导言：欧洲一直是以规则为基础的开放经济秩序的最大倡导者和受益者之一。但是该秩序在当下世界格局中却面临着巨大的压力。处于其间的欧洲诸国，正日益受到来自强国的经济胁迫，脆弱的欧盟难以有效对抗该胁迫，亦难以维系欧洲的经济主权与开放市场。在此背景之下，欧洲外交关系协会（European Council on Foreign Relations）欧洲经济主权保护项目负责人乔纳森·哈肯布罗希（Jonathan Hackenbroich）联合包括欧洲对外关系协会亚洲方案主任扬卡·奥特尔（Janka Oertel）在内的多位研究人员编写了名为《捍卫欧洲经济主权：抵御经济胁迫的新途径》的政策建议汇编，并于2020年10月发布在欧洲对外关系协会的网站上。该汇编立足于当下欧洲经济主权面临的困境，提出了欧盟在当下情形可以采纳的政策性建议，用以保护和加强欧洲在地缘经济领域的主权。

一、报告背景：欧洲经济主权在当下所面临的挑战

当下欧盟及其成员国，以及国内企业和个人在经济领域所面临的困境，就是在贸易过程中缺乏自主性与公平性。强大的国家越来越多地利用它们在经济网络或部门中的中心地位来干预欧洲公民或组织与谁进行贸易以及如何进行贸易。具体而言有如下五类经济胁迫：

1.关税与贸易限制：作者认为中国和美国都在将地缘经济和地缘政治结合起来。中国正在战略性地利用投资，以减少欧盟的影响力。美国也在日益将曾经认为的全球公共物品政治化：例如美国金融体系、世界贸易组织、互联网和国际货币基金组织。而强国又利用关税与贸易的限制，干预欧洲的贸易活动。

2.制裁：以美国为代表的强国通过强制性的制裁，迫使欧盟遵守其政策。而中国也将很快能够通过数字货币等方式取得同样的干预欧洲贸易的能力。

3.域外出口管制：出口管制通过再出口规则更加严格地挤压欧洲贸易主体，并越来越多地切断或控制欧洲与第三国的贸易。

4.敏感数据传输：通过对公司传输敏感数据进行施压，但却缺乏明确透明的程序。

5.来自于俄罗斯的威胁。

由上可见，假设欧洲的贸易主体为X，其贸易对象为Y，欧盟所期待的交易模型为“X=Y”（至少是如此宣称的），但目前这一平等的交易关系发生了倾斜，由于强国的介入，这一关系变为了“X＜Y”。本汇编当中各个政策意见，其目的即是提供一系列欧洲能够使用的政策，旨在恢复交易双方的平等性，并且尽最大可能地排除外在因素的干预。在国际贸易当中，企业与企业之间的竞争关系，往往更有可能上升为国家之间实力的碰撞，质言之，“X＜Y”的背后是“EU小于Great Power”的无奈。因此在更为基础的层面考虑，欧洲的政策建议者更希望实现欧洲与大国进行贸易往来时的对抗能力。

二、政策建议概述

作者提到，他们所提供的建议是一种立足于现实的创造，且欧洲创制此类政策仅为了维护多边主义与自由交易。由此可见，欧洲的政策指导专家们仍未走向极端，在提出政策性建议时仍追求政治立场的合理性，即欧洲并不想谋取霸主地位，仅仅为了维持正常秩序。然而，历史之上多数谋求优势地位或霸权地位的政治体，往往都打着维护“正常”秩序的旗号，至于其真实意图，仍需观察政策本身。

在本汇编当中作者提出的政策性选择如下表所示。

而在实施过程中，作者按照政策落实的紧迫程度，将政策创设与落实过程规划如下：

在简要地介绍了欧洲经济主权目前所面临的危机后，作者转入对于具体政策的阐述。笔者认为，虽然各个具体的政策性建议之间偶有混杂、相互交集，但每一政策均有其立足之基点。主要有四种类型，其一为提升欧洲企业的能力，用前述模型表示即为提升X的能力；其二为削弱贸易对象的能力，即削弱模型当中Y的能力；其三为加强欧洲的整体实力以对抗强国；最后则是削弱强国的实力，以实现更为合理的交易环境。后文中笔者将根据此分类展开对其政策的介绍。需要说明的是，政策的运行与制定间相互作用，并非独立发生，以特点进行标示仅为了更好地理解政策用意，而非割裂政策之间的联系。

三、具体政策类型：提升欧洲企业的对抗能力

（一）建立专门的欧洲复兴部门

待解决之问题：欧盟缺少对抗第三国经济制裁的机构，例如中国国家出口管制行政部门（SECAD）与美国外国资产管制办公室（OFAC）

相关政策建议：建立专门的欧洲复兴部门

（二）建议欧洲复兴基金

待解决之问题：对抗经济胁迫所需承担之负担。欧洲企业在抵抗经济胁迫时，可能会面临着失去交易机会、支付赔偿、提升商业行为成本等一系列负担。

四、具体政策类型：削弱贸易对象的优势地位

待解决之问题：个人制裁手段的缺乏，导致欧洲公司在贸易谈判中缺乏较强影响力。

相关政策建议：建立针对个人的制裁政策，主要是资产冻结和入境限制。

五、具体政策类型：提升欧洲实力

（一）改良欧盟封锁条款

待解决之问题：欧盟的封锁法规功能失调，无法提供保护或产生威慑作用。

相关政策建议：“通过威慑提供保护”的概念将遵循两项原则。首先，封锁法规应该有效地阻止或尽量减少对欧洲个人或组织的域外影响。第二，它应该保护欧洲公司，而不是给它们强加一个不可能的困境。

局限性：只可以针对他国组织，而无法对抗他国政府本身。如果他国政府实行经济制裁，则缺少与之相对应的欧盟机构，相应的补救手段是通过对因为经济胁迫而获利的企业组织提出诉讼，获得一定补偿。

（二）创制欧洲整体防御政策

待解决之问题：欧盟没有任何法律工具来应对第三方通过使用贸易工具、制裁、大幅扩大出口管制或其他域外措施等手段侵犯国家主权及其基本安全利益的行为。

相关政策建议：欧盟可以通过一项框架条例，为欧盟委员会提供一项额外的法律工具，以应对对欧盟成员国或整个欧盟进行经济胁迫的情况。这一政策优势在于能够直接回击对欧洲施加经济胁迫的大国，为欧洲企业在贸易过程中提供信心，并且在一定程度上能够促进欧洲一体化进程。

（三）建立欧洲出口银行

待解决之问题：欧洲缺乏对抗经济胁迫的支付渠道。欧洲现在仍处于美元和美国金融体系之内，这意味着欧洲的企业即使一时不存在与美国的贸易，但在长远的视角下依然是脆弱的。

具体政策建议：建立一个没有接触美国金融体系或美元的欧洲出口银行（EEB），服务的范围包括支付、交易和信用借贷。它还可能向目前的非洲经委会提供包括直接贷款、信用保险和出口担保在内的一系列服务。

（四）建立数字货币

待解决之问题：欧洲现在的贸易网络建立在美国的系统之上，其交易信息的安全难以得到保证。

六、具体政策：削弱强国势力的干预

（一）创建公平竞争的市场

待解决之问题：欧洲缺乏评估域外经济胁迫的成本和市场扭曲影响的现实手段。

相关政策建议：通过公共政策解决域外强制措施对市场造成的扭曲

（二）防范强制敏感数据传输

待解决之问题：欧洲企业在与强国企业交易的过程中，敏感数据无法得到保护。故而欧洲企业迫切地需要欧盟提供保护其交易数据的政策。质言之，站在欧洲的立场上，他们迫切地需要削弱强国在数据传输当中的优势地位。

七、欧洲经济主权的发展预测

作者同样意识到了强大的国家实力才是公平贸易的基石，故而在具体的政策性建议当中，作者也花费了大量篇幅来描述增强欧洲实力的政策，表明其迫切地想要扭转目前的局面。

然而，纵览上述政策建议，很明显地能够感觉到其指导性大于实用性，作者也意识到了在欧盟范围内推行政策的最大局限性——缺乏集中决策导致的效率低下。例如在诸多政策性建议的局限性当中，作者提到了作出决策与实际落实的困难性，各国之间还存在着需要平衡利益冲突等一系列根植于效率低下的问题。这是欧盟的性质所决定的，欧盟成员国之间的独立性较强，且各自均关注本国利益的考量，难以为欧盟整体提供较大的帮助。质言之，对于欧盟各成员国政府而言，其首先考虑的是本国利益，其次才是欧盟成员国这一身份。缺乏集中决策带来的最大影响，便是国家实力的匮乏，在具体政策可能面临的挑战中，强国的报复（Retaliation）屡屡成为欧洲政策建议者们的担忧。欧盟这一结构性缺陷意味着其难以形成强有力的国家联合体，而只能是国家的集合。所导致的是内外两方面的劣势：于外缺乏与强国对抗的实力，于内政策制定与落实效率的低下。

尽管如此，欧洲的政策建议者们仍然忽视了欧洲难以抵抗强国经济胁迫的深层原因，他们围绕着“X=Y”这一模型绞尽脑汁，力图寻求双方的平衡，并且如果有可能的话，让自己处于优势地位。他们忙于分析模型里的每一个要素，却忘记了分析模型本身，即那个最不起眼的“=”。这一模型意味着欧洲始终服膺于美国所推崇的经济秩序，不论是布雷顿森林体系还是新自由主义经济秩序。欧洲的决策者及其参谋们试图在经济上与强国实现对等，却忽视了更为基础的经济秩序要素。因而，试图在他国所建立的体系之内取得与该国竞争之优势，在现实层面上讲可行性极低。当下欧洲困局的另一原因，便是缺乏自己的话语体系。一定程度上讲，没有根本革新，许多努力不免沦为纸上谈兵。

因此，除非未来的欧洲一体化进程相较于当下能够有实质性的进展，并且具备了独立的经济运行秩序，否则所谓的抵御经济胁迫或是欧洲复兴，多半都将停留在互联网的以太里。

报告来源：

Jonathan Hackenbroich, Defending Europe’s Economic Sovereignty: New Ways to Resist Economic Coercion, European Council on Foreign Relations, October 2020.