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张磊:欧盟应对新冠肺炎疫情机制及其局限
作者:张磊 | 文章来源:《国际论坛》2020年第4期 | 更新时间:2020-11-16 16:40:00

张磊,中国社会科学院欧洲研究所副研究员。

文章来源:《国际论坛》2020年第4期,此为缩略稿,注释略。已获得作者授权。

 

【内容提要】根据欧盟内部的权能划分,公共卫生主要是成员国的权限,欧盟的作用是支持并补充成员国采取的行动,以达到促进健康和保护公民免受健康威胁等目标。欧盟在卫生政策大框架下,利用有关跨境健康威胁的主要机制应对新冠肺炎疫情。该机制强调欧洲疾病预防控制中心的重要作用,鼓励成员国通过“预警和反应系统”与卫生安全委员会等工具进行信息交流,协调各国对健康威胁的应对措施。自新冠肺炎疫情发生后,欧盟就对疫情的发展保持密切关注,采取多项举措在成员国之间进行信息共享和协调应对。随着疫情的快速蔓延,欧盟多机构、多部门联动进一步加强成员国之间的协调和统筹应对,同时注重缓解疫情对社会和经济的影响。此次疫情的发展体现出欧盟应对跨境健康威胁机制存在局限。由于欧盟权能有限,成员国仍是卫生政策的主体,欧盟层面的疫情应对受到限制。缺乏有效协调进一步削弱了欧盟的反应能力。欧洲民众的价值观、行为和生活方式等为欧盟有效应对跨境健康威胁带来困难。此外,英国脱欧也为欧盟的应对带来了潜在风险。

【关键词】欧盟卫生政策;新冠肺炎疫情;跨境健康威胁;疫情应对机制 

 

席卷全球的新冠肺炎疫情已成为国际重大突发公共卫生事件,给欧盟及成员国带来了前所未有的挑战。面对疫情,欧盟成员国采取了多种措施,差异化的应对亟需欧盟就公共卫生问题进行协调。虽然根据条约,公共卫生主要是成员国的权限,但是欧盟可以支持并补充成员国的行动,以达到促进良好健康、保护公民免受健康威胁等诸多目标。新冠肺炎疫情凸显出欧盟卫生政策的重要性,再次表明欧洲各国面临的挑战需要在欧盟内外进行密切合作与协调。

一、欧盟卫生政策和应对跨境健康威胁的法律依据 

欧盟的卫生政策起源于卫生和保障条款,随着人员和货物在内部市场的自由流动而逐步发展起来。欧盟条约和法律法规对卫生政策进行了一系列界定。欧盟第 1082/2013/EU号决定(《严重跨境健康威胁决定》)规定了流行病监测、预警和应对跨境健康威胁的规则,是欧盟对紧急卫生事件采取行动的框架。

1、欧盟卫生政策的法律依据和战略目标 

欧盟卫生政策的法律依据是《欧洲联盟运行条约》(TFEU)第168条,其中规定在确定和实施欧盟所有政策和行动时,应确保高水平的人类健康保护。这一目标将通过欧盟对成员国的支持和促进合作来实现。欧盟尊重成员国政府在制定卫生政策、组织并提供公共卫生与医疗服务等方面的职责,其中包括对卫生机构与医疗服务进行管理和分配资源。欧盟通过“健康促进增长”(Health for Growth)战略及其行动纲领(2014-2020年)和一系列二级立法成功实施了内容非常丰富的政策。目前为支持实施而设立的机构包括欧盟委员会下属的“卫生和食品安全总局”(DG SANTE)及相关专门机构。专门机构中特别重要的是“欧洲疾病预防控制中心”(European Centre for Disease Prevention and Control, ECDC)和“欧洲药品管理局”(European Medicines Agency, EMA)。

欧盟卫生政策有四大战略目标:第一,促进健康:通过解决营养、缺乏体育运动、酗酒、吸烟和吸毒、环境风险和伤害、老龄化等问题,预防疾病和促进健康的生活方式;第二,保护公民免受严重跨境健康威胁:加强对流行病和生物恐怖主义的监测和防范,提高应对气候变化等新的健康挑战的能力;第三,支持有活力的卫生系统:帮助成员国的卫生系统应对人口老龄化、公民期望上升以及患者和卫生专业人员自由流动所带来的挑战;第四、促进欧盟公民获得更好、更安全的医疗保健:支持建立“欧洲疾病对照网络”(European Reference Networks, ERNs),开展跨境合作。

2、欧盟应对跨境健康威胁的法律机制 

对跨境健康威胁进行监测、预警和应对是确保欧盟高水平健康保护的基本要素。欧盟在这一领域的行动主要是支持和补充成员国采取的行动。在建立一个更强有力的欧盟卫生安全框架方面,2013年通过的一项决定——《严重跨境健康威胁决定》是重要的里程碑。

这项立法是欧盟对紧急卫生事件采取行动的框架,在改善欧盟卫生安全和保护公民免受各种健康威胁方面向前迈出了重要一步。决定所涵盖的类别包括传染病、生物或化学制剂、环境因素带来的威胁和抗菌素耐药性等,决定还特别强调要应对来源不明的威胁和可能构成国际关注的公共卫生紧急事件,如埃博拉和寨卡病毒的暴发。《严重跨境健康威胁决定》就信息交流、风险评估和联合采购等内容进行了规定。欧盟支持成员国通过以下方式为公民做好准备,保护他们免受可能出现的流行病和严重的跨境健康威胁:第一、通过加强成员国备灾规划方面的协调、最佳实践和信息共享,强化欧盟一级的备灾规划能力;第二、改进跨境健康威胁的风险评估和管理;第三、为制定和实施联合采购确定必要的安排;第四,通过向“卫生安全委员会”(Health Security Committee, HSC)提供坚实的法律授权,协调备灾工作,加强欧盟范围内应对措施的协调;第五、加强风险和危机沟通的协调,促进国际合作。《严重跨境健康威胁决定》还建立了“预警和反应系统”(Early Warning and Response System,EWRS),以便欧盟委员会和成员国政府之间进行直接和长期的联系。与此同时,决定强调欧洲疾病预防控制中心在识别、监测和评估传染病对健康的威胁方面发挥着关键作用。

就具体程序而言,欧盟应对跨境健康威胁包含三个方面的内容:第一,就备灾规划进行信息交流。决定鼓励欧盟成员国之间就其备灾活动交流信息和分享最佳实践,在此基础上制定国家备灾规划,以应对不同类型的跨境健康威胁。规划内容可能包括医院准备增加入院人数,安排储备医疗产品,以及在疫情暴发时起草措施,例如关闭学校或禁止大规模集会。第二,预警和反应系统。欧盟成员国通过“预警和反应系统”就可能对欧盟产生影响的严重跨境健康威胁发出警报,共享信息以及协调反应。“预警和反应系统”由欧洲疾病预防控制中心负责。第三,公共卫生风险评估与应对协调。在发出警报后,各成员国与欧盟委员会在卫生安全委员会内相互协商,以协调各国对卫生威胁的应对措施及旨在通知公众和专业医疗人员的风险和危机沟通。

决定还指出,保护人类的健康是一个贯穿各领域的问题,与欧盟的多项政策和活动有关。为了实现高水平的人类健康保护,并避免任何重叠、重复或相互冲突的行动,欧盟委员会应与成员国保持联络,确保根据本决定设立的机制与欧盟层面的其他机制之间进行协调和信息交流,其活动涉及对严重跨境健康威胁的备灾和反应规划、监测、预警和打击。欧盟委员会应确保从各种快速警报和信息系统收集信息,并通过“预警和反应系统”传达至成员国。

如果出现超出国家应对能力的严重跨境健康威胁,欧盟成员国还可根据第1313/2013/EU号决定,通过“欧盟民事保护机制”(EU Civil Protection Mechanism, UCPM)向其他成员国请求援助。此外,欧盟“综合政治危机应对机制”(Integrated Political Crises Response Mechanism, IPCR)为理事会轮值主席国、欧盟成员国常驻代表委员会(COREPER)和理事会提供支持,在欧盟政治层面及时协调和应对具有广泛影响或政治意义的危机。该机制于2015年10月针对难民和移民危机首次启动,还被用于就网络攻击、自然灾害或混合威胁造成的重大危机作出联合反应。

二、欧盟层面的疫情应对举措 

自新冠肺炎疫情在中国暴发而欧洲仅有少数病例初始,欧盟就对疫情的发展保持密切关注,以《严重跨境健康威胁决定》为主要机制,采取多项措施在成员国之间进行信息共享和协调应对。

1、欧盟层面第一阶段的应对措施 

欧盟层面对新冠疫情的应对措施大致分为两个阶段。第一阶段是中国疫情暴发,部分欧盟成员国境内仅有少数病例阶段。疫情暴发初始,欧盟委员会就动员欧洲疾病预防控制中心进行密切监测和风险评估。欧盟利用有关跨境健康威胁的法律框架和机制与成员国协调备灾和应对措施。欧洲疾病预防控制中心密切监测并定期评估疫情的发展。第一,通过其官方网站,每天及时更新发布疫情发展的最新情况。在此基础上,欧洲疾病预防控制中心每天在其网站公布欧盟/欧洲经济区和英国的最新情况。第二,发布风险评估。其在2020年2月14日的第四版风险评估中指出,欧盟/欧洲经济区和英国人口感染新冠病毒的风险仍处于较低水平。第三,就一些问题提供技术指导以延迟和减轻病毒的影响,包括处理病人、清洁、使用个人防护设备和非药物措施等。

欧盟委员会启动危机协调机制,通过“预警和反应系统”、卫生安全委员会等工具协调各成员国的措施,进行信息共享。卫生安全委员会就新冠疫情举行了多次会议,在定期更新的欧洲疾病预防控制中心的风险评估的基础上,就当前的有关情况以及成员国的备灾需求和差距进行信息交流,附有关于临床诊断和管理的技术指导文件、旅行建议、一般健康建议以及治疗和医疗对策建议等,还通过“预警和反应系统”实时交换信息。

欧盟理事会轮值主席国(克罗地亚)针对疫情启动了综合政治危机应对机制的“信息共享模式”。该机制通过具体工具,在政治层面上进行信息共享、促进协作和协调危机应对。其目的是促进成员国之间进行信息交流,确保成员国对局势有共同的理解。欧盟委员会和欧洲对外行动署定期编写形势和分析报告,并通过专门的网络平台与成员国分享。欧盟理事会于2月13日召开了卫生部长特别会议,会议决定:敦促成员国采取措施保护公共卫生,特别关注国际旅行,呼吁密切加强合作与信息共享。理事会还呼吁欧盟委员会促进成员国之间的合作;启动现有的供资机制,准备和应对健康威胁;促进成员国之间采取措施,有效减少进一步感染的风险;并与欧洲药品管理局和成员国药品管理机构合作,评估全球健康威胁对欧盟药品供应和供应链安全的影响。

欧盟民事保护机制于2020年1月底启动,1月31日至2月1日从武汉撤回了447名欧盟公民。在交通运输方面,欧盟航空安全局(European Union Aviation Safety Agency)就如何处理航空公司和机场的潜在传染向各国航空当局、航空公司和机场提出了建议。还向成员国发出了关于入境欧盟相关问题的指导意见。应急协调中心(Emergency Response Coordination Centre)负责与各成员国联络,为向中国运送个人防护设备提供便利。

在研究方面,1月30日,欧盟委员会表示从其研究和创新项目“地平线2020计划”(Horizon 2020)中拿出1000万欧元,推动急需的新冠病毒研究。同时其他由欧盟资助的研究也在进行中。在援助方面,欧盟委员会2月23日共同出资,资助中国逾 25吨个人防护设备。2月24日,为加强全球准备、预防和遏制新冠疫情,欧盟委员会宣布了一项价值2.32亿欧元的新援助计划。

2、欧盟层面第二阶段的应对措施  

随着疫情在欧盟成员国的大规模暴发,3月2日,欧洲疾病预防控制中心发布了第五版风险评估,进一步调高了风险:在欧盟/欧洲经济区和英国,感染新冠病毒的风险被认为是中度到高度;来自欧盟/欧洲经济区和英国的民众有在传播更广地区旅居史的风险被认为是“高度”。欧盟的应对措施进入第二阶段,多机构、多部门联动进一步加强成员国之间的协调和统筹应对,同时注重缓解疫情对社会和经济的影响。

欧盟委员会于3月2日成立新冠疫情应对小组(corona response team),致力于医疗、流动和经济三个方面的工作。应对小组最初由5位欧盟委员会委员组成,后又扩展至8位委员,在冯德莱恩主席的领导下协同开展工作。此外,还通过多次召开卫生安全委员会会议加强成员国的协调:进一步探讨医疗能力;继续监测包括个人防护设备在内的医疗对策供应链;提出备灾和应对措施。欧盟委员会与20个成员国启动了联合采购,通过卫生安全委员会关注成员国关于激增的卫生医疗能力的反馈,如实验室检测和病床的容纳能力。欧盟委员会还通过卫生安全委员会和“预警和反应系统”协调和共同资助跨国紧急运送病人和医务人员,使卫生专业人员能够跨国工作,并共享重症监护场所和医务人员的援助请求。欧盟委员会还建立了包括呼吸机和防护口罩等医疗设备的战略救援储备(rescEU stockpile),并将物资送往疫情最严重的成员国。

欧盟理事会轮值主席国考虑到局势的恶化和受影响的众多部门(卫生、领事、民事保护和经济),于3月2日将综合政治危机应对机制升级到“完全激活模式”。综合政治危机应对机制的充分启动更加注重确定各部门之间的重大差距,并在轮值主席国领导的圆桌会议上制定具体的欧盟应对措施。3月4日,欧元集团与非欧元区成员国举行了电话会议,评估新冠疫情的最新发展及其对金融市场和整体经济的影响。部长们重申致力于协调对策,并随时准备使用所有适当的政策工具实现强劲、可持续的增长。欧盟理事会于3月6日就新冠疫情举行了部长理事会会议,呼吁要根据2月13日理事会会议的承诺,加强团结、合作和信息交流,采取更加协调的行动。

欧洲理事会已召集成员国领导人就应对新冠疫情召开了多次视频会议。会议确定了多个优先事项:第一,限制病毒的传播;第二,提供医疗设备,特别是口罩和呼吸机;第三,促进研究,包括疫苗研究;第四,应对疫情造成的社会经济后果;第五,帮助身处第三国的欧盟公民返回家园。欧盟及其成员国将利用一切必要手段处理疫情对流动性的影响,并支持中小企业和受影响的特定部门及其雇员,确保欧盟规则的灵活适用。欧洲理事会还呼吁制定协调一致的退出战略、全面的复苏计划和前所未有的投资来抗击疫情。

为缓解新冠疫情对社会和经济造成的影响,欧盟委员会推出一系列措施:通过维护单一市场以及价值链的生产和分销的完整性,确保向卫生系统提供必要的供应;支持人民,使其收入和工作免受这场危机的永久影响;支持企业,确保金融业的流动性继续支持经济;更灵活地适用欧盟国家援助规则,帮助面临经济困难的企业;在《稳定与增长公约》中使用具体条款,允许特殊支出;从欧盟预算中重新拨出10亿欧元,作为欧洲投资基金的担保,以激励银行向企业提供流动性;通过加快欧洲失业再保险计划提案的程序,采取行动减轻对就业的影响。根据冠状病毒应对投资倡议(Coronavirus Response Investment Initiative),欧盟委员会将释放370亿欧元的流动性。欧盟委员会还发布了指导方针,帮助成员国筛选外国直接投资和收购控制权或影响力,在当前危机中保护欧洲的关键资产和技术。欧洲议会也启动了紧急程序,多次召开全体会议,期望迅速通过相关议案,帮助欧盟成员国应对疫情的社会经济影响,使欧盟公民尽快获益

在边境管控方面,欧盟委员会3月16日向成员国提出了在新冠疫情紧急情况下与健康有关的边境管理措施指南(Guidelines for border management measures)。其目的是保护公民的健康,确保必须旅行的人得到正确的待遇,并确保基本商品和服务仍然可用。3月17日,欧洲理事会召开成员国领导人视频会议,宣布在未来30天内实施外部边境管制措施,对赴欧“非必要旅行”实行限制。由于超过10万名欧盟公民滞留在第三国,欧洲对外行动署负责协调各成员国领事事务帮助公民撤回。4月8日,欧盟委员会建议将管控制度延长至5月15日,随后建议再延长30天(至6月15日)。

在研究领域,欧盟委员会于3月6日又追加3750万欧元,用于对新冠病毒的疫苗开发、治疗和诊断所急需的研究。共计4750万欧元将资助从136个研究小组中选出的17个项目,致力于开发疫苗、新疗法、诊断测试和医疗系统,以防止新冠病毒的传播。此外,在“地平线2020计划”中,高达4500万欧元的资金将通过“创新药物倡议”(IMI)支持更多的研究,该倡议体现了欧盟委员会和制药行业之间的公私合作伙伴关系。预计制药行业也会做出对等规模的承诺,招标的总投资可能高达9000万欧元。

在国际合作方面,欧盟一直与第三国和国际机构特别是世界卫生组织进行密切合作,共同抵御疫情。欧盟已与中国召开了多次疫情防治电话会议。欧盟委员会主席和欧洲理事会主席参加了20国集团领导人特别视频会议,强调欧盟致力于国际合作应对疫情,并将继续援助世界各地的脆弱国家和地区。欧盟及其合作伙伴还于5月4 日开启国际认捐大会,期望筹集大量资金,以确保协同开发和普遍部署针对新冠病毒的诊断、治疗和疫苗。

三、欧盟应对跨境健康威胁存在的局限 

近年来,欧盟不断面临内忧外困,一体化进程在缓慢中推进。新冠疫情的快速发展,对本已面临多重危机的欧盟造成了巨大的冲击,体现出欧盟应对跨境健康威胁机制存在诸多局限。

1、欧盟权能有限,成员国仍是卫生政策的主体 

根据辅助性(subsidiarity)原则,在非欧盟专属的权能领域,只有在行动目标无法在成员国实现而在欧盟层面能更好实现时,欧盟才可以采取行动。欧盟在卫生领域具有支持性权限。第一,就欧盟卫生政策而言,虽然欧盟各国在卫生问题上有进一步协调的余地,但欧盟的权能有限,组织和提供卫生医疗的责任在成员国。第二,就欧盟成员国而言,一些国家的部分公共卫生权能并不在中央政府,而是由地方政府负责。比如德国联邦层面仅提供框架条件的支持和专业建议,无权强制联邦州执行。在这种情况下,各州实现不同的措施还需要国家层面进行协调。从欧盟层面应对跨境健康威胁就愈发困难。第三,欧盟成员国在卫生领域存在“健康不平等”(health inequalities)现象。成员国所拥有的资源、医护人员的水平和能力、医疗体系应对突发公共卫生事件的能力等都会对欧盟应对疫情产生影响。第四,成员国对欧盟法规的执行存在问题。此外,欧盟的协调机制十分复杂,众多机构参与其中,且《严重跨境健康威胁决定》出台时间较早,已不完全适应当前复杂多变的环境,也需要对其进行更新和修正。这些因素都会影响欧盟应对跨境健康威胁的成效。

2、欧盟成员国之间缺乏有效协调 

欧盟成员国的疫情应对措施有所不同,成员国之间缺乏有效协调。第一,防护物资引发成员国之间的矛盾。疫情初期,成员国的防护物资被他国扣留,以邻为壑的事件时有发生。与此同时,许多成员国在被明确要求向欧盟委员会提供关于口罩储备的信息时仍未执行。第二,成员国实行的疫情防控措施缺乏协调。以边境管控措施为例,截止到3月16日,9个欧盟成员国已完全封锁边境。此前,奥地利、匈牙利、斯洛文尼亚和其他几个国家实施了部分关闭和额外的边境检查。德国也在3月 16日宣布关闭部分边境。欧洲议会近期通过了一份针对欧盟应对疫情协调行动的决议,呼吁建立一个欧洲卫生应对机制(European Health Response Mechanism),以共同和协调的方式应对在欧盟出现的任何类型的卫生危机,保护欧盟公民的健康。

3、欧洲民众的价值观、行为和生活方式等为欧盟有效应对跨境健康威胁带来困难 

虽然欧盟及其成员国应对疫情推出了一系列举措,但是在落实的过程中却遇到诸多问题。以意大利为例,虽然在疫情出现大面积社区传播之后,政府要求封闭多个区域,但是民众却并不配合。第一,民众的价值取向影响政府对疫情的应对措施。比如在封城之后,意大利大量民众没有任何防护措施游行聚集,号称不要口罩要自由,严重影响了封城应对疫情的效果。第二,对隐私的重视使得政府很难公布确诊患者的详细信息和行动轨迹,也不利于民众的防范。第三,就像在西方世界的许多地方一样,意大利公民倾向于相信事情会变得最好,从未感到真正的威胁。这种天真的乐观态度使得公众在紧急情况下很难改变他们的习惯和生活方式。此外,民主机构面临的合法性危机,以及更广泛的公众对统治阶级的不信任,加剧了意大利和其他国家的问题,为欧盟有效应对跨境健康威胁带来困难。

4、英国脱欧的潜在风险 

英国脱欧对英国和其他欧盟成员国来说都有可能对健康造成负面影响。首先,英国退出欧洲疾病预防控制中心,可能会在一定程度上降低欧盟对传染病暴发的预警和监测能力。欧洲议会呼吁欧盟委员会在英国脱欧后与英国就健康问题谈判达成一项坚实的协议,特别关注患者的跨境权利和“欧洲疾病对照网络”的运作。其次,英国药品和保健品管理局(MHRA)在整个欧盟药品审批中发挥着重要作用。英国的退出可能会对欧盟成员国药品管理机构造成压力。此外,欧盟市场上近50%的医疗器械在英国获得认证。英国注册机构签发的欧盟认证证书在欧盟27国内可能不再有效。

欧洲晴雨表调查(Eurobarometer)显示,越来越多的欧盟公民支持欧洲联盟更大程度地参与卫生和社会保障政策领域的工作,但是同时,不少公民认为欧盟在健康和社会保障方面的行动还不够充分。总的来说,在欧盟层面,由于公民期望的压力增加,公民对欧盟参与的期望与他们对欧盟当前卫生和社会保障行动的评价之间的差距正在扩大。新冠疫情的有效应对需要欧盟和成员国发挥团结精神,协调措施。从决策角度看,在欧盟层面进行信息共享、协调与合作对于疫情的应对至关重要。从执行角度看,既需要自上而下欧盟和成员国以及地方政府应对措施的落实,又需要自下而上普通民众的支持与理解。新冠疫情为欧盟带来了严峻的挑战,不仅仅对欧盟公民的卫生健康带来了威胁,也对欧洲的社会和经济造成了严重的负面影响。欧盟及成员国面临着维持经济发展与控制疫情的两难境地。各国政府被迫在以破坏经济为代价遏制这一流行病的蔓延或容忍为拯救经济付出更高的人力成本之间作出选择。当然,此次疫情也可能为欧盟的未来发展带来机遇。一方面,新冠疫情为欧盟提供了一次在其公民中建立一种共同命运感的机会;另一方面,疫情也会进一步推动欧盟内部权能的整合与让渡。

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