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曹慧:意大利“撞线”,意在试探欧盟底线
作者:曹慧 | 文章来源:《环球》2018年12月12日第25期 | 更新时间:2018-12-20 09:43:00

由于经济复苏乏力、难民问题困扰,欧洲各国各种社会思潮碰撞交锋,一些国家民粹主义抬头。意大利政府执意碰撞欧盟财政纪律的“红线”,或许只是在试探欧盟的底线。

欧盟委员会分管经济和金融事务的委员皮埃尔·莫斯科维奇12月4日表示,意大利需要拿出“更多具体、靠谱的举措”,以解决该国与欧盟在财政预算案上的分歧。

此前,欧盟已于10月下旬和11月下旬两度认定意大利的2019年财政预算案违反欧盟《稳定与增长公约》(后简称《公约》)的相关规定,并表示有可能启动“过度赤字程序”,对意大利进行巨额罚款。不少媒体将其解读为欧盟与意大利在预算案上发生了“史无前例的冲突”。

不过,意大利总理朱塞佩·孔特12月4日表示,为避免欧盟处罚,新版预算案将很快发布,有望获得欧盟认可,让这场“史无前例的冲突”一时峰回路转。

但是,这场冲突可能并不会那么快平息,未来甚至有再度激化的可能,因为孔特依然重申“不会放弃意大利的利益,不会影响承诺的改革措施”。

意大利为何愿冒陷入债务危机、遭受巨额罚款的风险,屡次挑战欧盟的财政纪律,碰撞“红线”呢?

广受质疑

意大利是欧元区第三大经济体,依据该国政府此次制订的财政预算草案,在2019年,意大利的赤字率为2.4%、公共负债率为129.2%,前者与欧委会的预测基本相符,后者与欧委会的预期参照值相差较远。

有分析人士认为,该方案不仅给意大利带来财政风险,其对欧元区、欧盟的外溢效应也不容小觑。据估算,意大利制定的扩张性财政计划将使意政府每年额外新增逾千亿欧元公共支出,约占该国经济总量的6%。

而且,意大利的经济形势和欧盟的政策调整都不支持该国推行扩张性的财政政策。该预算草案预计意大利2019~2021年期间每年的经济增长率分别为1.5%、1.6%和1.4%。但意大利目前的经济增速远低于该预期。彭博社10月30日发布的数据显示,意大利2018年第三季度的经济增长率为零。国债市场方面,10月中旬,意大利3年期国债收益率和10年期国债收益率均达到5年来最高水平,其中10年期国债收益率升至3.3%,与德国利差已扩大近300点。

雪上加霜的是,欧洲央行或于2018年底结束大规模购债计划。该计划的目的之一是欧洲央行通过购买成员国的政府公债,缓解该国的债务压力。其中意大利等南欧国家是该计划的“主要照顾对象”。该政策的落幕意味着意大利政府将面临更多发债困难。

意大利总统马塔雷拉对该草案表示担忧,认为其可能“将意大利带入严重的财政风险之中”,进而外溢至欧元区和欧盟。欧洲政策研究中心研究员格罗斯则批评该预算方案“将耗尽欧洲稳定机制中的所有资源”。

同时,意大利过高的负债率将打击欧盟内部建立财政联盟的信心。2010年欧债危机以来,建立财政联盟一直是欧盟多国领导人积极追求的目标,他们认为欧元区需要“跃进”式的经济和财政整合,才能从根本上解决债务问题。但是,建立财政联盟的前提条件之一是各成员国必须严格执行符合欧盟标准的财政预算战略,否则,财政联盟恐将如德国经济学家汉斯-维尔纳·辛恩描述的那样,沦为一个使欧元区债务共同化的“转移支付联盟”。

剑指欧洲一体化

一些分析人士认为,兑现竞选承诺是意大利政府强推该预算草案的重要原因之一。

意大利本届政府由五星运动党和联盟党联合执政。五星运动党曾提出“公民收入建议”,即为每个失业成年人提供每月780欧元的贫困家庭基本收入保障;联盟党则提出了“单一税率”的减税方案。相关估算显示,仅贫困家庭基本收入保障一项就需意政府每年新增逾百亿欧元财政预算。

有分析认为,在这些措施的背后,存在突破欧盟制度、反建制的民粹主义思维。例如,在难民问题上,意政府屡次与欧盟和其他成员国发生冲突。今年8月,意副总理兼内政部长、联盟党党魁萨尔维尼拒绝难民救援船“阿奎里厄斯”号在该国港口靠岸。10月,因意大利拒绝与德国签署“二次移民遣返协议”,致使由德国遣返的40名难民的“二次移民”计划搁浅。

同时,如果意大利因财政预算草案与欧委会对峙,可能引发意大利更多民众对欧盟的不满。有分析人士认为,这可能影响到2019年5月的欧洲议会选举和欧委会换届。

欧债危机以来,欧委会、欧央行和国际货币基金组织开出的财政紧缩“药方”没有给意大利带来明显的经济复苏。据欧盟统计局数据显示,截至2018年10月底,意大利的失业率依然保持在10%左右,超过欧盟6%的平均水平,25岁以下青年人的失业率则高达约30%。

如今,五星运动党和联盟党在意国内的民调支持率均为30%左右,疑欧、反难民的情绪走强。如果这样的趋势延续,意大利中左翼民主党和贝卢斯科尼领导的中右翼政党,有可能在2019年的欧洲议会选举中沦为“打酱油”的角色。而五星运动党和联盟党则希望在新一届欧洲议会中赢得更多席位,从而推动实现“改革”欧盟机构、“清除欧洲的建制”、修改《稳定与增长公约》、取消财政紧缩政策等目标。两党试图将国内的“经验”复制到欧盟,从而长期掣肘建制派的欧洲政党,弱化欧洲一体化进程。

10月10日,萨尔维尼宣布脱离欧洲议会中所属的“欧洲民族与自由党团”(ENF),与右翼政治人物勒庞领导的法国国民阵线组成新的疑欧党团——“自由阵线”。该党团的潜在发展对象包括比利时的弗拉芒利益党、荷兰自由党和奥地利自由党。这些政党均持反欧盟、反移民的政治立场。

惩罚难落实处

意大利敢于冲撞欧盟财政纪律“红线”的另一个重要原因,是欧盟的处罚很难落实。

欧盟(时为欧洲共同体)于1997年签署《稳定与增长公约》。《公约》制订了财政赤字低于当年国内生产总值(GDP)3%、公共债务不得超过当年GDP60%等约束各国财政预算的纪律,以及违规的处罚措施,以维护欧元的稳定。

但是,《公约》签署后,法、德两国的财政赤字率连年超标,欧盟被迫于2005年对《公约》进行了修改,增加了“因国家特殊情况或在极端经济条件下”免责的灵活条款。但是,自2010年希腊等国家爆发主权债务危机以来,《公约》在约束成员国财政风险上的软弱遭到各方诟病,加强《公约》对各国财政赤字约束力的呼声不断高涨。

此后,欧盟不断修改《公约》条款,如增加金融稳定基金(FESF)的灵活性、制定行为准则、出台年度预算要求(即“财政契约”)等。为确保惩罚机制的合法性,“过度赤字程序”被写入《欧洲联盟运行条约》中。

但是,在意大利这件事情上,即使欧委会启动过度赤字程序,其象征意义仍远大于实际意义,因为在实际操作中,该机制的运行要经历一个漫长的“建议-纠正-再建议-再纠正”过程,违规国遭受巨额罚款的可能性更是微乎其微。

以法国为例,该国2008年的财政赤字率为3.2%、负债率为66.7%,均已超过《公约》红线。为此,按照《欧洲联盟运行条约》第126条的规定,2009年,经欧委会提议,欧盟理事会决定对法国启动“过度赤字程序”,要求其在2009至2012年底期间改善财政状况,降低负债率,否则将遭受巨额罚款。但是,2010年欧债危机爆发,欧盟理事会被迫将法国的纠正期延长至2015年。尽管法国最终未能达到欧盟标准,但欧盟理事会还是于2015年停止对法国使用“过度赤字程序”。

目前,由于经济复苏乏力、难民问题困扰等原因,欧洲各国各种社会思潮碰撞交锋,一些国家民粹主义抬头。意大利政府执意碰撞欧盟财政纪律的“红线”,或许只是在试探欧盟的底线。

 

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