欧盟贸易政策审议——开放、可持续和坚定的贸易政策

COM(2021) 66 final

布鲁塞尔，2021年2月18日

一、经济转型和地缘政治不稳定时期的欧洲贸易政策：为2030年的世界做准备

贸易是欧盟最有力的工具之一。它处于欧洲经济繁荣和竞争力的核心，支撑着充满活力的内部市场和坚定的对外行动。由于贸易体制的开放性，欧盟是世界上最大的农产品和工业制成品及服务贸易者，并且在对内和对外的国际投资中均居于首位。得益于共同商业政策，欧盟在全球舞台上以一个声音说话。这是欧盟独特的工具。

面对新的内部和外部挑战，并且尤其是欧洲绿色新政和欧洲数字战略所设想的更可持续的新增长模式，欧盟需要新的贸易政策战略——以支持实现其对内和对外政策目标，促进更大的可持续性以与全面实施联合国可持续发展目标的承诺相一致。在从新冠疫情复苏中，在经济绿色和数字化转型中，以及为了在世界范围内建立更具韧性的欧洲，贸易政策必须全面发挥作用。

在为2030年的世界谋划贸易政策时作出正确的政策选择，意味着要考虑到最近的政治、经济技术、环境和社会变化，以及由此产生的全球趋势。[1]

政治和地缘经济紧张局势加剧了全球不确定性。与采取国际合作和多边治理相反，单边主义持续加码，其结果是破坏或绕过多边机制。这些趋势源于几个方面的发展。

首先，全球化、技术演变和全球价值链的建立对经济和社会产生了两方面的影响。一方面，它们创造了巨大的效率，推动了世界许多地区持续的、以贸易为主导的经济增长。这使数以百万计的人口摆脱贫困。另一方面，这些发展有时产生强烈的破坏性影响，导致不平等现象加剧，使某些个人和社会跟不上发展。原本希望的暂时性成本调整，有时成为生活水平、就业机会或工资以及其他工作条件的长期损失。在许多情况下，政府被认为在经济调整和减轻负面影响方面的响应不够。[2]这导致去全球化的呼声，以及内向和孤立主义反应的抬头。

第二，中国的迅速崛起，正在展现全球野心和追求独特的“国家资本主义”模式[3]，已从根本上改变了全球经济和政治秩序。这对既有的全球经济治理体系造成越来越多的挑战，并且影响欧洲企业在全球和内部市场的公平竞争环境。[4]

第三，气候变化加速，以及生物多样性丧失和环境退化，伴随着可见的破坏性影响，使人们认识到绿色转型是我们这个时代的决定性目标。

“欧洲绿色新政”是欧盟的新增长战略，它有助于重新调整经济政策，以更好地应对21世纪的挑战。它的总体目标是于2050年过渡到气候中立、环境可持续、资源高效以及具有韧性的经济，以及到2030年至少减少55%温室气体排放量，并且保护、保存和增强欧盟的自然资本的雄心。因此，它将成为我们竞争力背后的驱动力量，使经济逐步而深刻地转型，这反过来将对贸易模式产生重大影响。

绿色转型需要与社会公平同步进行。在世界许多地区的全球供应链中存在严重的“体面劳动赤字”，[5]包括从严重侵犯结社自由到恶劣的工作条件。[6]剥夺工人的基本权利会给全球社会条件带来下行压力，并使人们对全球化和开放贸易丧失幻想。

第四，数字化转型是可持续发展的另一个重要推动力，也是竞争和多边治理不足的领域。在迈入“数字十年”之际，支持欧洲的数字化转型是包括贸易政策和工具在内的对内和对外外政策的重点。同时,贸易的性质将继续演变。它将更加注重创新驱动和知识产权保护，并且与货物贸易相比，服务贸易的作用将进一步增强。[7]服务业不仅对价值链（金融服务、电信、信息技术、运输和物流）作出直接贡献，更重要的是它们被纳入到产品制造中。经济的服务化和数字技术的兴起创造了高收入和高质量的工作，推动了经济增长。

新冠疫情加速并将注意力集中于这些转变上，同时也带来了挑战。它凸显了各经济体的相互关联性，即依赖于稳定和可预测的国际规则和具有韧性的运输渠道。它揭示了全球合作和信任破裂的风险，还引发了关于内部和对外供应来源多样化以及建立战略生产能力和储备方面的正确政策组合的问题。它还表明，在危机局势中扩大医疗卫生产品生产的重要性，以及开展合作以确保较脆弱人口公平获得的必要性。此外，它还使得政府对经济的支持和参与度大大增加，这对挽救医疗卫生企业和保护就业是必要的，但从长远来看，可能不可持续且会引发紧张关系。

最后，需要将全球的经济前景纳入考虑。欧盟仍将是全球性的经济力量，是可持续增长的领导者。经合组织最新的长期预测显示，未来10年欧元区的实际GDP将以每年1.4%（年复合增长率）的速度增长。[8]然而，这些增长前景将因其它地区的发展而黯然失色，欧洲在国际经济中的相对地位也将发生变化。预计到2024年，全球85%的GDP增长将来自欧盟以外。中国的持续崛起将对未来10年全球经济发展产生重大影响——据经合组织预测，中国GDP将以每年4.7%的速度增长。

欧盟的贸易政策必须考虑到这些全球趋势和挑战，以反映“在世界范围内建立一个更强大的欧洲”的政治雄心，[9]同时应当回应利益相关者的期望，这在与成员国的讨论、欧洲议会通过的决议[10]以及公众咨询中表达的意见[11]中已经有所体现。

 

 

 

 

 

 

二、贸易政策支持欧盟开放的战略自主

（一）开放的战略自主

一个更强大和更具韧性的欧盟需要跨越多个政策领域采取对内和对外的联合行动，调整并使用所有贸易工具以支持欧盟利益和政策目标。它要求在与合作伙伴交往时发挥我们的优势。“开放的战略自主”满足了这一需求。开放的战略自主[12]强调欧盟有能力做出自己的选择并通过领导力和接触来塑造周边世界，体现其战略利益和价值观。它反映了欧盟的基本信念，即应对当今挑战需要更多而不是更少的全球合作。这进一步表明，欧盟将继续从国际机遇中受益，坚定捍卫自身利益，保护欧盟经济免受不公平贸易行为的侵害，并确保公平的竞争环境。最后，它意味着支持内部政策以增强欧盟的经济，并且在推进规则导向的全球贸易治理体系改革中协助其全球领导者地位。

开放的战略自主是一种政策选择，也是决策者的一种心态。它建立在开放的重要性基础上，重申欧盟对开放和公平贸易和建立运行良好、多样化和可持续的全球价值链的承诺。它包括：

l 以韧性和竞争力来增强欧盟的经济；

l 可持续性和公平，反映欧盟采取负责任和公平行动的必要性；

l 坚定和规则导向的合作，以展示欧盟对国际合作和对话的偏好，同时做好打击不公平实践和必要时使用自主工具追求自身利益的准备。

（二）开放与接触是一种战略选择

欧盟建立在对内和对外开放的基础上。它是世界上最大的货物和服务出口方和进口方。在大型经济体中，欧盟的贸易占经济比重最大。欧盟的出口在欧盟提供了3500万个工作岗位，高于2000年的2000万。[13]欧盟经济同样依赖进口提供的关键原材料和其他投入品。60%的欧盟进口实际用于生产欧盟商品。自1995年欧盟加大对进口的开放力度以来，其收入增加了约5500亿欧元。欧盟也是低收入国家的主要出口目的地，尤其是非洲国家及欧盟邻国。这有助于促进全球发展和经济增长。正如上次经济和金融危机之后一样，贸易对于欧盟从新冠疫情导致的经济衰退中实现绿色复苏至关重要。

为增强欧盟的韧性并保持各经济部门的竞争力，我们需要确保开放和不被扭曲地进入国际市场，包括新的市场准入和开放的贸易流通，以有利于我们的产业、工人和公民。欧盟的产业生态系统涵盖了价值链的所有参与者，从农民、制造商到服务提供商，从全球跨国公司到中小企业和初创企业，这在欧盟经济的国际化中发挥着关键作用。

欧盟也是世界上最大的贸易援助提供者。[14]新冠疫情加强了全面实施“2017年欧盟贸易援助联合战略”的必要性。事实上，由于许多脆弱的发展中国家在地理上临近欧盟，因此欧盟在支持其融入世界经济一体化方面具有战略利益。

欧盟必须充分利用开放性和单一市场的吸引力所带来的力量。对于国际合作、多边主义和以规则为基础的秩序而言，欧盟在国际舞台上的开放和接触使其成为可信赖的支持者，这反过来对欧盟的利益也是至关重要的。欧盟与伙伴们合作，以确保遵守普世价值，尤其是促进和保护人权。这包括核心劳工标准和符合“欧洲社会权利支柱”的社会保护，以及性别平等、[15]抗击气候变化和生物多样性的丧失。

只有通过开放、全球接触和合作，才能应对气候变化和其他环境挑战。欧盟仅凭一己之力无法赢得应对气候变化的斗争。为了取得成功，必须促使我们的伙伴认识到，绿色转型不仅在发展中期是必要的，而且已经成为当今明智的经济政策。欧盟需要利用其开放性，与其伙伴接触，尤其是最大的排放国和污染国，以使它们致力于公平分担减缓气候变化责任。不仅如此，保护生物多样性也是一项全球挑战，需要全球努力。

开放和接触是一种战略选择，也符合深受理解的欧洲联盟自身利益。开放带来繁荣、竞争力和活力。同时，开放的经济需要与果断的行动结合起来，以缓解和适应气候变化，保护环境，加强社会和劳工政策，回应欧盟公民的期望。只有这样，我们才能推广开放的好处，促进适应全球经济转型，确保无人掉队。

（三）增强价值链的韧性和可持续性

增强欧盟经济及供应链的韧性和可持续性及其供应链，是推动欧盟开放的战略自主的重要支柱。[16]

新冠疫情考验了全世界各经济体的韧性。从危机中得出的第一个教训是，大多数供应链都表现出了显著的韧性。在适当的条件下，企业能够增加全球生产和销售，尤其是如果企业能够依靠开放的供应链，得到稳定、可预测和透明的贸易规则的支持。[17]各国政府对创造这样的环境负有特殊责任，但也要支持公平和公正地分配那些需求大于供给的供应品。在这方面，国家之间以及政府和私营部门之间的信任至关重要。因此，欧盟坚决支持在二十国集团、世界贸易组织和双边关系中作出的全球努力，以监测关键供应链，保持它们的开放和不受干扰，确保公平和公正地获得关键货物。这一点在推出新冠病毒疫情疫苗的背景下尤为重要，因为在有限国家生产的疫苗需要满足整个世界的需求。欧盟打算加强与其他国家和私营部门的合作，以扩大生产，促进疫苗的公平获得。欧盟将确保，任何旨在获得疫苗的短期措施不会扰乱脆弱国家的供应，并以针对性的、公平和透明的方式实施。富有韧性和可持续的运输在促进国际贸易和维护欧盟的供应链方面发挥着关键作用。发展欧盟的互连互通可以提高欧盟贸易的韧性，并保持欧盟作为全球互连互通枢纽的地位，正如《可持续和智能交通战略》所认可的那样。

鉴于新冠危机的规模及其对于包括生产和交通在内的经济和社会生活各个方面的影响，某些部门和产品的中断是不可避免的。医疗相关关键产品的需求量急剧增加，同时又因封锁或限制性措施而出现供应短缺，这暴露了卫生部门的脆弱性。需要对这些弱点进行认真分析，并在今后有效解决。解决办法包括从危机防备到生产和供应链的多样化，确保战略储备，以及促进包括在邻国和非洲的生产和投资。

在评估风险和平衡“及时”生产与适当保护方面，私营部门可发挥核心作用。它是面对供应中断或需求冲击时保持韧性的一个关键因素，尤其是在公司依赖单一供应商的情况下。

决策者还需要加深对脆弱性的了解，分享信息并促进合作。委员会在确定战略依赖性方面的工作，尤其是在卫生等最敏感的工业生态系统中，将为确定必要的政策回应及与该行业的接触奠定坚实的基础。这项工作将支持实施新的“制药战略”[18]和筹备最新的产业政策战略。

贸易政策可以通过以下方式提升韧性，即提供稳定的、以规则为基础的贸易框架，开放新的市场以实现供应来源的多样化，推动形成公平和公正地获得关键供应品的合作框架。在该背景下，欧盟正与其伙伴在世贸组织内推行一项贸易和卫生倡议。

增强供应链的韧性也与欧盟促进供应链更可持续的目标密切相关，尤其是通过在全球价值链上推广可持续性标准。[19]贸易政策也可以通过促进负责任的商业行为和提高供应链的透明度和可追溯性，来推动这一目标的实现。即将出台的关于可持续公司治理和森林砍伐的立法，将是这方面的重要里程碑。

（四）贸易政策支持欧盟地缘政治利益

与伙伴密切合作在支持多边主义[20]和以规则为基础的国际秩序方面非常重要。现行国际经济治理框架正受到破坏。如果继续下去，那么将对经济关系和贸易，以及对被我们视为常态的安全和稳定产生影响。由于这些原因，支持有效的和基于规则的多边主义事关欧盟的重要地缘政治利益。因此，必须在欧盟优先议题的更大背景下看待世贸组织改革，即确保正常运行的全球机制支持全球经济复苏、体面的工作、可持续发展和绿色转型。欧盟应加强发展盟友的工作以支持有效的多边机制。在这方面，欧盟将加强与美国、渥太华集团、非洲国家、印度和中国的对话。

欧盟需要在新的多极全球秩序中经营，这个新秩序打下主要行为体关系持续紧张的印记。欧盟应推进缓和紧张局势的方法，并在基于规则的现代化框架基础上寻求解决方案。与此同时，欧盟需要为自己配备各种工具，以便在必要时能在更具敌意的国际环境中运行。

跨大西洋关系是世界上最大以及最具经济意义的伙伴关系。它根植于共同的利益和价值观。[21]美国新政府提供了一个共同努力改革世贸组织的机会，包括增强世贸组织应对竞争扭曲和促进可持续发展的能力。这也为双方经济的绿色和数字化转型提供了密切合作的新前景。因此，欧盟将优先加强与美国的伙伴关系。

欧盟与中国的贸易和投资关系是重要的，也是具有挑战性的。[22]欧盟的政策是基于双边和多边层面的积极接触，以及同时发展和实施保护欧盟基本利益和价值观所必需的自主工具——完全履行其国际承诺。与中国建立更加公平、基于规则的经济关系是优先事项。欧盟重新平衡双边贸易关系的核心，是确保中国在国际贸易中承担更多的义务，并同时应对其国家资本主义经济制度造成的负面效应。最近双方在政治上完成《全面投资协定》谈判，这是上述努力的一部分。批准《全面投资协定》的工作，要求双方为了协定的有效实施，在市场准入、公平竞争环境承诺和可持续发展方面保持接触。

从更广泛的战略角度来看，欧盟加强与欧洲内部及周边国家的关系，并深化与非洲大陆和非洲国家的深度接触，将是非常重要的。两大洲之间有着多元的文化、经济和政治联系。非洲的稳定和繁荣对欧盟的稳定和繁荣至关重要，需要两大洲更紧密的经济一体化来支持，与非洲共同推动绿色和数字转型。

为协助实现自身的全球地缘政治雄心，欧盟将需要使其关系多样化，并与志同道合的伙伴建立同盟，包括通过欧盟广泛的贸易协定网络。通过每一个当前和未来协定，这个网络对于加强欧盟与合作伙伴之间的关系至关重要。欧盟自由贸易协定是追求欧盟价值观和利益的密切合作平台。它们是与世界各地重要市场和国家，特别是亚太地区、拉丁美洲和加勒比地区相接触的基础。

 

三、中期贸易政策指南

（一）中期贸易政策的三个核心目标

欧盟贸易政策应关注以下三个核心目标：

第一，支持欧盟经济复苏和根本转型，实现绿色和数字化目标。

在努力复苏的背景下，欧盟贸易政策应继续发挥其核心功能，以创造机会和经济福利的方式促进商品和服务的交换。必须关注公民、工人和企业的福利。与此同时，欧盟的贸易政策应该帮助欧盟经济实现绿色和数字化转型。它应该在各个方面明确支持“绿色新政”，包括在2050年前实现气候中立的雄心。与此同时，欧盟的长期竞争力、繁荣和全球地位将取决于其接受和利用数字化转型的能力。因此，绿色和数字化转型应成为多边和双边贸易政策的关键优先议题。如果欧盟想在制定该领域内所必要的规则方面保持并提升其影响力，那么就需要制定一种更具战略性的国际监管合作方式。这要求在贸易政策和欧盟内部政策之间进行更紧密的政策整合。

第二，为更加可持续和公平的全球化制定全球规则。

全球贸易规则迫切需要更新，以反映当今的经济环境和全球社会面临的挑战。让全球化实现更加可持续和公平，应该成为贸易政策的根本动力，以实现欧洲和世界各国人民的期望。欧盟贸易政策应该利用一切可利用的工具来支持社会公平和环境可持续性。

领导世界贸易组织改革的进程并提升多边贸易治理框架的有效性，应作为欧盟实现这一目标的关键优先议题。加强稳定性和基于规则的贸易将是欧盟行动的中心支柱，因为只有在这样的环境中，贸易和国际合作才能朝着有利于全球可持续未来的方向繁荣发展。与此同时，必须确保这些规则能够回应当前的经济现实，并已经为回应竞争扭曲行为和确保公平竞争环境作好准备。

第三，提升欧盟维护自身利益和实现权利的能力，包括在必要时自主执行。

贸易协定谈判是创造经济机会和促进可持续性的重要手段；执行这些协定和执行其中所包含的权利和义务将更为重要。这将包括确保欧盟拥有可以使用的正当工具，以保护工人和企业免受不公平做法的损害。这也意味着要加大努力，确保欧盟贸易协定中可持续发展章节的有效实施和执行，以提升全球的社会、劳工和环境标准。通过加强协定的实施和执行，欧盟的贸易政策为企业发展、成长和创新创造条件；并在欧洲和其它地区提供高质量的就业机会。支持多边主义和开放合作，与欧盟积极维护自身利益和实现权利并不矛盾。欧盟应根据其国际承诺，在应对不公平贸易行为或其他敌对行为时强化其工具箱。

（二）实现欧盟中期目标的六个关键领域

为了实现上述三个目标，欧盟委员会将专注于以下六个领域。对于以下每一个领域，下文分别详细说明委员会将在当前任期内完成的若干首要行动。

1．改革世界贸易组织

自1995年成立以来，世界贸易组织为其成员带来了巨大利益。它提供了一个稳定和可预期的贸易环境，促进了全球贸易的迅猛发展，并提供了一个通过裁判解决贸易争端的框架。然而，世界贸易组织目前正面临一场危机，并且未能达成应对全球贸易挑战的谈判结果。它解决贸易争端的能力没有发挥作用。此外，它的监督体系需要改进，以确保透明度或防止贸易壁垒。

欧盟委员会计划推动世界贸易组织所有职能的改革。

必须更新和改进世界贸易组织的规则和实践，以反映当下的贸易现实。这应以其成员的共同目标为基础：经济的复苏和发展，环境和社会的可持续性。规则的现代化以及改善世界贸易组织的运行­——包括通过开放的复边协议——对于应对竞争扭曲行为以及为数字和可持续贸易提供协商一致的框架至关重要。

对于以规则为基础的体系，其可信度关键取决于一个独立的、被普遍接受的贸易争端裁决制度，因此，恢复争端解决机制至关重要。

附件一《改革世界贸易组织：迈向可持续和高效的多边贸易体系》列出了欧盟对世界贸易组织改革优先议题的观点。

欧盟委员会还将在其他平台推动多边改革，例如通过联合国国际贸易法委员会建立多边投资法院。

首要行动

欧盟委员会将：

1．寻求达成世界贸易组织第一轮改革方案，着重加强世界贸易组织对可持续发展的贡献，并且为了避免因国家干预而扭曲竞争而启动强化规则的谈判。在世贸组织改革问题上，将优先加强跨大西洋合作。

2．通过改革上诉机制，努力恢复世界贸易组织争端解决机制的全面运行。

 

2．支持绿色转型，促进负责任和可持续的价值链

正如“欧洲绿色新政”所反映的那样，应对气候变化和环境恶化是欧盟的首要议题。欧盟的所有政策都应为此做出贡献，但是有关的进展将取决于全球合作伙伴、大排放国和污染者是否准备好加大减排力度。贸易政策将发挥重要的支持作用。

欧盟委员会在未来十年的决心是，确保贸易工具伴随并支持全球向气候中立的经济转型，包括加速对清洁能源的投资，促进循环、负责任和可持续的价值链。这包括促进负责任的商业行为，尊重环境、人权和劳工标准。同时，这也意味着为可持续发展的产品和服务创造条件和机会。

要实现这一愿景，就需要在各个层面采取行动——多边、双边和自主。

应当建立一个完善的多边框架，以支持向气候中立、环境友好型和有韧性经济的绿色转型。欧盟将与志同道合的国家合作，在世界贸易组织推动强有力的环境议程。作为上述努力的一部分，欧盟将在世界贸易组织的各项职能中，提出推动气候和可持续性考虑因素的倡议和行动，包括贸易和气候倡议。这些倡议将包括某些商品和服务的自由化、透明度以及“促贸援助”的绿色化。这还应包括逐步发展有关化石燃料补贴的规则。它还将推动世界贸易组织就贸易如何支持体面工作和社会公平进行磋商。

欧盟庞大的双边贸易协定网络促进了绿色技术、货物、服务和投资的贸易。除了提供雄心勃勃的贸易和可持续发展章节，可持续性维度还继续反映在欧盟贸易和投资协议的许多其他方面。它们支持推广清洁和更高效的生产方法和技术，并为绿色产品和服务创造市场准入机会。它们有助于确保欧盟的可再生能源产业进入第三国市场，并确保原材料和能源产品的贸易和投资不受扭曲，以为气候中立经济转型提供必要的供应。此外，它们为我们在气候变化、生物多样性、循环经济、污染、清洁能源技术（包括可再生能源和能源效率）以及向可持续的粮食系统转型等问题上与伙伴进行合作提供了一个重要平台。对于未来的贸易协定，欧盟委员会将提出一个关于可持续粮食系统的章节。欧盟还将提议，把尊重《巴黎协定》视为未来贸易和投资协定的基本要素。此外，与二十国集团国家缔结贸易和投资协定，应基于尽快实现气候中立的共同目标，并符合政府间气候变化专门委员会（IPCC）的建议。根据《巴黎协定》提交的国家自主捐款（NDCs）也应适当反映这一雄心。欧盟还将在贸易和投资协定中将有效实施《生物多样性公约》作为优先事项。

欧盟贸易和投资协定，以及普惠制（GSP），在促进尊重核心人权和劳工权利方面也发挥了重要作用，这些权利反映在国际劳工组织（ILO）基本公约中。未来将特别优先重视属于这些承诺，包括将打击童工的行动作为欧盟委员会确保对童工零容忍的更广泛行动的一部分。即将对普惠制（GSP）进行审查的主要目标之一，是将进一步增加发展中国家的贸易机会以减少贫困，并根据国际价值和原则（如劳工和人权）创造就业机会。

欧盟委员会将在现有和未来协定所有章节的执行过程中进一步强化可持续性的实施。根据首席贸易执法官（CTEO）收到的投诉，将加强实施贸易和可持续发展的承诺。进一步行动将在2021年的“15点行动计划”的早期审议中予以考虑，该计划是关于推动贸易协定中贸易和可持续发展章节（TSDs）的有效实施和执行。审议将包括执行和实施贸易和可持续发展章节的所有相关方面，包括承诺的范围、监测机制、对不守约施加制裁的可能性、基本要素条款以及机构设置和所需资源。

此外，自主措施正在支持这一目标，以确保贸易是可持续的、负责任的，并与欧盟的总体目标和价值观相一致。“碳边界调整机制”（CBAM）就是一个很好的例子。为了避免自身气候政策的有效性因碳泄漏而受到破坏，欧盟委员会正在制定“碳边界调整机制提案”。另一个例子是欧盟委员会打算提出处理毁林和森林退化问题的立法提案。确保供应链可持续和负责任的一个重要因素，将是欧盟委员会关于可持续公司治理的立法提案，包括环境、人权和劳工权利的强制性尽职调查。根据影响评估，这将包括有效的行动和执行机制，以确保强迫劳动不能存在于欧盟公司的价值链中。

新的全球人权制裁机制也将在确保遵守人权方面发挥作用。通过这个制度，欧盟为自己配备了一个框架，将允许欧盟针对个人、实体和机构——包括国家和非国家行为体——参与或与涉及全球严重侵犯和滥用人权的行为负责。[23]

进口产品必须符合欧盟相关条例和标准。如上例所示，在世界贸易组织规则规定的特定情况下，欧盟可以要求进口产品符合特定的生产要求，这是适当的。全球贸易规则旨在确保一个可预测和非歧视的贸易框架，同时保障每个国家根据其社会偏好的监管权。对进口产品适用生产要求的合法性，是建立在保护全球环境或回应道德关切需要的基础之上的。欧盟在考虑对进口产品采取此类措施时，将充分尊重世贸组织规则，特别是非歧视和比例原则，以避免对贸易造成不必要的干扰。

欧盟委员会将率先开展制定可持续发展标准的工作，并根据“欧洲绿色新政”制定国际标准。同时委员会将与合作伙伴开展合作，制定和实施同样雄心勃勃的规则。

首要行动

欧盟委员会将：

3．在世界贸易组织内采取促进气候和可持续性考虑的倡议和行动。

4．寻求二十国集团伙伴在气候中立方面的承诺，加强在绿色新政其他方面的合作，如生物多样性、可持续粮食政策、污染和循环经济，并建议将尊重《巴黎协定》作为未来所有协定的基本要素。

5．通过在2021年迟早审议“15点行动计划”，提升贸易协定中可持续发展章节的有效实施和执行。审议的结果将反映到当前和未来的谈判中。

6．通过一项关于强制性尽职调查的立法提案，促进可持续和负责任的价值链，包括有效的行动和执行机制，以确保强迫劳动不能存在于欧盟公司的价值链中。为了缩短时间，欧盟委员会将为欧盟企业提供指导，协助其采取已符合国际尽职调查指南和原则的适当措施。

 

3．支持数字化转型和服务贸易

欧盟的贸易政策必须有助于创造一个使欧盟的服务提供者能够创新和成长的环境。作为一项优先事项，需要更新国际规则的全球框架。

在数字领域，激烈的全球竞争将重塑全球经济关系。只有以一种外向型的方式构建其数字化议程，并充分考虑到竞争日益激烈，以及有时会对欧盟基于价值观的数字化方式构成挑战的全球环境，欧盟才能成功实现数字化转型。贸易政策将在欧盟实现其数字化转型目标中发挥重要的作用。欧洲企业越来越依赖于数字服务。数据是许多企业的生命线，也是欧盟供应链的关键组成部分。出于保持竞争力的需要，数字技术提高了效率收益，[24]但也在改变传统工业部门。欧洲企业将需要在这些领域保持并提高其竞争地位。与此同时，数字化转型和新兴技术的发展对欧洲的安全与价值具有重要意义，这需要从内部和外部认真筹划政策方式。新数字技术的影响，包括人工智能，需要通过在全球范围内更雄心勃勃的全球标准和规则加以应对。

支持欧洲的数字议程是欧盟贸易政策的优先议题。目标是确保欧盟在数字贸易和技术领域的领先地位，至为重要的是通过促进创新。欧盟应该继续引领数字标准和监管方法，特别是在数据保护方面。欧盟《数据保护通用条例》通常被视为灵感的来源。[25]为了实现这一目标，世界贸易组织需要为数字贸易制定规则，欧盟需要在创制规则方面发挥核心作用。一旦达成协议，欧盟应支持进一步开展世界贸易组织的复边谈判，以便在电子商务以外的服务领域实现贸易自由化。

欧盟需要加强双边接触并且与志同道合的伙伴就与贸易相关的数字议题加强双边合作并探索更强有力的合作框架。欧盟将寻求与志同道合的伙伴深化监管对话。

数据问题对欧盟的未来至关重要。就跨境数据传输以及禁止数据本地化要求而言，欧盟委员会将遵循在欧洲价值观和利益的基础上开放但坚定自信的方法。欧盟委员会将努力确保其产业能够从国际数据自由流动中受益，同时完全遵循欧盟数据保护规则和其他公共政策目标，包括公共安全和公共秩序。特别是，欧盟将继续应对数据流动的不合理障碍，同时保留其在数据保护和隐私领域的监管自主。[26]为了更好地评估跨境数据流动的规模和价值，欧盟委员会将创建一个衡量数据流动的欧洲分析框架。

首要行动

欧盟委员会将：

7．寻求迅速达成一项雄心勃勃和全面的世界贸易组织数字贸易协议，包括数据流动规则，以完全符合欧盟的数据保护框架，并且纳入提升消费者信任的条款，确保高水平的消费者保护。

8．与志同道合的伙伴就数字贸易相关问题，探讨开展更紧密监管合作的可能性。

4．加强欧盟的监管影响力

有能力影响推动具有全球意义的监管和标准发展，是一项重要的竞争优势。

几十年来，欧盟一直是这一前沿事务的领导者。欧盟支持诸如国际标准化组织（ISO）和特定行业国际论坛等国际标准制定机构的工作。这些努力帮助欧洲企业进入全球市场、消除贸易壁垒并为监管一致性提供支持。这种方式与其市场规模一起，使欧盟在国际标准化方面具有强大的影响力。在某些情况下，还在全球供应链中使得人们自愿采用欧盟高标准、监管规则和政策目标。欧洲出口商，包括中小企业在内，从欧盟强有力的监管影响力中获得了全球范围内的显著竞争优势。

但是，由于新监管力量的崛起以及技术的迅速发展，这些情况常常来自欧盟以外，欧盟的相对权重正在下降。

欧盟要加强在这一领域的影响力，需要进行更有战略意义的国际监管合作方式，特别是在绿色和数字化转型方面。欧盟在制定新规则时需要采取更积极主动的立场，以便更好地在世界范围内推广欧盟的监管方法。这要求内部政策和对外政策更具有协同性，以便在初期阶段确定国际监管合作应聚焦的战略领域。这还需要与欧盟标准制定机构进行对话与合作，以确定与国际标准有关的战略优先事项。欧盟委员会在对重要条例做影响评估时，将加强对其监管政策对外效应的分析，并确定监管合作的优先伙伴。贸易政策应做好准备以支持由监管机构主导的合作活动，并且为了该目标充分利用贸易协定提供的机会。与国际伙伴关系和发展合作一起，包括通过“促贸援助”，在支持发展中伙伴国家采用国际标准，以及促进遵守新的监管要求方面，贸易政策也应发挥作用。欧盟还将加强与亚太和拉丁美洲志同道合国家的监管对话。

与美国进行合作，对于确保新监管规则符合民主、开放和包容社会的价值观是至关重要的。

首要行动

欧盟委员会将：

9．为提高欧盟竞争力，在战略领域加强与志同道合伙伴的监管对话。这需要尽早确定监管合作的优先领域，并与欧盟和国际标准组织开展更密切对话。

10．在欧盟经济绿色和数字化转型方面发展更紧密的跨大西洋伙伴关系，包括通过欧盟美国贸易和技术委员会。

 

5．加强欧盟与邻国、扩盟国家和非洲的伙伴关系

欧盟最重要的关系是与在地理上离其最近国家之间的关系。欧盟邻国和非洲的稳定与繁荣符合欧盟的政治和经济利益。欧盟将致力于支持合作伙伴努力从新冠病毒疫情的影响中恢复过来，实现可持续发展。欧盟与这些国家之间密切的贸易协定网为更紧密的经济一体化、生产一体化和服务网络提供了前景。这将是更广泛战略的一部分，通过多元化价值链和推动可持续产品贸易发展，包括为了支持气候和能源转型，来促进可持续的投资和提高欧盟经济的韧性。它还将有助于从根源上解决非法移民问题，作为贸易政策对全面伙伴关系更为广泛贡献的一部分，这符合《移民和庇护新契约》。[27]

欧盟将加强其在欧洲经济区内的密切经济伙伴关系。欧盟期待与英国密切合作，充分利用《贸易与合作协定》的潜力。欧盟也期待着在满足相应条件时，将其与瑞士和土耳其的贸易和经济关系现代化。

支持加强欧盟与西巴尔干和东部伙伴关系国家[28]的经济一体化尤为重要。对西巴尔干地区来说，强化型扩盟方法和“经济与投资计划”[29]提出了在入盟前加快与欧盟市场一体化的框架，同时确保公平竞争环境。这种经济一体化程度的提高，是建立在西巴尔干半岛各国基于欧盟规则和标准创建“共同区域市场”的承诺之上的。对于东部伙伴关系，特别是“深入全面自由贸易协定”（DCFTA）的伙伴（乌克兰、格鲁吉亚和摩尔多瓦），欧盟支持努力与欧盟监管模式紧密接轨，包括数字化和绿色转型。对于这些伙伴来说，在努力纳入欧盟规则的同时，可以就如何制定和实施规则进行更紧密的对话，包括参与到专家小组中以及与欧盟标准化机构建立更紧密的联系。另外还应考虑采取其它措施以促进贸易，包括通过采取关于合规评估的协定。

提升欧盟与南部邻国[30]关系和经济一体化将是实现长期稳定的战略需要。欧盟受益于临近南地中海国家的地理位置及文化和语言上的联系，这些因素可促进战略上的经济和商业一体化。贸易政策可以成为促进欧盟和南部邻国在战略上相互依存以及推动共赢的一体化倡议的关键工具，特别是在战略价值链方面。自21世纪初以来，作为更广泛联系协定的一部分，欧盟已与地中海南部的8个国家签订了自由贸易协定。欧盟与摩洛哥和突尼斯就达成“深入全面自由贸易协定”（DCFTA）已经谈判了几年。欧盟已准备好与这两个伙伴讨论各种方案，使贸易和投资关系现代化，以更好地适应当今的挑战。

欧盟将大幅加强与非洲伙伴的接触，[31]以释放其经济潜力，促进经济多样化和包容性增长。这将进一步加强各大陆之间以及非洲自身的可持续贸易和投资联系。在成功实施“非洲大陆自由贸易区“（AfCFTA）的基础上，这符合达成大陆与大陆之间贸易协定的长期前景。它特别是建立在非洲区域经济共同体和与欧盟的经济伙伴关系协定的基础上。应当在各层面中推动与非洲的这种更强有力的关系，包括通过与非洲联盟及其成员开展政治对话，通过扩大和深化经济伙伴关系协定，以及通过发展与各国的双边关系，以促进在农业、制成品和服务方面的可持续投资。欧盟委员会还将开始反思，通过对欧盟贸易适用统一原产地规则促进非洲大陆一体化的潜力。

欧盟委员会将向非洲地区和欧盟南部邻国有兴趣的伙伴提出一项新的可持续投资倡议。它可以采取单独的投资协定形式，或者作为现行贸易协议现代化的一部分。为了最大限度地扩大影响和促进实施，这些协定将与欧盟发展合作工具一同制定以支持投资，并在可行的情况下采用“团队欧洲”方法以确保与欧盟成员国、私营部门、公民社会和所有相关行为者协同。这些倡议中最突出的是欧盟于2017年推出的针对撒哈拉以南非洲和欧盟邻国的“对外投资计划”（EIP）。它还包括“欧洲可持续发展基金升级版”（EFSD+），该基金适用于全球范围内2021-2027年新的多年度财政框架（MFF）。“对外投资计划”的三大支柱将支持对非洲和欧盟邻国的可持续投资，同时推动改革，改善商业环境和投资环境。这样做的目的是随着《非洲自由贸易协定》的推进，实现跨区域一体化和更密切的欧盟与非洲贸易关系。

首要行动

欧盟委员会将：

11．深化欧盟与欧洲其他国家的经贸关系，包括西巴尔干半岛和与欧盟缔结深化全面自由贸易协定的国家，尤其要注重加强监管合作，以支持绿色和数字化转型。它将促使欧盟与南部邻国那些有意与欧盟保持更紧密一体化国家之间贸易和投资关系的现代化。

12．通过以下方式加强与非洲国家的合作：

（1）加强与非洲联盟及其成员国的政治对话与合作，确保《非洲自由贸易协定》顺利实施，包括与私营部门接触，推动在非洲形成共同标准，以加强区域和大陆一体化。

（2）深化和扩大欧盟与非洲区域经济共同体现有的贸易协定，并增强其可持续性。

（3）进一步探讨欧盟与非洲国家不同贸易安排之间加强联系与协同的可能性，例如在与欧盟的贸易中采用更统一的原产地规则。

（4）寻求与非洲及南部邻国达成可持续的投资协定。

 

6．加强欧盟对贸易协定实施和执行的重视，确保公平竞争环境

随着近年来新协定的浪潮，欧盟委员会将专注于释放欧盟贸易协定的好处，同时坚定执行其市场准入和可持续发展承诺。欧洲的利益攸关方需要意识到欧盟贸易协定提供的机遇，并相信他们可以从欧盟谈判中获益。欧盟与亚太地区和拉丁美洲已经完成或正在接触中的贸易协定谈判，这些协定带来了重要的经济机遇。因此，必须为批准欧盟与南美共同市场和墨西哥的贸易协定创造条件，并完成目前进行的谈判，特别是与智利、澳大利亚和新西兰的谈判，目前这些谈判进展顺利。就南美共同市场而言，目前正在进行对话以加强贸易协定在可持续发展方面的合作，以解决《巴黎协定》的执行问题，尤其是森林砍伐问题。

这将是欧盟走向开放的战略自主，促进市场准入（尤其是中小企业市场准入）的重要部分。它还将有助于遏制影响欧盟出口的保护主义倾向和扭曲现象。2020年7月，随着首席贸易执行官员的任命，这一工作领域的核心地位得到了确认。

这意味着将在以下领域开展工作：

l 充分利用执行贸易协定所提供的机会。欧盟将利用其贸易协定中的所有内在灵活性，使这些协定符合目标，应对与绿色和数字化转型有关的新挑战。欧盟还将继续利用其“促贸援助”计划，帮助发展中国家执行贸易协定，并支持遵守规则和标准，尤其是在可持续发展方面。

l 支持欧盟利益攸关方充分利用欧盟协定创造的机会。欧盟委员会将在成功设立Access2Market门户网站的基础上进一步整合其功能，并将其与其他重要信息渠道连接，[32]尤其是为了中小企业信息。欧盟委员会还将继续支持主要由中小企业组成的欧盟农业和农业食品部门，重点是促进其产品的可持续性和质量，使其成为欧盟食品可持续性体系的标准持有者。

l 监督欧盟贸易协定的适当实施和执行，通过“单一联络点”为有关市场准入障碍和违反贸易和可持续发展承诺的投诉提供便利。欧盟委员会将与欧盟成员国、欧洲议会和利益攸关方合作，监督欧盟贸易伙伴的实施，并确保采取协调一致的做法。欧盟委员会将提出一项具体的立法，以执行《欧盟与英国贸易与合作协定》的贸易相关条款。

l 当其他手段无效时，通过世贸组织或双边争端解决应对不履行条约的问题。更新后的《执行条例》[33]增强了欧盟在争端解决（根据WTO或双边协定）受阻的情况下采取行动的能力。

l 欧盟委员会将继续坚定不移地使用贸易防御工具，使欧洲工业免于受不公平贸易的影响。这也包括追踪第三国提供的新型补贴，例如在投资融资等领域，并通过反补贴税措施充分解决这些问题。

l 在安全领域，根据《外国直接投资审查框架条例》，欧盟委员会再次呼吁所有成员国建立并执行完备的外国直接投资审查机制，以应对外国投资者收购或控制某项特定业务及基础设施或技术会对欧盟安全或公共秩序造成的风险。[34]欧盟委员会将继续执行与各成员政府机构的合作机制，保护安全和公共秩序免受高风险的外国直接投资影响，并考虑加强《外国直接投资审查框架条例》所建立的合作机制。

l 欧盟委员会将与成员国政府合作，确保有效执行关于敏感两用物品和技术的现代化出口管制条例，[35]以维持安全价值链，促进国际安全，保护人权，并确保欧盟出口商享有公平的竞争环境。

无论如何，欧盟需要开发自己的工具以应对新挑战，并保护欧洲公司和公民免受内部和外部不公平贸易行为的影响。

l 欧盟委员会将在贸易政策领域提出一项新的法律工具，以保护欧盟免受第三国可能采取的强制行动的影响。

l 欧盟委员会将提出一项法律工具，以解决外国补贴对欧盟内部市场造成的扭曲。

l 为加强欧盟经营者在公共采购方面的对等准入，欧盟委员会将努力推进国际采购工具，并呼吁理事会将其作为紧急事项完成工作。

l 最后，为了确保欧盟企业在第三国市场拥有更好的公平竞争环境，它们越来越多地面临与接受本国政府财政资助的外国竞争者进行竞争，欧盟委员会将考虑欧盟出口信贷战略的各种方案。这将包括欧盟出口信贷机制和更加协调的欧盟金融工具。根据“欧洲绿色新政”提出的逐步取消化石燃料补贴的目标，委员会还鼓励气候友好型技术项目，提议立即停止对燃煤发电部门的支持，阻止对第三国化石燃料能源基础设施项目的进一步投资，除非这些项目与符合《巴黎协定》长期目标和科学上最可行的雄心勃勃且明确界定的气候中立路径相一致。

欧盟委员会将进一步继续努力协调欧盟贸易协定中的优惠原产地规则，同时考虑到欧盟利益攸关方，尤其是中小企业的利益。

为了对个人和企业释放欧盟贸易协定的好处，更系统地解决现有壁垒，并防止出现新壁垒，需要欧盟所有机构、成员国、公民社会和其他利益攸关方的共同努力。欧盟委员会将领导这些力量，包括通过欧盟的各代表团以及成员国和商业协会在第三国拥有的网络。

首要行动

欧盟委员会将：

13．通过创造条件以完成双边协定的谈判和批准，努力巩固欧盟与关键增长地区——亚太和拉丁美洲的伙伴关系；

14．充分发挥首席贸易执行官（CTEO）的作用，为企业（特别是中小企业和农民）争取谈判成果的最大利益，并消除有损协定潜力实现的障碍，包括可持续发展方面的障碍；

15．进一步加强欧盟新工具应对新挑战，保护欧洲公司和公民免受不公平贸易影响，包括通过准备“反施压工具”。此外，欧盟委员会将探讨欧盟出口信贷战略的各种选项。

16．开发新的在线工具来支持欧盟企业，特别是中小企业。

 

四、支持公开贸易政策并进行讨论

在《贸易为了所有》[36]的政策文件中，欧盟委员会已经增加了其确保透明度和包容性贸易政策的承诺。欧盟委员会将继续沿着这条道路前行，这也积极体现在对贸易政策审查[37]的贡献中。2019年发布的最新欧洲晴雨表调查显示，民众欢迎这些年来所做的努力。60%的人表示他们信任欧盟以公开透明的方式实施贸易政策。

鉴于与利益攸关方对话和鼓励在关键问题上开展具体合作的重要性，欧盟委员会将在2020年启动的《公民社会对话审查研究报告》的基础上，深化与公民社会和社会伙伴的接触。将特别关注贸易协定的实施和执行，重点是确保贸易协定的预期利益能够充分满足欧盟的利益。对世贸组织改革的重视将体现在加强关于这些事项的交流上。

为确保贸易政策的发展具有坚实的基础，欧盟委员会还将深化其分析和数据收集工作，并鼓励利益攸关方提供分析意见。欧盟委员会将对欧盟协定在关键环境方面（包括气候）的影响进行事后评估。欧盟委员会还将开展工作，更好地了解贸易政策各部分对性别平等的影响，并通报为提高贸易政策中的性别意识而采取的行动，[38]包括在促贸援助中。欧盟委员会将进一步分析贸易政策对就业和社会发展不同方面的影响。

五、结论

欧盟的贸易政策必须适应并反映我们时代的挑战和民众的期望。我们有责任确保它有助于追求欧盟的利益，帮助欧盟实现其雄心壮志，维护其在当今和未来世界的地位。这就是为什么欧盟重新调整贸易政策，以支持欧盟经济的绿色和数字化转型，基于现代化规则构建更可持续和更公平的全球化，以及更强有力的执法行动，这些目标是如此重要。最终，只有这样做，我们才能以负责任和可持续的方式为欧盟公民、工人和企业以及世界提供所需要的机会。