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孙彦红:意大利民粹政府执政半年:收获较高支持率
作者:孙彦红 | 文章来源:《世界知识》2019年1期 | 更新时间:2019-01-04 11:13:00

2018年3月4日,意大利举行了战后第十八届议会选举。此后,经过近三个月的政治拉锯战,由反建制派五星运动党和极右翼的联盟党(前北方联盟党)联合组建的新政府于6月1日在总统府宣誓就职。选举结果和新政府的组建过程表明,民粹主义政党已成为政坛“新主流”,成为左右该国未来对内对外政策走向的关键力量。作为西欧国家中、同时也是欧盟创始成员国中首个上台执政的民粹主义政府,意大利新政府的内政外交政策广受各方关注。

放弃财政紧缩,在结构性改革上开倒车

意大利新政府以“变革者”自居,上台伊始即公开宣称要放弃欧盟层面要求的财政紧缩政策,同时要推翻之前历届政府推行的结构性改革的部分内容,并将践行这些诺言的具体措施写入了五星运动党和联盟党联合签署的“执政契约”。

自2011年被卷入欧债危机的漩涡后,迫于欧盟层面的压力,意大利几任政府相继推出了几套财政紧缩计划,意大利国内对此一直存在强烈的反对声音。为缓解国内民众的不满情绪,五星运动党和联盟党上台后制定了一系列放宽财政政策的措施,其中最主要的两项是发放“普惠式”救济金和大幅减税。五星运动党主导推出所谓“全民基本收入”计划,具体内容是自2019年起为符合标准的贫困人口和失业人员每人每月发放780欧元的生活补助金。减税措施则由联盟党主导设计,承诺自2019年起大幅调低个人所得税和增值税税率,将之前的四档税率简化为15%和25%两档。虽然这些政策讨好了选民,但简单地依靠发放救济金和减税,不增加用于公共基础设施、教育和研发领域的公共投资,不仅无助于优化经济结构,还很可能会因为继续推高公债比重而削弱经济长期增长的潜力,尤其是很可能引发意大利与欧盟之间的冲突。

长期而言,意大利要实现可持续的经济增长,根本途径在于继续推进结构性改革,提高经济体系效率。然而,自2016年底举行的修宪公投失败后,该国结构性改革即陷入停滞状态。本届新政府更是要在结构性改革上倒退,如在“执政契约”中明确提出要中止推进多年的养老金体系改革。在意大利政府的社会性支出中,养老金支出占比长期超过70%,几乎为发达国家中最高,严重抑制了劳动力市场的活力。2012年蒙蒂政府通过了以时任劳动与社会政策部部长名字命名的“福尔内罗改革”,主要内容是提高退休年龄(至2012年逐步将男女最低退休年龄统一为67岁)和提高领取养老金门槛。此后历届政府在养老金领域都延续了这一改革。本届新政府则公开宣称,“福尔内罗改革”造成了意大利社会保障制度的扭曲,必须废除,并且提出若干新的“试验性”措施。主要内容包括:劳动者年龄与缴费年限之和达到100年即可退休;劳动者缴费满41年可不考虑年龄直接退休;继续保留女性退休年龄的灵活选择权;保证个人领取的养老金不低于每月780欧元;等等。

需要指出的是,意大利新政府的上述“新政”都将于2019年付诸实施,并未影响到2018年的公共财政支出,但是却直接导致该国2019年公共预算大幅提升至国内生产总值的2.4%,远远超出上任政府承诺且经欧盟同意的0.8%。

对待难民移民问题空前强硬

意大利新政府力推“变革”的另一重要领域是难民移民问题。近几年,意大利深受西亚北非涌入的难民潮困扰,难民移民安置问题成为该国与欧盟机构龃龉不断的另一焦点,也成为2018年该国议会选举期间各党派争论的重要议题。与传统政党对待难民移民问题所持的人道主义倾向不同,五星运动党和联盟党的态度更为强硬。尤其是,在议会选举中,联盟党凭借对待难民问题极其强硬的立场一举获得17.4%的选票,由中右竞选联盟中的“配角”升为“主角”。

新政府上台后,担任副总理兼内政部长的联盟党主席萨尔维尼将管控难民和非法移民作为首要任务,上任第一天即宣布要“将50万非法移民遣返回国”。2018年6月,新政府上任后不久即公开拒绝多艘地中海难民救援船停靠该国港口。7月,萨尔维尼通过内政部下令,要求各地难民资格审查机构进一步严控难民居留许可的审批和发放。8月,萨尔维尼宣布将彻底关闭沿海口岸,不再接受任何难民船停靠。9月,萨尔维尼下令关闭国内多家难民收容中心。最为引人关注的是,2018年11月,意大利议会通过了由联盟党提出的《移民与安全法令》,主要内容包括废除此前的“人道主义居留许可”,代之以申请条件苛刻的“临时特别居留许可”,规定移民在被判重罪时可被剥夺意大利国籍,将国籍申请审批的最短时间延长至四年,设置移民来源地安全国家名单,为城市警员配备泰瑟枪等,可谓二战结束以来该国最为严厉的移民法。这一法令的通过受到意大利国内传统政党的批评,也引起欧盟层面和其他诸多欧盟成员国的不满。但是萨尔维尼并不在意,声称这一法令的落实将有力地保护意大利的国土与民众安全。

民众支持率仍居高不下

那么,新政府推动的“变革”是否给该国经济社会形势带来了执政两党所承诺的积极变化呢?

从经济上看,新政府上任至今,意大利经济复苏势头不仅未得到提振,反而开始出现下滑趋势。2018年第三季度,意大利经济环比下滑了0.1%,同比仅增长了0.7%,明显低于2018年上半年和2017年的增长率。意大利国家统计局公布的数据显示,至今意大利的出口并未受到太大影响,造成经济增长下滑的主要因素是国内投资环比大幅减少。进一步分析可发现,国内投资减少一方面源于投资者对未来国际需求下滑的担忧;另一方面,也是更重要的,则是受到政府经济“新政”的拖累。简言之,新政府放弃财政紧缩和结构性改革引起国际社会对意大利经济前景的普遍担忧,使得该国国债收益率大幅提升,进而推高了企业债收益率和银行贷款利率,导致投资活动受到抑制。换言之,虽然新政府的所谓“变革”尚未真正落实,但是已通过国债市场这一传导渠道对投资造成了较大的负面冲击。

在社会方面,2018年下半年,意大利的失业率再次进入上升通道。2008年国际金融危机爆发至2014年,意大利的整体失业率由6.7%一路攀升至12.7%,同期青年失业率由21.2%升至42.7%,此后开始稳步下降。然而,2018年第三季度,该国整体失业率再次出现升高至11.2%,青年失业率也升至32.5%。失业率再次走高一方面是经济下行所致,另一方面则是由于企业担心政府在劳动力市场改革上倒退从而在雇佣新员工时更加谨慎。此外,虽然新政府在管控难民移民上采取了“铁腕”措施,难民数量已开始减少,但是至今意大利国内社会治安状况未明显改善。

值得注意的是,虽然新政府推行的“变革”并未取得可称道的业绩,但是至今其国内民意支持率仍然较高。根据意大利多家机构公布的民调结果,2018年6月上台时,执政两党的民众支持率总和约为55%,到2018年12月升至59%,其中五星运动党由31%下降至27%,而联盟党则由24%大幅升至32%。究其原因,经济始终未见起色使得五星运动党失去了部分支持者,但是民众对其承诺的2019年启动“全民基本收入”计划仍有期待,而联盟党则因为实行空前强硬的难民移民政策获得了更多支持。此外,与传统政客不同,五星运动党党首迪马约和联盟党主席萨尔维尼均热衷于在互联网和街头与民众直接互动,这也有助于保持民众的“好感度”。

综上所述,由两个民粹主义政党联合组建的意大利新政府上台已半年有余,推行了一系列意在迎合底层民众诉求的所谓“变革”措施,至今仍保持了较高的民意支持率。然而,需要看到的是,新政府的“变革”不仅没能为该国经济社会带来积极变化,而且已通过多个传导渠道对经济社会造成了一定的负面冲击。此外,过去半年,意大利新政府在公共预算与难民问题上与欧盟层面争吵已成为“新常态”,预计未来两者仍会冲突不断。意大利是欧元区第三大经济体,又是欧盟财政的净贡献国,该国政府持疑欧甚至反欧立场显然不利于欧洲一体化的推进。

 

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