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【欧洲研究新锐谈】贺之杲:德国担任欧盟理事会轮值主席国的政策重心与展望
作者:贺之杲 | 文章来源:欧洲研究所 | 更新时间:2020-07-17 10:39:00

贺之杲:中国社会科学院欧洲研究所助理研究员。

 

从 2020年7月1日起,德国担任为期半年的欧盟理事会轮值主席国,欧洲和外界对德国均寄予厚望。德国担任轮值主席国的政策重心将以欧洲内部议题为主,对外关系议题为辅。默克尔在欧洲议会的讲话中强调,“基本权利、凝聚力、气候变化、数字化以及欧洲在世界上的责任”是德国和欧洲面临的五大重要任务。欧洲如果要继续生存和发展,就必须做出持久改变。可以说,只有欧洲内部协调一致,才将使欧洲在世界中扮演“稳定锚”(Stabilit?tsanker)的角色。

一、欧盟理事会轮值主席国的角色

欧盟理事会轮值主席国负责运行欧盟理事会(或称部长理事会),协调27个成员国的政策,并且代表理事会与欧洲议会共同商讨立法。考虑到立法建议来自欧盟委员会,这意味着轮值主席国需要与欧洲议会、各成员国(部长)、欧盟委员会密切合作。

为解决前后任轮值主席国之间缺乏协调的问题,欧盟2007年以来实施了“三任主席”机制,即三个任期(18个月)的三个成员国之间建立共同的框架计划,这在一定程度上保证了政策的连续性。德国特别重视“三任主席”机制,这将促使其他成员国参与制定相关政策的妥协方案,一定程度上听取德国的意见,并确保在决策阶段给予支持。德国、葡萄牙和斯洛文尼亚共同组成新一轮“三任主席”,三国的共同计划是“一个更强大,更公平,更可持续的欧洲”。在这个框架下,德国、葡萄牙和斯洛文尼亚都确立了本国的半年计划。此外,值得注意的是,2022年1月,法国将接任欧盟理事会轮值主席国,这意味着近两年将是法德密集政策调整的重要时间节点。

同时,轮值主席国本身在《里斯本条约》后影响力减弱。一方面,轮值主席国的议程在很大程度上由欧盟长期立法计划预先确定,行动范围受到限制;另一方面,欧洲理事会从欧盟理事会拆分出来,而外交部长理事会由专职的欧盟外交和安全政策高级代表主持,这导致欧盟理事会的权限下降。更为重要的是,新冠疫情危机导致大部分议程搁置或者调整,德国不得不调整了原来的政策优先次序,成为了“疫情下的轮值主席国”。但是,德国作为欧洲一体化的引擎,其担任轮值主席国的政策重心仍值得关注。从程序上来看,首先,德国将主持欧盟理事会的正式和非正式会议,涉及到筹备会议、确定会议主题、主持讨论并确保磋商顺利进行。其次,德国与欧洲议会、欧盟委员会针对立法程序进行谈判,并促成协议的达成。最后,德国还将与其他欧盟机构在国际舞台上代表欧盟。

二、德国担任轮值主席国的政策重心

根据德国联邦政府对外公布的轮值主席国《工作纲要》,口号是“共同努力:让欧洲再次强大”。德国外交部长马斯强调德国担任轮值主席国的两个关键词是“团结” 与“主权”。从内容上来看,德国承担两项任务:遏制疫情带来的负面影响、提振欧洲一体化进程。德国马歇尔基金会撰写的文章认为成功担任轮值主席国的主要标志是充当“诚实的经纪人”(Honest Broker)和促进妥协。根据德国智库SWP撰写的文章,德国担任轮值主席国应遵循三项原则:“一是行使共同领导能力;二是抓住机遇,推进更深远的欧盟改革;三是促进欧洲团结和自主。”

德国最重要的任务是提升欧盟对疫情的有效反应能力以及就多个议题达成协议。在德国担任轮值主席国期间,将就诸如欧盟基金数量、赠款与贷款比例以及资金使用控制等关键问题进行谈判。换言之,德国担任轮值主席国的成败很大程度上取决于多年度财政框架和复苏基金的谈判结果。这将是德国担任轮值主席国的第一阶段的主要任务目标。德国希望成员国在7月份(7月17-18日欧盟峰会)就欧盟预算的组成和条件达成一致,最大限度地保持欧盟团结。这将取决于六大因素,分别是:多年度财政预算的规模、退还款(Rebates)问题、复苏基金的规模、赠款与贷款的比例、复苏和韧性工具(Recovery and Resilience Facility)的分配、治理和条件性原则(Conditionality)。德国强调的“团结”与“主权”是遵循一种适当性逻辑,是一种应然状态,是解决欧洲问题的前提。因此,如果不将其作为欧洲治理的目标,那么“团结”与“主权”将只是一个口号,不会发挥真正的效用。就像默克尔所指出的,“与世界其他地区相比,欧洲在新冠疫情危机中的表现将决定欧洲繁荣的未来和欧洲在世界中的角色。”

第二项优先事项是英国脱欧谈判。2020年12月31日是英国脱欧过渡期的截止日期,此后英国将不再适用欧盟法律,离开欧洲单一市场和关税同盟。因此,截止日期之后,欧盟与英国未来关系的协议应生效,否则就可能出现“无协议脱欧”的情况,包括重新引入边境管制和征收关税等。预计,英国脱欧问题在2020年秋季可能成为欧洲政治的主导议题。因此,9-10月份将是德国加速与英国脱欧谈判的阶段,这是德国担任轮值主席国第二阶段的主要任务目标。但是,在英国脱欧议题上,德国的作用是有限的,因为该谈判目前由欧盟委员会与英国的关系特别工作组(UKTF)负责,首席谈判代表是米歇尔·巴尼耶(Michel Barnier)。目前,德国(或欧盟)的立场是采取更加务实的方式,避免无协议脱欧。但同时,德国也做了最坏打算,坚持在脱欧谈判中的强硬立场,以免英国脱欧引发多米诺骨牌效应。

第三项任务是欧盟内部政策的落实与项目的敲定。从政治意义上来讲,德国担任轮值主席国意味着冯德莱恩委员会相关工作的正式开启。此前一些关键项目或议题由于疫情而被推迟,所以德国与欧盟委员会将会加快推进这些项目的落实,如欧洲绿色协定的立法倡议、人工智能的欧盟规制、数字内部市场的扩展、打击欧洲偷税漏税的法律草案等。欧盟必须通过数字化转型和绿色协议,努力实现经济复苏和转型。因此,经济复苏要与生态转型联系起来,这是经济复苏工作的重心。除生态目标外,德国还提出了欧洲经济数字化的新目标,涉及到标准、数字化基础设施、支持研发和企业家精神等。“技术自主”(或“技术主权”)对于欧洲在技术领域的独立和主权具有决定性的重要意义。但是,数字基础设施建设是欧洲难以达成共识的共同战略之一,带来的结果是欧洲缺乏“技术主权”。

保护民主和法治也是德国需要面对的议题。一方面,欧盟委员会计划就如何加强成员国法治提出建议,另一方面,关于成员国法治状况的报告将在2020年下半年提交。德国面临的挑战是如何将法治原则的保护与多年度财政预算和复苏基金的谈判结合起来。德国智库DGAP撰文认为,“在体系竞争的时代,欧洲不应被迫在民主和法治上妥协,因为民主和法治自第二次世界大战以来一直是欧洲和平统一的支柱”。此外,缔结一项新的庇护和移民协定也将是德国的政策期望之一,但由于成员国在难民分配上陷入僵局,这是一项看似不太可能完成的任务。

第四项任务是外交议题,中欧关系、欧盟与非盟峰会、美欧关系、欧洲与南部邻国、西巴尔干入盟等议题是德国作为轮值主席国需要去面对和处理的。在对华立场上,德国希望欧洲在捍卫欧盟统一的同时,调和平等和有利可图的经济关系,并且德国对华关系的基调是“求稳”。德国希望欧盟用统一声音与中国对话。近日,默克尔在德国联邦议会上作的政府报告中再次强调,“面对中国,欧盟必须要用一种声音说话,否则就不可能达到应有的效果。”因此,德国将通过内部团结一致开展对华政策,即构建欧盟内部统一的对华政策。

三、“欧洲未来大会”的前景

德国担任轮值主席国的另一项重要任务是开启“欧洲未来大会”的讨论。由于新冠疫情,原定于今年5月份启动的欧洲未来大会将推迟到今年9月份。这场关于欧洲未来的大讨论是法德两国于2019年底起草的提议,预计从2020年持续到2022年。欧洲未来大会将由欧洲议会、理事会和欧盟委员会联合组织,目的是让广泛的公民和利益相关者参与进来,在整个欧洲范围进行公民对话和磋商,继而制定欧盟中长期政策,以便更有效地应对欧洲面临的挑战。欧洲未来大会将分为两个阶段,第一阶段是“欧盟民主运作”,第二阶段侧重“政策优先事项”。但欧洲之友网站撰文称这是“针对欧盟未来而不是欧洲未来的倡议”,对“欧洲未来大会”持较为悲观的看法。

德国作为轮值主席国,将在会议筹备中发挥重要作用。然而,默克尔表现得更为谨慎,其建议“欧洲未来大会”只关注少数几个议题,将来自不同成员国的公民聚集在一起进行讨论,从而取得具体成果。同时,默克尔也称,面对这场危机“不排除对欧盟条约进行修改和变更”。

目前的时间调整使得“欧洲未来大会”的讨论始于德国担任轮值主席国终于法国担任轮值主席国,也将是德法引擎驱动和协调欧洲一体化向前发展的一个体现。法德轴心的一体化机制开始发挥作用。比如,2020年5月,默克尔和马克龙提出的“疫情危机后的欧洲经济复苏”倡议具有德法妥协的经典特征。欧洲智库ECFR撰文称法德倡议是欧盟的“汉密尔顿时刻”(指的是1790年美国财政一体化的突破)的到来。但是,法德倡议是克服欧洲国家间冲突的必要不充分条件。毕竟,在一个由27个成员国组成的欧盟中,法德两国的凝聚力不足以代表所有不同的群体。又如,新冠疫情及应对举措加剧了成员国之间的分歧,像“节俭四国”(荷兰、瑞典、奥地利、丹麦)与南欧国家(比如西班牙、意大利)的分歧,而“节俭四国”的凝聚力也在减弱。再如,维谢格拉德集团希望避免欧盟资金从东部成员国过度转移到南部成员国,但维谢格拉德集团内部存在明显差异。这意味着疫情导致欧盟及其成员国权力结构发生部分转移,裂痕更加明显。次区域的国家集团内部更专注于自身,或因边界相关问题和欧洲政策问题而支离破碎。

在大国博弈和疫情常态化的背景下,担任轮值主席国的德国将再次在欧盟的稳定与平衡中发挥核心作用。但是面临成员国不断增加的分歧以及经济社会分化等问题,德国的欧洲政策势必要在政治鸿沟之间架起桥梁,通过欧洲合力来弥补民族认同和国家利益等方面的分歧。因此,只有其他成员国从疫情中得以恢复,德国才能真正带领欧盟实现经济复苏。只有欧洲的可持续转型才能带来一个强大的欧洲,才能在大国博弈中成为一个平等的合作者或竞争者。

 

文字编辑:齐天骄

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