彭姝祎，中国社会科学院欧洲研究所研究员。

文章来源：《当代世界》2020年第7期，注释略。

内容提要

法国的非洲政策有很强的历史延续性并带有殖民时代的鲜明烙印。马克龙执政以来，面对来自安全和经济的双重压力，采取了具有明显实用主义色彩的对非政策路线。为改善法国在非洲的形象、从源头解决安全与移民难民问题、扩大在非洲的经济影响，马克龙政府通过机构改革、放松金融管控、淡化法语国家组织政治色彩等举措，努力消除法非特殊关系的殖民主义色彩，推动法非关系走向平等和透明。整体而言，法国在非洲的形象未得到显著改善，反而因被迫加强有争议的在非军事存在而陷入反恐泥潭，但法国向东非等非法语地区的经济扩张初见成效。马克龙政府的非洲政策既有继承又有拓展，维护与扩大国家利益始终是法国对非政策的出发点和落脚点。

关键词：法非关系；马克龙政府；萨赫勒五国；反恐；发展援助

DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2020.07.008

法非关系是法国与外部世界关系的重要组成部分。二战前法国在非洲拥有广袤的殖民地，对非洲的政治、经济、军事、文化具有全方位影响。二战后法属殖民地虽悉数独立，但法国出于维护其在非传统利益、彰显大国地位等考虑，继续通过发展援助、驻军、货币关联与控制这三项政策工具以及法国领导人与非洲国家元首盘根错节的私人关系来影响和控制非洲，维持法非特殊关系和附着其上的法国利益。随着法国、非洲和全球局势的发展演变，自密特朗以来的历任法国总统均声称要改革法非特殊关系，本着平等、透明的原则，推动法非关系走向正常化，但最终均未兑现。2017年马克龙上台执政后，也做出了结束法非特殊关系的表态，致力于改善法国在非形象并推动法非关系正常化，但政策效果有限。在争议最大的两大传统政策工具中，对非金融管控出现了松动但未彻底放开；在非驻军因反恐需求有增无减，法国在非形象因此未有显著改善。但是，法国为扩大市场份额向非洲非法语地区的进军效果初现。

马克龙政府非洲政策的主要特征

法国的非洲政策具有相当强的历史延续性，特别是带有殖民时代的烙印，因此屡遭诟病。2017年马克龙当选法国总统后表现出和过去决裂之心，并采取一系列措施调整法非关系。总体而言，马克龙政府非洲政策的实用主义色彩突出，在对前任政府政策的继承中有所突破。

一是欲结束法非特殊关系，使双方关系走向平等、透明。首先是机构设置上的突破与革新。法非关系长期脱离正常外交渠道，而在和非洲国家元首建立的盘根错节的私人关系网中进行。自萨科齐政府开始，法国才逐步将非洲事务纳入外交部。马克龙上任后，法国成立了“非洲事务委员会”，由从民间社会选派的中青年“非洲通”（其中半数以上是在法非洲人）担任委员并在非洲政策制定过程中发挥智囊团作用，做出推动对非政策进一步远离暗箱操作、更加开放透明的姿态。其次是放松对西非八国的金融管制。金融管控和货币关联是法国针对非洲法语国家长期使用的政策工具。2019年12月底，马克龙宣布逐步将西非八国通用至今的西非法郎更名为“埃科”（Eco），从名字上抹去殖民色彩，同时停止八国将半数外汇放在法国国库和法国向西非国家中央银行派驻代表的做法。再次是力挺卢旺达外长为新一届法语国家组织秘书长。该组织是法国寻求通过文化纽带施加政治影响并谋求政治利益的主要工具。有鉴于此，法语国家组织秘书长一职通常由讲法语的法国前殖民地国家官员担任。但2018年，马克龙力排众议，助力卢旺达（既非法国前殖民地也非法语大国）外长穆西基瓦博当选法语国家组织秘书长，除主动修好因卢旺达大屠杀而降至冰点的法卢关系的考量外，也是为了淡化法语国家组织的政治色彩，进而淡化法非关系的特殊性。

二是将“反恐”列为首要议题，并表现出明显的欧洲取向。首先，反恐和安全被列为法国外交的首要议题。近年来，西非萨赫勒地区恐怖主义泛滥成灾，安全局势持续恶化，该地区诸国都是法国前殖民地，其稳定与否事关法国的地缘政治和经济利益，如尼日尔的铀、马里的石油等都是法国不可或缺的资源，因此其安全局势受到法国政府的高度重视。2017年8月，马克龙在对外使节会议上明确宣称，反恐和安全是法国外交的重中之重。马克龙的一系列外交行动也体现了其对萨赫勒地区反恐和安全问题的重视：履新不足一周便赴反恐前线马里视察法军驻地；任命前国防部长、萨赫勒地区军事行动总指挥勒德里昂为外交部长；承诺对2017年初组建的萨赫勒五国联合反恐部队提供资金和人员支持；2020年初和萨赫勒五国领导人召开峰会，共商整合该地区反恐力量事宜；决定向萨赫勒地区增兵，使法国在该地的驻军人数从4500名增至5100名。其次，在非洲反恐问题上，马克龙政府表现出明显的欧洲取向，即借助欧洲的集体力量来应对恐怖主义，以弥补法国自身力量的不足。2017年9月，马克龙提出把“共同的地中海和非洲政策”定义为“欧洲主权的六大关键要素之一”，并推动欧盟参与非洲反恐行动。2019年12月，随着萨赫勒地区安全形势的进一步恶化，法国外交部长勒德里昂在会见新任欧盟外交与安全政策高级代表何塞·博雷利时再次要求欧盟给予更多支持，后者表示会加强欧盟在该地区的行动。在法国的游说下，欧盟先是承诺出资5000万欧元资金并提供武器支持，同时帮助培训萨赫勒五国联合反恐部队，2020年4月又宣布追加1.94亿欧元援助，其中1.12亿欧元属于安全援助，用于加强萨赫勒五国的安全与防务力量，同时重建当地的基础设施。拟和德国联手振兴“法德轴心”的马克龙还对德国进行了大力游说：德国总理默克尔应邀出席了2017年12月在巴黎举行的法国和萨赫勒五国就反恐问题举行的峰会，并承诺在2017—2022年间出资11.8亿欧元支持萨赫勒地区反恐行动。

三是提高发展援助在GDP中的占比，增加无偿援助金额，聚焦可持续发展领域。首先，逐步增加援助金额，提升其占GDP的比重。发展援助是法国对非政策一项重要的传统工具。此前由于缩减预算等原因，法国的发展援助额在GDP中的占比不断下降。马克龙上台后，承诺在5年内将发展援助占GDP的比例从2017年的0.43%逐步提升至0.55%。2019年，法国的发展援助金额已从2017年的101亿欧元增至106亿欧元。其次，调整发展援助结构，提高无偿援助的金额和占比。和大多数经济合作组织国家的做法不同，此前法国的发展援助长期向贷款倾斜而忽略无偿援助——在100亿欧元的发展援助中，无偿援助只有2亿欧元。援助结构的失衡表明法国对非洲经济落后国家教科文卫等领域基础设施的援助明显不足。马克龙上台后对此进行了改革，提高了无偿援助的金额并聚焦于文化、体育、教育等可持续发展领域。例如，针对非洲人口高度年轻化的现实，将体育作为撬动非洲发展的工具。法国官方发展援助机构法国开发署官员指出，“应当凭借非洲年轻人的想象、表达和能力来设计非洲的未来，而体育是最简便易行的（方式）”。2018年7月，马克龙访问尼日利亚之际，法国开发署和美国职业篮球联赛（NBA）在尼日利亚签署合作协议，拟投资1000万欧元在非洲推广篮球运动，从强身健体、培养团结意识和促进就业等方面助力非洲青少年走可持续发展之路。此外，法国还出台了帮助非洲女童入学和培训非洲教师等计划。

四是推进经济外交并积极开拓非法语国家市场。首先，马克龙政府继承并积极推动了萨科齐政府以来的经济外交政策。在2017年对外使节会议上，马克龙重申“经济外交是优先”，号召法国的驻外使节帮助中小企业扎根所在国。法国政府广泛动员和协调各机构为法国企业开拓非洲市场“铺路架桥”。2017年法国政府出面帮助法国企业拿下了科特迪瓦经济首都阿比让地铁1号线的建设项目。其次，大力开拓“英语非洲”国家市场。2017年上任以来，马克龙率领阵容豪华的企业家代表团先后访问了加纳、尼日利亚和东非的吉布提、埃塞俄比亚、肯尼亚等非法语国家，2020年还计划出访南非、安哥拉。虽然东非三国不在法国的传统势力范围内，历任法国总统都极少涉足，但马克龙格外看重，这主要是因为三国近年来经济发展势头十分迅猛。以肯尼亚为例，2010年以来的年均经济增长率接近6%，拥有数量庞大的中产阶级，政治相对稳定，是最有市场发展前景的非洲国家之一。

马克龙政府非洲政策的调整动因

马克龙政府调整对非政策的动因是多元的，一方面是为了淡化法国对非政策的殖民色彩，从而修复其在非洲的形象；另一方面旨在从源头解决安全与移民难民问题，从而确保法国国内安全及在非洲法语地区的传统利益，同时向长期忽视的东部非洲、南部非洲等非法语地区扩张利益。

一是与殖民时代决裂，修复法国在非洲的形象。法国始终难以彻底去除其非洲政策的殖民主义色彩，因此在相当一部分非洲国家民众眼中，法国的形象仍然是高高在上的前殖民宗主国。2016年，“非洲指标”（Africa Metrics）等民调机构在尼日尔、贝宁和刚果共和国三国就法国、中国、美国、日本、印度、摩洛哥、英国和德国的形象进行调查，结果显示法国在非洲的形象远落后于其亚洲、欧洲和美洲的对手。“法国以在三国34%的总得票数成为差评最多的国家。”法国参议员布克尔和朗茹经过调查也指出：“根据法语非洲和英语非洲国家的民意表达，法国始终与腐败的专制政权联系在一起。”由此可见，在不少非洲国家民众看来，法国依然保持着殖民时期与非洲不透明、不对等的所谓“特殊”关系。2017年11月，马克龙在布基纳法索瓦加杜古大学发表演讲时阐述其非洲政策为“没有非洲政策”，这一新奇的说法意指抛弃法非特殊关系，一视同仁地看待非洲和世界其他地区。马克龙表示，作为首位出生于殖民独立运动后的总统，要甩掉殖民时期的包袱，和历史上传承下来、带有新殖民主义色彩的法非关系说再见。这是马克龙从机构创新、废除西非法郎、调整发展援助重点领域等着手改善法国在非洲形象的主要思想根源。

二是谋求从源头解决安全与移民难民问题。近年来，西非萨赫勒地区的恐怖活动和武装冲突愈演愈烈，日渐成为非洲恐怖主义的大本营，不仅损害了法国在非洲的利益，其造成的移民难民问题也给法国乃至整个欧洲社会带来诸多难题。萨赫勒地区的持续动荡和该地区的贫穷落后息息相关，正是极端贫困、教育落后、经济停滞、治理失效给了恐怖主义可乘之机。特别是极端组织“伊斯兰国”在中东地区遭受重创以来，将目光投向萨赫勒地区，极端思想通过网络等形式在当地青年人中传播，导致该地区安全形势更加紧张。在马克龙看来，只有采取综合治理措施，促进包括教育在内的经济社会的全面发展，铲除滋生恐怖主义的土壤，方能彻底解决恐怖主义及其带来的移民难民问题，这是其将安全与发展问题统筹考虑，一边加强反恐，一边通过发展援助促进非洲青年人走可持续发展之路的主要原因。马克龙在2017年对外使节会议上曾特别强调，反恐的同时“还要在发展方面做更多事情，特别是在萨赫勒地区”。概言之，发展援助发挥着安全作用，是军事行动的补充。

三是挽回并扩大在非洲的经济影响，力图增强对非洲的控制力。非洲凭借全球最年轻的人口结构、快速的人口增长、日渐壮大的中产阶级和年均5%—6%的经济增速，被公认为全球最有潜力的市场。在此背景下，世界主要大国在非洲的经贸活动十分活跃，而法国与之相比在非洲占有的市场份额持续下降：2000—2017年，法国在非洲进口市场的占有份额下降了一半，从11%降至5.5%；自2017年起，法国不敌德国，失去了欧洲大陆对非头号出口国的地位。法国经济影响力的下降在非洲法语国家尤为显著，2001—2017年，法国在非洲法语国家的市场份额从25%降至15%，其中一个重要原因在于，殖民时代只和法国打交道的“老非洲”正逐渐被具有“全球化”视野和受过更好英语教育的新一代所取代，后者没有法非特殊关系情愫，在经贸合作方面也表现出多元取向。法国不仅失去了在非洲法语国家的传统经济影响力，而且在南部非洲、东部非洲等非法语地区的经济存在也很弱，如近些年在非洲经济最发达的南非的市场份额不足3%，在东非第二大经济体埃塞俄比亚的市场份额为6%—10%，在第三大经济体肯尼亚的市场份额不足1.5%,而东部非洲和南部非洲这两个地区却是非洲近十年来经济增长最强劲的地区。鉴于此，马克龙大力践行经济外交，举国家之力为法国企业在非洲开道并致力于开拓东部非洲和南部非洲地区市场。2019年4月，法国外交部发布的名为《重振法国在非洲经济存在：树立长期集体雄心的紧迫性》报告，详细分析了法国在非洲的经济现状，提出重振法国在非洲经济存在“非常急迫，因为2050年的法非经济关系将由今天奠定”。

马克龙政府非洲政策的效果评析

尽管马克龙有改变法国在非洲形象的意愿并采取了一些举措，但其非洲政策的出发点和落脚点仍是维护和拓展法国利益，因此改革的力度不够，政策效果也欠佳。出于反恐需求而不得不加强的在非军事存在也进一步引发了非洲的反法情绪，把法国置于留下还是撤军的进退两难境地。相较而言，马克龙政府非洲政策中向非非洲法语国家进行经济扩张的举措初见成效。

一是越反越恐，法国有陷入反恐泥潭之势。法国参与西非反恐已7年有余，马克龙上台后更是积极推进萨赫勒地区反恐合作。然而近几年，随着“伊斯兰国”残余势力回流非洲并与当地极端势力合流，多支恐怖主义势力集结于此，使该地的恐怖主义行径进一步升级并造成大量人员伤亡。据2020年1月联合国有关统计，3年来布基纳法索、马里和尼日尔三国恐怖袭击的受害者增加了五倍，2019年上述地区的恐怖袭击造成4000人死亡，而2016年死亡人数为770人。仅2019年10—12月，萨赫勒地区就发生了4起恐怖袭击事件。客观而言，作为该地区主要反恐力量，法国在打击萨赫勒地区恐怖主义方面功不可没。但随着近期恐怖活动不断加剧，当地民众中也出现了质疑声音，认为法国并未全力以赴才导致恐怖主义日益猖獗。随着反法情绪的上升，2020年1月10日马里首都甚至爆发反法游行，示威者要求“法国滚蛋”。

实际上，早在希拉克政府时期，法国为减轻财政负担并摘掉“非洲宪兵”的帽子，就打算开始减少对非军事干预，把重点转移至帮助非洲建立并强化自身防务力量。马克龙继承了这一政策，宣称在非洲长期保留军事存在本身并不是法国的目标，未来会逐步减少驻军，把眼光放到中长期行动上。但随着萨赫勒地区安全局势的恶化，非洲自身反恐力量太过弱小，该地区又直接涉及法国地缘政治利益并事关法国和欧洲社会的稳定，因此法国不得不继续增兵。随着非洲人对法国在非军事存在产生怀疑和反法情绪的上升，法国国内亦出现了反对声音，有人认为法国正陷入反恐泥潭，出力不讨好，在萨赫勒地区继续存在下去于法国形象不利，应考虑撤军。但出于国际国内压力，撤兵绝非易事，因此法国或将进一步在欧洲乃至国际层面寻求解决方案。

图1 法国在非洲的形象调查结果（2018年和2019年）

数据来源：2018年数据源自“L’Image de la France Dégradée au Yeux des Leaders d’Opinion en Afrique,”https://www.ceoafrique.com/post/limage-de-la-france-se-degrade-aux-yeux-des-leaders-dopinion-en-afrique

2019年数据源自“Image de la France en Afrique-Résultatsdu Baromètre CIAN AFRICALEADS 2020,”http://news.alome.com/h/124465.html

二是法国在非洲的形象仍有待提升。如图1所示，2018年法国非洲投资理事会委托“撒哈拉以南及北非媒体与市场研究与咨询公司”（IMMAR R&C）就主要大国在非洲形象问题向非洲8国的政治、经济、媒体、宗教及民间社会组织等领域的民意领袖所作问卷调查显示，法国位居第五。其中，在“哪国是对非有益的合作伙伴”问题上，中国和日本以81%的高得票率并列第一，法国则排在德国（70%）、土耳其（62%）、美国（60%）和印度（57%）之后，与英国并列第七（53%）。[15]2019年末至2020年初该机构发起第二次同主题调查，本次调查对象扩展为非洲12国，法国排名第六，其在非洲的“形象赤字”未有改观。

法国在非洲的形象之所以不及其他大国，历史遗留问题是重要原因。例如，代表殖民统治的非洲法郎在一定程度上加剧了法国在非洲的“形象赤字”。同一项调查表明，随着马克龙政府对西非法郎的改革，这一货币象征“法国殖民统治”的意义有所下降。但由于“埃科”仍与欧元挂钩，因此马克龙的改革被认为力度不够。此外，“埃科”体系的诞生也得益于泛非社会运动、非洲知识分子和普通市民等历经数年的广泛动员和大力推动。马克龙政府对西非法郎的改革是审时度势，顺应了非洲民意，但整体而言，法国对非政策的“去殖民化”和“去特殊化”还远远不够，要彻底改变其在非洲的形象，需做出更多的实质性改革。

三是拓展东非市场初见成效。近年来，马克龙政府加大了对东非市场的开拓力度。以肯尼亚为例，2019年3月马克龙率领包括法国电力公司、通用电气阿尔斯通公司和道达尔集团等著名企业在内的庞大经贸代表团访肯，成为自肯尼亚1963年独立以来首个到访的法国总统。马克龙提出与肯尼亚在经济领域建立新型伙伴关系，使法国成为肯尼亚长期、可靠的经济伙伴，双方达成了一系列重大工程协议，总价值约30亿欧元。特别是法国万喜集团获得一份为期30年、价值16亿欧元的公路经营权合同，获准运营连接肯尼亚首都内罗毕和西部城市马乌萨米特的一条公路。其他项目涉及港口、桥梁、乡村公路、电力运输和太阳能发电。法国虽然在东非英语国家的起步与在非洲的域外大国相比较晚，但大有奋起直追之势，和肯尼亚等国的经贸关系正处在升温之中。此外，法国在港口、道路、桥梁等基础领域的投资除经济利益外，还有重大战略意义。

结 语

面对来自安全和经济的双重压力，马克龙政府采取了实用主义的对非政策路线，将安全和“扮演着重要安全角色”的发展议题放在首位，并致力于解决法国在非经济影响力下降问题。整体来看，马克龙政府的非洲政策与前几任相比，在继承中实现了突破：恐怖主义、移民难民问题、经济利益诉求是近十年来法国在非洲面临的主要问题，因此在安全和经济议题上，马克龙更多地延续了前任的做法；突破主要表现在发展援助领域，即改革发展援助结构，提高无偿援助金额并聚焦于可持续发展领域，以发展促进解决安全问题，以及通过机构创新、改革西非法郎、淡化法语国家组织政治色彩等方式推动法非关系走向平等和透明。尽管其政策成效尚不显著，但马克龙目前执政仅三年，加之政策通常具有延迟效应，因此最终政策效果如何仍需继续跟踪观察。