赵晨，中国社会科学院欧洲研究所研究员。

文章来源：《国际政治研究》 2020年03期。已获得作者授权。

新冠病毒疫情给欧洲社会和经济造成巨大冲击,面对这一突发公共卫生危机,欧盟在初期反应迟缓,成员国各自为战,抗疫工作良莠不齐、缺乏协调,频频发生口罩、消毒液等防疫物资相互截留现象;规定开放各国边界的《申根协定》暂时失效,边境检查重现欧洲内部,连卢森堡和比利时之间废弃了20多年的检查站都开始晃动警察的身影;在是否应发债应对经济衰退方面,北欧和南欧国家也有不同意见,悲愤的意大利总理朱塞佩·孔特(Giuseppe Conte)和外长路易吉·迪马约(Luigi Di Maio)甚至流露出“与欧盟同归于尽”的想法。大难袭来,似乎验证了英国人对欧盟的嘲讽：欧盟就像小说《爱丽丝梦游仙境》中的那只柴郡猫,总是有礼貌地咧嘴微笑,但却永远冷眼旁观,胆怯迟缓;虽然平时装模作样地指导,可是一到危急关头就凭空消失;欧盟成员国嘴里念叨的都是共担共享,但在真实世界里“实际上并无任何变化”。新冠肺炎危机是否真让欧盟无能的一面“原形毕露”? 欧洲一体化是否会“神话”破灭,欧洲重归民族国家时代? 本文拟从欧盟的权能和一体化理论的视角对欧洲在公共卫生、经济和政治领域受疫情冲击状况做简要分析。

一、公共卫生领域中的欧盟 

欧盟是一个兼具超国家和政府间性质的特殊组织,这两种性质在不同的政策领域体现各有不同：在制订市场法规、货币和对外贸易政策方面,欧盟的超国家性比较突出,但此次疫情涉及的公共卫生政策主要属于国家权能,欧盟对各成员国的约束力非常有限,其职能仅体现在指导和协调成员国的抗疫工作上,它没有权力干涉成员国是否停飞、是否封城、如何调配防疫物资等“硬核”事务。在公共卫生领域,欧盟类似一个范围上较小但调解力度更大一些的世界卫生组织(WHO)。在疫情期间,欧盟和世界卫生组织一样面临“权力—期望困境”,肩负诸多责任,但几乎无权落实,“像是一个收入不高的体育教练谨慎地提防着‘失去更衣室’(意指失去球员的信任),只能通过吸引、奉承、哄骗和偶尔恳求球员们照他们说的去做”。

在欧洲疫情集中暴发的初期,仅能发挥国际组织功能的欧盟在指导和协调这两方面的表现都难称得上让人满意,尤其是加上世界卫生组织和中国这两个参照物的比对, 更令欧盟难堪。欧盟下属的传染病防治协调组织——欧洲疾病预防与控制中心(European Centre for Disease Prevention and Control,ECDC)在2003年非典暴发之后成立,着重预警、研究并向欧盟成员国提供科学指导意见。意大利新冠肺炎确诊人数激增后,2020年2 月24日,欧洲疾控中心同世卫组织一道向意大利派出了专家组。两天后,世卫组织、欧盟委员会和欧盟疾控中心及意大利政府高级官员在罗马举行特别峰会,重点讨论欧洲疫情应对事宜,但却是世卫组织欧洲区域负责人呼吁欧洲各国在疫情面前采取集体响应行动。同时,宣布欧洲成为“震中”和新冠肺炎病毒造成“全球大流行”的也是世界卫生组织,欧洲疾控中心的作用被掩映在世界卫生组织之下。欧洲疾控中心当然发布了诸多预备性风险分析报告,也提出了各项应对建议,但对这些建议措施,欧盟各国政府只是有选择地部分听取,它们也有各自的权威疾控或咨询机构。比如,德国罗伯特·科赫研究所(Robert Koch Institute)、法国卫生部等,这些机构在本国政府推出抗疫措施时提供了比欧洲疾控中心更为直接的权威指导建议。

在协调方面,在疫情初期,欧盟各国慌乱之下“各扫门前雪”,没有体现出团结精神。意大利是欧洲疫情的第一个集中暴发点,2020年2月28日,意大利政府启动欧盟民事防护机制(EU’s civil protection mechanism),向欧盟请求防护物资的支援,但没有一个欧盟国家响应。疫情压力使得各国自顾不暇,均希望把口罩等防护物资留在本国使用。德国禁止医用口罩和呼吸机出口,法国政府更是简单粗暴,直接扣押法国境内的所有口罩。意大利提出的欧盟协调成员国进行物资采购,再按照疫情严重程度分发给各国的倡议被直接无视。意大利驻欧盟大使毛里齐奥·马萨里(Maurizio Massari)在美国“政客”新闻网撰文批评欧盟机构和各国政府缺乏政治勇气和远见,指出只有中国对意大利做出双边回应,“这对欧洲团结来说肯定不是一个好迹象”。

不过随着疫情在全欧洲的蔓延,欧盟也开始意识到自己反应迟缓的问题：2020年4月2日,欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩(Ursula von der Leyen)在意大利《共和国报》上发表了致歉公开信,声明“对不起,欧盟现在与你同在”,表态欧盟预算的每一块欧元都会用来对抗新冠肺炎;医用设备储备充足的德国在边境地区从法国和意大利转运数十名重症患者到德国救治,并承担治疗费用;欧盟机构和成员国也开始共同努力调配医疗资源,在边境管控的同时为医用物资的流通开启绿色通道;欧洲疾控中心发布的疫情数据也成为与美国约翰斯·霍普金斯大学具有同级别参考价值的指标。值得注意的是,这里也有中国因素的影子。中国向意大利、塞尔维亚等欧洲国家派遣医疗队,援助和出口呼吸机、口罩等治疗设备和防护设备引发欧盟政界和媒体的“公关危机论”,法国总统埃马纽埃尔·马克龙表示,人们过多谈论来自中国和俄罗斯的帮助,但实际上欧盟和法德也向意大利和塞尔维亚援助了大量医疗物资。中国的善意举动无意中触动了欧盟和法德等欧盟核心国家敏感的神经,当然,也有一些舆论声音将中国援助歪曲为“将病毒工具化”,批评中国的“口罩外交”将造成欧盟新的分裂。

二、经济救助领域中的欧盟 

经济衰退是疫情冲击欧洲的另一严重问题。欧洲各国在2020年3月和4月普遍实行的“封城”措施令服务业和制造业分别陷入基本瘫痪和半停滞状态。据测算,每封城一个月,欧洲经济会萎缩2％-3％。美国高盛公司预测,2020年,欧元区经济整体将收缩9％,欧盟委员会和德国经济部长均表示,疫情对欧洲的创伤会超过2008年世界金融危机,当时欧盟国内生产总值(GDP)仅下降4.3％。各国的抗疫和救市都需要经济资源,而在经济领域欧盟所发挥的作用要比公共卫生领域大得多。

调节宏观经济有两大手段——货币政策和财政政策。欧盟内17个欧元区国家已经将货币政策的制定权交给了独立性很强(其独立性超过美联储)的欧洲中央银行(European Central Bank),由它来决定17国的存款基准利率。由于欧洲中央银行在2009年欧债危机后一直维持超宽松货币政策,此次疫情之前欧元区存款基准利率已是历史最低水平-0.5％,所以,欧央行没有跟随美联储和英格兰银行降息,而是将欧元区存款利率保持不变。但是,为了增强市场信心并注入流动性,欧央行宣布将额外购买1200亿欧元主权或企业债券,并增设高达7500亿欧元的“大流行紧急购买计划”,意大利和希腊等重债国国债也被纳入其中,欧央行以此表明愿为欧元区国家抗疫开销兜底的态度。此次疫情也显示出欧洲中央银行直接干预金融市场运行的权力：它直接要求各商业银行停发2020年度股东分红和派息,以保证企业获得所需贷款。英国也参照执行欧央行的做法,汇丰等商业银行均停止派息。这种干预带有“社会主义“色彩,有舆论称此举为银行对政府2008年金融危机时期所给予的救助进行“报恩”,这里的“政府”,在欧元区却指的是一个欧盟机构——欧洲中央银行。

财政政策主要属于欧盟各成员国政府的权能。为了保经济和民生,各国政府都自己推出减税降费、补贴企业、援助低收入者和失业者等举措,但这些开支加上防疫费用对意大利、西班牙等财政收支不平衡、赤字占国民生产总值比值较高的南欧国家来说,无疑只能体现为更多的债务。2020年4月24日,意大利部长会议批准将年度预算赤字扩大550亿欧元,使得2020年度赤字与国民生产总值比值达到10.4％,远超过欧盟稳定与增长公约给成员国设置的3％的财政纪律。为抗击疫情,欧盟机构已做出允许各成员国超标的决定。同时,为降低本国国债利息率,意大利、西班牙、法国等九个受疫情影响严重的欧盟成员提出发行抗击疫情的“新冠债券”,但德国和荷兰等财政充裕和预算平衡国家依然不同意此计划,担心这一债务共同化先例会从整体上破坏欧盟的财政纪律,让本国为南方国家财政超支买单。面对西班牙、意大利等国的埋怨,德国总理安格拉·默克尔(Angela Merkel)进行了部分“安抚”。在她的斡旋之下,2020年4月9日,欧盟财长会议通过总额4200亿欧元的财政救助计划,作为欧元区国家救助基金的 “欧洲稳定机制”(ESM)将向意大利和西班牙等国政府提供定向用于医药系统的2400亿欧元贷款。2020年4月24日,欧盟首脑峰会批准了“欧洲稳定机制”的援助计划,并准备一揽子注资共5400亿欧元来缓解危机的直接后果,同时,也商定以设立“重建基金”(至少1万亿欧元)等方式共同开展疫后的重建工作。德国总理默克尔在视频峰会前还第一次在政府声明中使用了“命运共同体”的概念。她说：“我们是一个命运共同体,在新冠大流行期间,欧洲必须证明这一点”。

综上可见,由于欧洲经济一体化已经达到相当高的程度,成员国政府在应对疫情带来的消极经济影响时,无论是货币政策还是财政政策,都难以脱离欧盟的制度框架。欧洲一体化理论里的历史制度主义强调“路径依赖” (path dependence)和“沉没成本”(sunk costs)概念,认为欧洲一体化的制度具有历史惯性,一旦形成就很难改变,而且具有不断自我加强的趋势。同时,如果有行为体(比如成员国政府)试图摆脱它,则需要面对很高的“制度门槛”,不得不考量它过去经年的高昂投入,并在当下承担极高的成本。欧盟目前的经济制度的确已经形成了这样的“陷阱”,意大利领导人尽管愤怒地指责欧盟在疫情初期“不作为”和“不担当”,但假如真要放弃欧元或是效仿英国退出欧盟,将欧元更换回原有的意大利里拉,那么,必然引发全民储蓄的大贬值和经济恐慌,这是目前任何一届意大利政府和民众难以承受的。从制度成本的角度来看,英国恰恰因为20世纪末没有加入欧元区而降低了自己的脱欧成本,而意大利和希腊却被“绑定”在欧盟之中。在新冠肺炎肆虐之际,欧洲各国在经济领域要想尽快复工复产,实现复苏和V 型反转,实离不开欧盟的统一协调。

三、欧盟政治所受影响及其未来走向展望　 

此次新冠病毒大流行对欧洲各国和欧盟政治制度和领导力都是一次“大考”,警惕性不足、经济考量和对所谓“自由”的尊崇使得各国政府和欧盟机构在疫情蔓延初期大多都交出了“不及格”的答卷。2020年3月初,意大利疫情已成“爆点”后,欧盟委员会和理事会的工作重心仍在土耳其边境的难民涌入问题,一方面,这是由于难民危机可能再次引发欧洲民族主义和欧洲怀疑论的再度升温;另一方面,也的确是因为关照国民健康主要是各成员国的负责领域,而非欧盟的核心权能。 2020年3月13日,世界卫生组织宣布欧洲成为世界疫情的“震中”后,欧洲各国政府在慌乱中采取“自保”举措：封闭边境、禁止医用物资出口,甚至直接扣押他国过境或采购口罩,德国和法国两个欧盟核心国家率先管控个人防护用品生产,卫生部长们在布鲁塞尔展开的紧急会议上公开争吵,向世人暴露出其不团结的一面。而欧盟之外的英美两国,在第二次世界大战后的历史中一向被认为是应对全球紧急情况的可靠领导,但它们所采取的措施却更不具参考性。英国科学家一度提出 “集体免疫”说,约翰逊政府也表明将开辟自己的抗疫道路,而美国总统特朗普首先是否认新冠病毒的危险性,然后又出其不意地未事先通知就对欧盟实施旅行禁令,让欧盟措手不及。

但在克服疫情的“震荡”效应及欧洲的抗疫活动常态化之后,欧盟和德国等欧洲大国开始恢复欧盟的常规治理秩序。特别是准备最充足的抗疫“优等生”——德国,不但做出接收少数法意患者到德国就诊的象征性举动,在协调整合欧盟经济资源上也发挥了核心作用。德国的“短工制”(即企业在疫情期间按工时支付工资,不足原来薪资部分由政府以财政补偿),也为法国、西班牙、意大利、奥地利等国所效仿,并成为欧盟指导性抗疫经济政策。

经济全球化和欧洲一体化进程无疑受到此次疫情极大冲击,经济全球化和地区一体化程度最高的欧盟在经济社会领域受损相对更加严重。不过也应看到,欧洲应对新冠疫情也有自己的特色和优势,比如,欧洲社会保障体制健全,其福利国家的底子可以保证民众不会因费用问题放弃救治,以公立医院为主体的医疗体系也不会出现类似美国的医院濒临倒闭现象;欧盟金融体系中90％以上份额为银行,股市大跌不会动摇金融基本面。当然,必要的社会支出(卫生、最低收入)只能依靠发行国债和货币政策来解决,成员国政府的这些开销最后其中的很大一部分可能必须由欧盟整体承担,但这又为欧洲的财政一体化建设提供了一个良机,德国、荷兰等中欧和北欧国家在债务共担问题上由于疫情又被强迫再次增强“欧洲一体”的共同体感。（注释略）