薛彦平：欧盟气候变化政策的实施与问题
欧盟是应对全球气候变化政策的重要推动力量之一。二十年来，欧盟在应对气候变化政策方面采取了许多卓有成效的政策和措施。《京都议定书》生效后，欧盟应对气候变化的政策目标和任务更加明确、成绩也更加显著。
一、欧盟主要气候变化政策
欧盟之所以重视气候变化政策的制定和实施，这同欧洲强调人与自然和谐的传统环境价值观有关。此外，欧洲是个液态和气态化石能源贫乏的地区，能源安全长期困扰欧洲主要国家。在1973年，欧共体将环境政策的目标明确为“减少人类活动对环境的破坏、特别是对土壤、空气和水资源的污染”。80年代中后期，环境政策的目标已经转向对有害气体排放的控制和限制。1990年，欧共体通过了《能源与环境》文件，首次将能源政策和环境政策统一起来，直接服务于温室气体减排目标。在90年代期间，欧盟积极参加联合国气候变化公约的谈判。2002年正式批准了《京都议定书》，表明欧盟已经将气候变化政策确定为核心政策。
二十年来，欧盟实施了许多应对气候变化的政策措施，其中影响最大、综合性最高的政策主要包括：
1.欧盟气候变化计划[1]
欧委会在2000年制定了“欧盟气候变化计划”，2002年，欧盟成员国批准
《京都议定书》后，这一计划与欧盟对《京都议定书》的减排承诺目标直接挂钩。“欧盟气候变化计划”分两个阶段实施，第一阶段（2000～2004）的重点任务是借助《京都议定书》提供的排放权交易机制、联合履约机制、清洁发展机制三种有效机制，实现发达国家与发展国家在温室气体减排上的互动，同时在能源供求、能源效率、工业能源消费、运输能源消费、气候变化与能源技术研发、农业土壤和森林碳汇等领域开展卓有成效的活动。第二阶段（2005～）的任务是检讨和加速第一阶计划目标的实现，同时提出加强欧盟排放交易体系建设，推广生物能源和使用生物能源的热电联产技术。
2.欧盟2020能源发展战略
2007年，欧盟制定了“2020能源发展战略”，主要出发点是通过能源战略加速实现欧盟的气候变化政策目标。“2020能源发展战略”确定：到2020年，欧盟温室气体排放总量将减少20%、能源效率将提高20%、可再生能源消费比重将提高20%。这个战略的各项目标在欧盟2010年通过的“2020能源展望战略”[2]中被进一步具体化。
3.欧盟2050低碳经济战略
2011年，欧盟制定了“2050低碳经济战略”[3]，目标是在2050年将欧盟
温室气体排放总量减少80%～95%。欧盟2050低碳经济战略是对经济与社会成本核算的产物，如果各项措施能够如期到位，那么欧盟在未来四十年内将获得众多的经济、环境、社会效益。
4.欧盟第七个环境计划[4]
2012年11月末，欧委会提出了第七个环境行动计划的建议。建议提出的
措施将为欧盟2020年前的阶段性的环境和气候变化政策的顺利实施奠定坚实的基础。其中，加速欧盟低碳和绿色经济建设是计划的重头戏，而且欧盟在未来主要政策中都将贯彻节能减排战略。欧盟气候变化专员赫泽高明确表示：欧盟不能等待经济危机结束后再处理气候变化难题，对环境、资源、气候问题的关注将体现在欧盟的主要政策中，欧盟应对气候变化的政策将推动整个欧洲完成向可持续、低碳社会的转型。[5]
此外，欧盟和欧盟成员国还实施了许多旨在减少温室气体排放的具体措施，这些政策和措施通过欧盟的碳预算、碳金融、碳交易等多种工具来实施。
二、欧盟气候变化政策的成效和问题
二十年来，欧盟气候变化政策成绩显著。1997年，《京都议定书》签署时，欧盟15国温室气体排排放占全球总量的21%，2010年欧盟27国温室气体排放占全球总量已经降至10.5%。欧盟2011年12月公布的报告显示，1990～2010年期间，欧盟27国经济总量增长了41%，其中欧盟15国经济总量增长39%，同期欧盟27国二氧化碳排放总量减少15.5%。
与此同时，欧盟在清洁技术和清洁能源发展方面也取得了长足的进展。
在清洁技术方面，欧盟在清洁煤和煤炭复合发电技术、煤气液化燃料开发、碳捕获和存储技术方面都取得了重要进展，法国和西班牙在利用清洁煤技术改造火力发电厂方面已经走在世界前列，欧盟境内许多发电厂已经安装碳捕获和存储设备，欧盟委员会要求，到2020年所有新建火电厂必须安装碳捕获和存储设备，到2030年，碳捕获比例将超过20%。
在清洁能源方面，欧盟在清洁能源开发方面成绩斐然，德国和北欧国家的风能发电技术和太阳能光伏发电技术居世界领先地位。2010年前的十五年内，欧盟风电装机总容量增长了近30倍，到2020年欧盟国家风能利用将可节约4000万吨标准油。2010年，欧盟国家太阳能综合利用节约传统能源300万吨标准油，到2020年将节约传统能源2000万吨标准油，欧盟委员会预测，到2020年的光伏发电装机容量将达到844亿瓦。
值得称道的是，尽管欧盟经济自2008年以来遭受债务危机的重击，但欧盟仍恪守着对气候变化政策的资金承诺。2012年11月，欧委会向全球气候变化“快速启动基金”累计提供71.4亿欧元，年底将完成72亿欧元的任务。2012年12月，欧委会从配额出售收入中拿出12亿欧元用于支持低碳技术示范项目。
欧盟气候变化政策的实施过程中，也暴露出一些问题，其中有些问题还比较严重，主要包括：
第一，配额交易体系需要完善。欧盟碳排放交易体系运行以来，已经涵盖了境内1.1万家排放单位，但过度依靠排放权交易，导致其他气候政策工具发展迟缓，此外，排放权交易体系本身也存在设计缺陷，包括监管缺陷。
第二，债务危机对欧盟气候变化政策可持续性带来挑战。欧盟主要的气候变化政策均制定于债务危机爆发之前，未能充分考虑到债务危机的影响。危机爆发后，各国政府无暇顾及自己的减排义务，欧盟也不得不将更多的时间、精力、资金用于稳定经济形势，持续的经济低迷将削弱成员国对低碳技术的投资能力，导致企业将产品生产过程转移至发展中国家，由此带来的碳泄漏将会非常严重。
第三，欧盟气候变化政策某些单方面措施引起国际争端。欧盟是全球气候变化政策的主要推动者和许多节能减排理念、政策、工具的首创者。然而，欧盟常常试图将自己的观念和政策强加给其他国家，这种做法不仅违反了《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则，而且也恶化了欧盟与许多国家的双边关系，给国际多边气候政策合作设置了诸多障碍。其中，典型案例就是过去两年中，国际社会围绕着欧盟是否有权对外国航空公司强制征收排放税展开的博弈。
三、欧盟气候变化政策前景
2012年，随着《京都议定书》的失效，国际气候变化走向、特别是欧盟的立场和策略成为世界关注的焦点。
2012年11～12月多哈会议上，欧盟继续坚持自己的立场，积极推动各国在2015年达成具有法律约束力的减少温室气体排放新安排。正如欧盟气候变化专员赫泽高在多哈会议期间所表示的那样，欧盟不会因为目前的债务危机和经济衰退而从原定的气候变化政策目标退缩。
从发展的角度看，欧盟继续执行气候变化政策措施，将给欧洲经济和社会带来以下方面的重大变化：一是传统能源工业清洁化，二是传统制造业的高端化，三是交通运输的智能化和燃料的清洁化，四是城市建设的智能化和绿色化，五是新能源技术和新能源的广泛使用，这些变化将使欧盟在未来一个时期内，仍然走在世界节能减排的前列
（联系 薛彦平：yanpingxue@yahoo.com）
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[1] European Climate Change Programme, ECCP
[2] Energy 2020：A strategy for competitive, sustainable and secure energy
[3] Energy Roadmap 2050
[4] Seventh Environment Action Programme
[5] http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2012121101_en.htm