧元，从而增加7500亿欧元作为额外支出并纳入欧盟长期预算中。该资金大部分将在2020至2024年期间使用，其中包括5000亿欧元以捐助方式发放给成员国，2500亿欧元以贷款方式帮助有需要的成员国。其中，5000亿欧元捐助债务将由欧盟未来预算偿还，偿还时间不早于2028年但不晚于2058年，剩余2500亿欧元贷款将由借款成员国偿还。

二、欧盟经济复苏计划的争议与前景

欧盟复苏计划是在疫情造成欧盟经济大幅衰退背景下“史无前例”的刺激方案，着眼于“后疫情时代”经济的长远发展，方案在很大程度上突破了欧盟以往的政策边界。虽得到大部分成员国支持并寄予厚望，但当前主要有两大争议造成最终计划的落实存在变数，从而增加内部谈判和实施的困难，甚至拖累经济复苏进程。

（一）基于复苏基金融资方案的争议

争议之一在于7500亿欧元复苏基金及其中5000亿欧元的捐助资金方案。一方面，该方案是欧盟的一项重大变革，打破了大量现有禁忌，加速欧洲财政一体化进程。在融资数量上，大幅提高了欧委会从金融市场获得资金的限制。同时这些资金的获取方式并非传统意义上各国发行的欧元债券，而是作为共同债务，通过一次性发行用于疫后经济复苏。在使用方式上，5000亿欧元资金直接当做补贴发放给成员国，与只能以贷款方式提供资金的欧洲稳定机制（ESM）相比，直接发放补贴的提议也是一个很大的创新举动。在偿付方式上，各国未来以预算出资形式共同偿还，体现“欧洲团结、风险共担”的精神。此外，该方案全盘纳入法国和德国于5月18日提出的设立5000亿欧元的复苏基金倡议，由欧委会到市场融资，作为预算补贴发放给受疫情冲击最严重的地区和产业。有声音认为，冯德莱恩与“法德轴心”并肩作战，优先考虑捐助而不是贷款，释放的政治意义重大。如果方案如愿实现能进一步提升欧盟应对危机的能力，意味着欧洲在“债务共同化”上迈出坚实的一步。

但另一方面，以荷兰、奥地利、丹麦和瑞典为代表的北欧国家一直以来反对欧盟债务共同化方案，不希望将自己纳税人的钱用于其他地区的支出。共同债务意味着未来债务偿还需要其出更多资金，北欧将彻底沦为欧盟“净贡献国”，不符合“公平回报”原则。早在法德提出5000亿欧元倡议后，四国便开始反对直接通过以预算补贴的援助形式支持成员国，倾向于由受冲击严重的国家以借贷的方式融资，将来则需要偿还。欧盟复苏计划提出后，四国均提出质疑、不愿妥协。由于计划必须经过27个成员国议会和欧洲议会进行讨论方能通过，因此计划最终落实将面临诸多不确定因素，未来谈判不会轻松。

与此同时，欧盟复苏基金资金募集效率和执行前景有待观察。根据欧盟智库布鲁盖尔（Bruegel）报告预测，由于基金的设计和审批的内在限制以及金融市场融资的外在压力，预计约四分之三的资金无法在两年内募集到位并发放给成员国，在短期内难以满足紧急支出需要，对经济复苏的促进作用甚微。

（二）基于经济复苏方向的争议

争议之二在于欧盟经济的绿色复苏方向。疫情加深欧洲各界应对气候变化、保护生物多样性等绿色议题共识，以“绿色复苏”（Green Revival）为核心价值观深入人心。特别是欧盟数字经济领域碎片化、与中美存在明显差距背景下，未来加大对绿色经济的投入，把握时机抢占未来绿色经济“高地”，将有助于增强欧盟经济的国际竞争力与话语权。目前，欧盟及各成员国领导人、企业家、民众就“绿色复苏”“更好重建”（Build Back Better）达成共识，认为应将环境保护置于经济复苏的核心地位，化危为机，以经济复苏为契机加速绿色转型、落实“绿色协议”（European Green Deal）。在欧盟复苏计划中也融合了大量绿色内容，突出未来绿色发展路径，围绕2050年“碳中和”目标，加入诸多引导绿色经济转型措施。

尽管绿色复苏动力足、方向明，但现实情况与理想间存在差距，未来执行过程充满变数，多方因素加大欧盟经济绿色转型难度。

首先，疫情加深欧盟内部“绿色协议”分歧。疫情分散欧盟机构精力与资源，挤占“绿色协议”的原有资金保障，部分转型计划措施被抗疫冲淡甚至搁置，市场对未来欧盟政策力度保持观望。“南北分歧”进一步扩大，新冠债券流产，奥地利、瑞典、荷兰、丹麦等北欧国家强烈反对扩大转移支付、向受疫情冲击最严重的成员国发放援助，削弱未来欧盟绿色前景。此外，欧盟内部还存在“东西绿色发展失衡”困境，波兰、捷克等困难煤炭转型国家与西欧国家绿色发展目标、阶段差异巨大，对绿色转型的态度立场截然不同。

其次，淘汰化石能源产业说易行难。坚持淘汰化石能源产业、以“未来适用”眼光为低碳行业长足发展留出空间是欧盟绿色转型的主线之一。疫情重创欧经济基本面，解封复工后面临迅速激活经济、稳定就业等现实问题。相比可再生能源与能效产业，化石能源产业因规模集约优势更易复苏，是恢复经济、稳定就业的“特效药”。据国际能源署统计，疫情导致全球可再生能源发展自1980年以来首次衰退，而化石能源产业将最早实现疫后复苏。4月23日在法国国会通过的预算修正中，政府对雷诺汽车和法国航空200亿欧元援助计划未增加任何环保强制性条件，引发全法舆论哗然。

另外，限制碳排放、投入低碳技术研发等压力制约欧盟水泥、钢铁、化学、交通运输等传统碳排放密集型产业发展。根据欧盟专家估算，2030年欧盟排放交易体系（ETS）框架下征收的碳排放税应不低于每吨250欧元才能实现既定目标，该价格为目前的12倍，意味着碳排放密集型企业的环保成本相应上涨2至3倍，对欧工业竞争力形成长期负面冲击。为稳住经济基本面，政府也并未消除对化石燃料产业的直接或间接补贴。

（三）前景展望

整体上看，欧盟复苏计划被视为“后疫情时代”欧盟经济复苏的指导性方案，并得到法德力挺，占据“为下一代”、绿色环保、社会凝聚、公平和包容的道义制高点，且得到西欧、南欧及中东欧等大多数国家支持，对北欧国家形成压倒性声势，已形成“大对小、多对少”的对峙局面。6月19日，欧盟委员会以视频会议的形式召开欧盟领导人峰会，27个成员国领导人就欧盟多年期预算框架以及欧盟复苏基金等热点问题进行讨论。会上各国领导人就欧委会方案提出了各自观点，德国和法国敦促方案在7月中旬欧盟领导人面对面会晤时达成共识。目前看，各成员国就复苏计划执行的必要性和可行性已达成基本共识，未来博弈将集中于在援助和贷款规模的比例之间讨价还价，北欧四国不满于目前援助和贷款“二比一”的比例，希望在欧委会方案的基础上重点讨论贷款和捐助之间的平衡。

在绿色复苏已形成社会一致共识形势下，虽然存在阻力，但未来欧盟可通过援助资金在各成员国之间妥善分配、产业援助与绿色承诺挂钩、扶持低碳产业发展、加快落实碳边界调节机制（carbon border adjustment mechanism, CBAM）等措施加以应对。作为欧委会主席冯德莱恩就任以来主要施政纲领，推进“绿色新政”是欧盟参与全球竞争的主要示强手段，未来继续推进将是大概率事件。

总而言之，欧盟复苏计划在内部已形成强大共识，营造压倒性声势，加之德法力挺，方案最终得到一定妥协并顺利落地只是时间问题。

三、欧盟经济复苏计划的潜在外溢影响

欧盟复苏计划将经济复苏、执政理念、产业战略等“一并捆绑”，对未来世界经济格局和产业体系调整也将产生深远影响。

（一）推升市场门槛和贸易壁垒

欧盟各成员国围绕复苏计划中“共同债务”方案喋喋不休，从侧面反映出欧盟未来资金需求和还债压力的急剧上升。在疫情造成各成员国财政赤字和政府债务飙升情况下，未来财政状况面临很大不确定性。而欧盟拟发行的共同债务将由未来财政预算偿还，在各国财政日益吃紧情况下，欧盟将大概率通过对外加强财政税收手段，开拓新的收入来源从而增加可支配资金，从而缓解资金紧张局面。就当前而言，推动施行“碳边境税”、“数字服务税”的方案已然摆上日程，针对生产过程碳排放密集型进口商品和跨国互联网企业征税，一方面旨在对外加以规制，扩大全球绿色和数字治理影响和国际话语权，形成全球一致竞争环境，另一方面实现征收额外税收、扩充财政收入的目的。有声音认为，欧盟产品必须纳入环境、社会等成本才能与廉价、低环保的亚洲产品竞争，欧盟政府必须抬高跨国数字巨头成本才能缩小竞争差距。

更进一步看，实施“碳边境税”和“数字服务税”分别对应欧盟复苏的两条主线，即绿色经济和数字经济，也是欧盟实现“公平竞争”、“自我保护”的表现形式。在绿色经济方面，欧盟将进一步推动完善碳边界调节机制（CBAM），通过按照碳含量标准向气变标准较低国家的进口商品征收“碳边境税”的方式，平衡欧盟因气变高标准而造成的竞争劣势，同时惩罚高排放国家出口商、规制其生产流程，保护企业免受其他地区“碳倾销”的影响。在数字经济方面，在美国单方面退出经合组织（OECD）数字服务税国际规则制定情况下，法国、意大利、西班牙等国致力于在欧盟层面推动数字服务税的实施，回应税基侵蚀、税收不公现象，借塑造数字服务税规则制定数字经济标准，缩小数字经济发展差距。

“碳边境税”和“数字服务税”的实施无疑也将激增经贸壁垒，暴露欧盟保护主义倾向，增大欧盟与世界其他地区的经贸压力。

（二）加大对外规则标准制约

疫情重创欧盟经济，引发衰退压力，欧盟预计2020年欧元区经济将萎缩7.7%的“历史性衰退”。欧盟国际影响力也受抗疫不力拖累有所减弱，可能还需数年才能恢复至疫情前水平。在“硬实力”减弱趋势下，未来提升“软实力”，对外强推绿色和数字经济规则标准，将是欧盟最直接有效的示强手段。

对内而言，欧盟及各成员国未来在实施具体的经济复苏计划中，可能将更多的生态环保、数字转型约束条件纳入产业援助中，对企业是否能够得到政府援助与节能减排、数字化承诺直接挂钩，从而直接督促企业实现绿色和数字转型。

对外而言，结合低碳、环保、社会公平等意识形态，欧盟未来可能设置更为严格的环境和数字规则标准。一方面在绿色领域对他国产业发展持续施压，指责他国对《巴黎协定》承诺执行不力，诉之政府补贴、产能过剩等指责。同时批评他国大量碳密集型基础设施项目违背绿色发展理念，加大对他国国际合作项目的质疑与批评，同时设置绿色规则标准的市场准入门槛；另一方面在数字领域推动国际税制改革，加大数据保护及惩罚力度，通过征税门槛的控制在打压全球数字巨头的同时缩小自身企业竞争差距。同时要求全球数字企业披露财务信息，强迫企业提升经营和财务透明度。

（三）减少对外依赖及合作需求

欧盟实施复苏计划，利用救助资金支持产业纾困，培育特定产业发展，是在“后疫情时代”实现产业政策的典型方式。在疫情中欧盟各界多次强调“经济主权”“产业回归”，加快摆脱对外依赖，加大产业链回迁步伐。欧盟外交与安全事务高级代表博雷利也表示将致力于谋求疫后世界新秩序中更加独立于中美摩擦的关键角色。欧盟可能借复苏时机，以主权、安全为由，在向成员国或特定产业提供救助或采购过程中附加产业链回迁、减少对外依赖条款，向跨国企业提出调整经营策略诉求，诱使跨国企业重视本地化生产与区域化经营，长期推动推动形成欧洲“生产—流通—消费”的区域闭环。

特别是在绿色产业方向，伴随欧盟绿色经济深入发展，相关技术与商业模式的对外合作需求也在下降。相比其他产业，欧盟绿色产业更加重视战略性和自主性，在相关领域动作频繁。在电池领域，法德等7国联合开发欧洲高能量低排放电池，组建电池产业联盟，发展欧洲电池工业“空中客车”，满足欧洲市场未来需求；在清洁能源汽车领域，设置清洁能源汽车投资基金，加速投资零排放产业链，并将援助贷款与产业链本土化直接挂钩；在绿色能源领域，欧盟推进太阳能、风能产业独立性，大力扶持相关企业回迁，同时加大投资独立开发氢能源的力度；在农业领域，开发绿色农业，保障农产品自给，避免进口。因此，未来抬高贸易壁垒、加强贸易保护，诱导企业回迁，构建电池、清洁能源汽车、绿色能源等产业链、价值链的“内循环”将是欧盟加强战略自主的重要形式。

四、欧盟复苏计划对中欧经贸合作的潜在影响

针对欧盟复苏计划的关注，既源于欧盟作为世界主要经济体采取大规模刺激措施的溢出效应，又源于计划执行过程中潜在各种风险，特别对“后疫情时代”深化中欧经贸合作构成威胁。作为我国最大贸易伙伴，欧盟复苏计划为中欧经贸关系增加了新的复杂因素，潜在的贸易保护主义倾向将对我国增添经贸压力。

（一）中欧经贸压力有可能上升

欧盟推动“碳边境调节机制”和“数字服务税”实施将对中欧经贸合作造成巨大压力。

一是碳边境调节机制对我国有较强的针对性。作为欧盟最大进口贸易伙伴，我国电子、机械、服装、金属、家电等产品向欧盟出口规模较大，且多为“高碳制造”产品。欧盟一旦实施碳边境调节机制，以履行《巴黎协议》承诺不力为由，对从我国进口产品征收碳边境税，敦促我国完善碳交易市场以确保与其公平竞争。此举将使我国外贸环境处于更为不利局面，如我国响应欧盟关切，完善碳排放定价，无疑抬高出口产品价格，损害我国相关产业利益和外贸竞争优势；如不响应欧盟关切，则欧盟将抬高关税壁垒，对进口我国排放密集型产品征税，不利于我国产品在欧盟市场竞争。

二是数字服务税将对我国互联网企业形成制约。欧盟借数字服务税制定行业规则标准、加强自我保护、抬高数字贸易门槛的用意明显，加大我国互联网企业进入欧洲市场成本。虽然目前欧盟层面数字服务税方案尚未落地，法国单方面方案主要针对早已深耕欧洲市场的美国互联网巨头，但不排除未来我国互联网企业经营规模壮大和欧盟放宽征税范围的可能。长期看，欧盟数字服务税实施并形成全球共识将不利于我国互联网企业“走出去”开展海外业务，以至于损害我国数字贸易、数字经济国际对接环境和发展前景。

（二）中欧经贸规则标准制约可能会加大

从欧盟复苏计划绿色发展方向看，欧盟在未来经济发展中将纳入更多产业的环境以及社会代价因素，结合环保、社会公平、人权等意识形态，对我国产业发展、经济治理、对外合作进行施压和指责。近年来，欧盟对我国“一带一路”建设保持警惕，多次批评“一带一路”建设涉及大量碳密集型基础设施项目，与全球绿色发展理念相悖。疫情冲击造成欧盟经济短期内无法恢复正轨，中欧对比差距将进一步拉大，在欧盟国际经济竞争弱势下恐未来更会增加对“一带一路”倡议的抵触情绪，提升欧洲方向建设门槛和壁垒，对我国对外合作、对外投资保持战略防备。从数字经济发展方向看，欧盟以社会不平等和税基侵蚀为由，以制定全球数字服务税规则契机推动国际税制改革，对中美互联网巨头针对性较强。目前而言，由于美国数字巨头全球经营规模较大，其受数字服务税损失也较大，因此美国始终站在抵制数字服务税的前沿阵地，一方面对法国发起“301调查”，欲通过加征关税形式予以报复，还威胁将报复范围扩大到意大利、英国、巴西等其他准备征收数字税的国家；另一方面，单方面退出经合组织数字服务税国际规则制定。但数字服务税对我国数字企业的影响依然存在，未来可能对我国数字企业海外扩展、跨国经营设置壁垒、阻碍，对我国数字经济参与国际合作和全球数字对接施加限制。

（三）中欧经贸合作需求或减少

欧盟或将减少对我国相关技术与商业模式合作需求。在“后疫情时代”欧盟更加强调“战略自主”、加快“摆脱对外依赖”和“健全产业链”趋势下，更多从地缘政治角度考量，加强对华数字技术安全和绿色改革疑虑，对中欧数字经济和绿色经济相关产业链合作设置新的障碍。同时，伴随欧盟相关产业深入发展，相关技术与商业模式的对华合作需求也在下降。

针对数字经济领域有可能加强我国互联网企业进入欧洲市场安全审查，谨慎看待中欧信息技术、电子商务、人工智能、云计算、物联网等相关领域合作，加速独立自主进程减少对华依赖；在绿色经济领域，打造自身绿色技术、产业链独立，号召新能源汽车、航空、电池、太阳能、风能、农业产业链本地化、区域化发展，减少中欧相关领域合作。与此同时，对中欧钢铁、水泥、化工、能源、农业等碳密集型产能合作设置更多障碍，以绿色发展为由对相关合作项目予以“一票否决”，并对进口我国相关产品设置更多保护主义壁垒。