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[图文]彭姝祎:法国退休制度的改革历程和特点

[图文]彭姝祎:法国退休制度的改革历程和特点

作者:彭姝祎 文章来源:《法国研究》(武汉)2014年第4期 更新时间:2015-05-06 08:40:00

    内容提要:法国退休制度建立于1946年,具有高度“碎片化”的特点,即不同的人群拥有不同的制度(régime),制度与制度之间待遇不同。自上世纪70年代末以来,伴随着人口的老龄化和经济、社会环境的改变,该制度出现了严重的财政问题,赤字巨大,亟需改革。从上世纪90年代起,法国政府开始进行以延长缴费年限和退休年龄为主要内容的改革。迄今为止,改革共进行了6次,其中5次成功,1次失败。历次改革都遇到利益集团的强力阻挠,需外力的推动方能启动,政府需要和社会伙伴多次讨价还价并作出妥协方能换取成功。改革无法一次性完成,只能从福利特权最少的制度着手,步步推进,并常常导致改革者下台。

    关 键 词:法国;退休制度;改革

    一、法国退休制度概况

    法国退休制度始建于1946年,在制度形态上具有高度“碎片化”的特征,即以“经济—职业”类别为依据,为不同的人群设立不同的制度(régime),共计四大类:(1)覆盖私营工商业部门薪金雇员的“总制度”。(2)覆盖农业人口的“农业制度”。(3)覆盖农业领域以外非薪金劳动者即个体从业者的“非薪金雇员非农业人员制度”。(4)历史上遗留下来的、早在现行制度建立之前就已经存在的一些行业制度,统称为“特殊制度”。特殊制度共计百余个,但其主体是十余个大的制度,主要覆盖法国国营铁路公司、巴黎独立运输公司等公有部门、准公有部门和前公有部门的薪金雇员,故常被称为“公有部门制度”。

    在这四大类制度中,总制度是主干,覆盖了约三分之二的退休人口。不同的制度在福利待遇上存在着明显的差距,特别是特殊制度。与其它三大制度相比,“特殊制度”下的退休者享有缴费年限少、退休年龄低、待遇水平高等福利特权。如,总制度从1993年起,领取全额养老金的缴费年限就从37.5年提高到了40年,退休年龄在1983年以前为65岁,从1983年起为60岁[1]。而特殊制度领取全额退休金的年龄在2003/2008年之前一直是37.5年。退休年龄普遍为55岁甚至更早。总制度按职业生涯中工资水平最高的25年的平均工资来计算养老金;特殊制度按照职业生涯最后6个月的工资水平来计算;总制度下养老金的替代率约为50-60%,特殊制度则高达75-80%,待遇水平大大好于总制度。

    法国退休制度的融资方式是建立在代际团结基础上的现收现付制,即劳动人口供养退休人口。这样一种制度的运行前提是,劳动人口大大多于退休人口。

    法国建立退休制度的时候,正是经济飞速发展的黄金时代,即所谓的“辉煌的30年”(1945—1975年)。当时经济高速发展、就业充分,劳动力供不应求,在此背景下,退休制度运行良好。然而从上世纪70年代中期起,伴随着“辉煌30年”的结束,法国经济从繁荣转向衰退,就业从充分转向不足,人口从年轻转向老化,退休制度的支出增速日益大于收入增速。在此背景下,退休制度始现赤字,开支不断攀升而收入日渐不足,逐渐失衡,从那时起至今,除极个别年份外,这一局面从未扭转,而且赤字像雪球般越滚越大,把退休制度拉到了崩溃的边缘。统计表明,如不采取有效措施,到2020年,退休金赤字将高达创记录的207亿欧元,2040年进一步升至270亿欧元,退休制度将破产。

    为此,从上世纪90年代起,法国开始改革退休制度,迄今共经历了6次重大改革,其中一次以失败告终:改革的主要方式是延长缴费年限,推迟退休年龄,概言之即缩减养老福利。改革的过程十分艰难:每一次都要在外部压力之下才能启动,每一次都遭遇巨大的阻力并引发大规模的抗议示威运动,每一次政府都需要和社会伙伴多次讨价还价并作出妥协方能换取成功。

    二、法国退休制度的改革历程

    (一)巴拉迪尔改革(1993年)

    上世纪90年代初,法国经济出现了严重衰退,失业率居高不下,养老金赤字不断扩大;1991年,法国计划总署出台了一份《关于退休制度的白皮书》,指出必须对现行制度动大手术,否则到2030年退休制度将彻底破产。与此同时法国面临着加入“欧洲经济和货币联盟”的压力:经货联盟有严格的准入标准,其中一项便是年度财政赤字不得超过GDP的3%。而1990到1993年,法国财政预算赤字从占GDP的2.1%升至占6%,其中退休制度赤字占了很大比例。1993年单养老支出一项就占了GDP的12%。[2]政府希望通过压缩福利制度特别是养老金赤字来达到欧洲经货联盟的要求。

    在国内外双重压力下,当时刚上台的巴拉迪尔政府拉开了退休制度改革的大幕,将改革的重点目标确定为削减支出。最终经过工会和政府的博弈,成功推出如下改革:(1)将总制度下私企薪金雇员领取全额养老金的缴费年限从37.5岁逐步延至40岁。(2)逐步把养老金的计算标准从参照职业生涯中工资水平最高的10年延长到最高的25年,过渡期为10年。(3)逐步把退休金与收入脱钩,改为与物价挂钩,过渡期为5年。

    这次改革是法国针对退休制度的第一次“大手术”,当时为确保改革成功而有意绕开了以覆盖公有部门为主的“特殊制度”。因为公有部门在养老保障领域享有太多特权,既得利益远远大于私有部门,且公有部门的工会参会率大大高于私有部门,拥有强大的否决权,改革不易。

    (二)从朱佩改革(1995年)到拉法兰改革(2003年)

    1995年,新上台的朱佩政府尝试把1993年改革拓展至所有部门,特别是1993年未加改革的公有部门,结果引发了席卷全国的抗议浪潮,罢工、示威等运动规模之大、持续时间之久,仅次于1968年的“五月风暴”。最终的结果是改革流产,朱佩下台。改革失败带来了长期的负面效应:此后在长达近十年的时间里,没有哪届政府敢于再次触碰退休制度改革的雷区。

    2003年,在外部压力下,新上台的拉法兰政府第三次拉开退休制度改革的大幕:2002年法国公共财政赤字占GDP的比重为3.1%,创了1995年以来的最高纪录,并超过欧元区规定的3%上限,受到欧盟委员会的警告。压缩公共开支、削减赤字成为当务之急。在此背景下,拉法兰政府顶着压力、开始改革退休制度,削减财政赤字的罪魁祸首之一——养老开支。改革的主要目标是1993、1995两次改革均未成功的特殊制度。拉法兰汲取了朱佩的教训,从改革草案准备阶段起,就以公开、透明的态度与社会伙伴进行不厌其烦的沟通。并且为规避风险而特意将特殊制度中最难啃的骨头,即工会参会率最高、福利特权最多的法国国营铁路公司、巴黎独立运输公司等制度(这些制度被称为“特殊中的特殊”)排除在外,把改革对象聚焦在公务员身上,最终成功地进行了改革,把公务员领取全额养老金的缴费年限拉齐到向总制度下的私有部门看齐,即以每年增加一个季度的速度,从37.5年逐步延伸至40年。同时为公务员建立了强制性的补充退休制度(RAFP),以弥补他们失去的部分福利特权。尽管如此,拉法兰也为改革付出了巨大代价:支持率一路下跌,被迫提前下台。

    (三)菲永改革(2008年)

    2003年公务员制度改革后,特殊制度中的“孤堡”(法国国营铁路公司、巴黎独立运输公司等制度)何时攻克的问题受到各方的进一步关注。2007年,新任铁腕总统萨科奇对此发起了攻击。与2003年相似,外部压力对促进改革再次起了重要作用。萨科齐当选总统前后,法国公共财政赤字占GDP比重已经连续几年超标,不断受到欧盟的批评。此外2008年下半年,法国将担任欧盟轮值主席国,如果此前拿不出有说服力的改革措施来改善国内财政状况的话,势必影响它作为轮值主席国的号召力。所以新总统不得不将压缩养老开支列入优先考虑。此外,民意也在悄然发生改变:改革前后的民调表明,大多数民众支持改革享有特权的“特殊中的特殊”制度,实现福利公平,这对改革成功起到了积极的促进作用。

    最终政府和工会经过数轮伴随着罢工、游行示威的艰苦谈判,成功推进了改革:(1)将法国国营铁路公司、巴黎独立运输公司等几大特殊制度领取全额养老金的缴费年限向着公务员制度拉齐,从2008年7月1日起执行。(2)养老金与工资脱钩,与物价挂钩。同时政府也作出了巨大妥协,如每个企业都获得了以加薪为主要内容的补偿;为被改革的制度建立了补充退休制度;提高了铁路工人职业生涯后期的工资水平,这意味着养老金的增加;养育三个孩子的母亲可提前退休的规定拓展至养育三个孩子的父亲,等等。

    与前几次改革相比,2007年改革触动的福利特权最大;政府做出的妥协也最大,改革之后,几大特殊制度不仅依然保留着诸多特权——譬如提前退休依然普遍存在,养老金仍然按照最后六个月的收入水平来计算等,而且还换取了额外的收益,致使“代价高昂的改革”、“不计代价的改革”、“高于预期的改革”、“几无收益的改革”、“失败的改革”[3]等批评不绝于耳。因此,改革的象征意义远远大于实际意义。

    (四)萨科奇改革(2010)和奥朗德改革(2013)

    法国在用了15年(1993—2008)的时间将退休制度基本改革一遍,即把缴费年限提高之后,进入了第二轮改革——延长退休年龄并进一步延长缴费年限。

    2010年,时任总统萨科奇第四次对退休制度进行重大改革,改革的主要措施是把全体国民的退休年龄从60岁逐步延长至62岁,领取全额养老金的年限也相应延长。

    改革一如既往遇到极大的阻力并爆发了大规模的示威游行运动。改革之所以能够推行,,除去萨科奇的铁腕作风外,来自欧盟的压力依然发挥了重要作用:法国财政赤字占国内生产总值的比重长期超出欧元区所规定的3%的水平,是欧盟内部赤字最高的国家之一,几番改革却始终未能达标,不断受到欧盟的点名批评,减赤任务异常严峻,在此背景下,萨科奇向欧盟承诺,在2013年把赤字降至占国内生产总值的3%,重要措施之一便是削减巨额财政赤字的元凶——退休制度赤字。尽管改革得以推行,但萨科奇也像所有其他改革者一样,为改革付出了代价:在2012年的总统选举中输给对手社会党候选人奥朗德,未能成功连任,成了法兰西第五共和国史上首位未获连任的总统。尽管很多法国选民并不认为奥朗德是合适的总统人选,但为了报复萨科奇而把选票投给了平淡无奇、缺乏执政经验的奥朗德先生。此外,奥朗德在竞选阶段曾承诺若当选总统,将废除延长退休年龄的法令,恢复60岁退休,这也是他吸引选民的一个重要原因。

    2012年,社会党领袖奥朗德取代萨科奇上台执政后,面对巨额财政赤字和欧盟的再次点名批评以及要求法国改革退休制度的压力,非但无法兑现废除萨科奇通过的延退法令的承诺,[4]而且为了减赤而不得不步萨科奇的后尘,于2013年底对退休制度进行第五次重大改革,规定从2020年起至2035年,逐步将领取全额养老金的缴费年限延长至43年,同时逐步提高基本养老保险的缴费率。除此以外他别无选择。不过和萨科奇一样,奥朗德同样为他的食言和改革付出了代价:上台后不久民意支持率就持续暴跌,执政半年时就成为法兰西第五共和国史上民意支持率下降最快的总统:退休制度改革后,其支持率已降至不足20%,成为法兰西第五共和国史上最不受欢迎的总统;更为严重的是,在2014年初的地方选举中,社会党遭遇惨败,为奥朗德2017年竞选连任埋下了巨大隐患。

    三、法国退休制度改革的特点

    由上文可见,法国的退休制度改革极其艰难而缓慢,概括而言,有如下特点:

    第一,外部力量对启动改革起着重要作用,在没有外力或外力不足的情况下,由于工会否决权的强大,执政者往往下不了改革的决心。法国的5次改革均受到外力的推动,欧洲一体化是主要的外部推动力。



图:法国退休制度的改革历程

    第二,在高度碎片化的制度格局中,政府难以成功协调各种利益和反对力量,改革无法一步到位,只能采取循序渐进的方式,等待时机(往往是合适的外力),各个突破。从工会参会率最低、福利特权最少的私有部门制度入手,政府不断把特殊制度下的成员孤立出来并不断削弱特殊制度的合法性,最终只剩下几个特别顽固、合法性日益不足因而支持者越来越少的制度,从而大大减小了改革的阻力,推进了改革。不过等待的时间往往很长,由上图可见,从1993到2003年,法国用了10年的时间才等到合适的机会改革公务员制度,将公务员制度在缴费时间上拉至和总制度看齐;又用了5年的时间才等到机会改革法国国营铁路公司等制度,将这些制度拉至和总制度看齐。全部退休制度改革一遍,姑且不论效果如何,耗时长达15年之久。

    第三,改革的成败主要取决于政府和工会之间的利益博弈,整体而言,以工会为代表的福利利益集团依然十分强大,因此在利益博弈的过程中,政府被迫不断修改筹码来换取工会的支持,结果带来筹码过高、改革不彻底或成本高昂的后果。概括而言,法国的改革着想成功或者说若想推进,必须遵循如下路径:构建共识,寻求利益交换,消除阻力。

    第四,法国模式虽然改革起来非常困难,但是改革的成功推行也说明,该制度并未僵化到不能改革的地步,而是需要逐步推进,缺口一旦打开,就会产生多米诺骨牌效应,使改革继续下去。

    第五,虽然改革主要出于以削减赤字为目的的财政动机,但是也有根除福利特权、实现早在1945年就确立的全民福利平等的考虑。而实践表明,法国的改革似乎陷入怪圈:非但没能削弱碎片化下的社会分层,反而由于行业性补充退休制度的建立而在一定程度上强化了社会分层逻辑。

    第六,政党因素不再发挥关键作用。1993年改革虽在“左右共治”的政治背景下,但取得了成功;1995年改革发生在右翼独大的背景下,反而以失败告终。2013年,左翼社会党主动进行削减福利的改革[5]并且取得成功。政党因素重要性下降的主要原因在于:工人政党——法共持续衰落,在法国政坛的地位日益边缘化,自1945—1946年之后,基本上难以进入政府。而轮流执政的左右两大派别,在社会政策上的差别日益模糊,在削减福利问题上达成了广泛共识。实际上,在当今的地区一体化和全球化背景下,在人口日益老龄化、经济不景气和巨额财政赤字的巨大压力下,削减福利是大势所趋,左右两大政治派别在该问题上基本上不再有原则性的区别,有的只是方法上的区别和策略上的差异,也就是说,区别只存在于战术层面而非战略层面。换言之,经济利益的考量超越了意识形态的分歧。

    http://soci.cssn.cn/shx/shx_shflybz/201505/t20150505_1720427_1.shtml

    (联系 彭姝祎:pengshy@cass.org.cn

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[1]2010年法国进行了退休制度大改革,规定从2018年起将法定退休年龄推迟至62岁(某些“艰苦”行业——主要涉及特殊制度——除外);将领取全额养老金的年龄由65岁逐步延至67岁。

[2]OECD,Economic Outlook,Paris,2001.

[3]如"Régimes spéciaux:leur réforme cotera plus cher que prévu",Le Figaro,22/12/2009;"Régimes spéciaux de retraite:très chère réforme",La Tribune,10/04/2010.

[4]为安慰失望的选民,奥朗德对该法令作出部分调整,即允许部分人(入职早的员工、女工或从事艰苦职业者等)维持60岁退休不变。

[5]左翼政府主动进行紧缩社会福利的改革,这在法兰西第五共和国史上尚属首次。上世纪80年代,左翼执政时期也曾改革退休制度,但改革的方向恰好相反,将退休年龄从65岁降至60岁,即增加福利。

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